新形勢(shì)下基本農(nóng)田保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策研究

張宏品 陶乃江

摘要：基本農(nóng)田是根據(jù)一定時(shí)期人口和國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對(duì)建設(shè)用地的預(yù)測(cè)而確定的在土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)不得占用的耕地，又被稱為“保命田”。其關(guān)系著國(guó)計(jì)民生、國(guó)家糧食安全與社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)開(kāi)啟基本農(nóng)田保護(hù)工作已經(jīng)將近30年，但基本農(nóng)田保護(hù)問(wèn)題依然不少，數(shù)量在減少、總體質(zhì)量在下降。2013年，云南省再次啟動(dòng)基本農(nóng)田劃定工作，本人參與了大姚縣基本農(nóng)田劃定。在工作實(shí)踐中，深刻意識(shí)到新形勢(shì)下，基本農(nóng)田保護(hù)工作任重道遠(yuǎn)。本文通過(guò)對(duì)大姚縣基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)狀的分析，探討新形勢(shì)下，基本農(nóng)田保護(hù)的對(duì)策措施，以期對(duì)新一輪基本農(nóng)田保護(hù)提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：基本農(nóng)田；挑戰(zhàn)；保護(hù)對(duì)策

中圖分類號(hào)：D668 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2016）26-0084-02

一、大姚縣耕地保護(hù)現(xiàn)狀

1.數(shù)量：2011年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查，大姚縣國(guó)土面積4031.23平方千米（403123.04公頃，合6046845.6畝），其中農(nóng)用地面積373180.19公頃（占92.57%）、建設(shè)用地11315.33公頃（占2.81%）、未利用地18627.52公頃（占4.62%）。耕地保有量為38619.41公頃，占農(nóng)用地的10.35%。與過(guò)去10年相比，大姚縣耕地減少了將近10000畝。

2.質(zhì)量：在大姚縣所有耕地中（如圖1），按照耕地坡度分級(jí)，坡度小于2度的耕地只有3788.8公頃（占10%），41%的耕地坡度在15～25度，坡度大于25度的耕地占21%。大姚縣耕地質(zhì)量不高，大部分耕地不適合機(jī)械化耕作，21%的耕地坡度在25度以上，土地生態(tài)壓力非常大。

根據(jù)大姚縣2000年和2010年耕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較來(lái)看（表1 引自“大姚縣耕地質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查及對(duì)策研究”），大姚縣耕地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益在下降，反映出該縣耕地地力在下降以及耕地的抗風(fēng)險(xiǎn)能力不高。

3.本次基本農(nóng)田調(diào)整分析：本次基本農(nóng)田劃定，按以下原則進(jìn)行，將現(xiàn)行規(guī)劃中以下土地調(diào)出：低等別、質(zhì)量較差、田面坡度大、嚴(yán)重沙化不宜農(nóng)作的耕地；損毀、采礦塌陷和污染嚴(yán)重難以恢復(fù)的耕地；現(xiàn)狀基本農(nóng)田中的非耕地；零星破碎、區(qū)位偏僻、不易管理、生態(tài)脆弱地區(qū)、水土流失嚴(yán)重地區(qū)；本輪規(guī)劃需占用的基本農(nóng)田等。

此次調(diào)查共調(diào)出65個(gè)圖斑，合計(jì)面積40.86公頃。其中主要包括地質(zhì)災(zāi)害安置用地58376.98平方米、違法查處后不能復(fù)墾而必須調(diào)出的用地316517平方米、因規(guī)劃錯(cuò)誤此次加以修正的用地33737.3平方米（圖2）。在調(diào)出的土地中，原本屬于基本農(nóng)田因違法用地而不能再?gòu)?fù)墾為耕地的有31.6517公頃，占本次調(diào)出基本農(nóng)田比例的77%。由此可以看出，違法占用基本農(nóng)田是導(dǎo)致基本農(nóng)田減少的主要原因。

綜上，得出如下結(jié)論：（1）與上一輪規(guī)劃相比，大姚縣耕地?cái)?shù)量及基本農(nóng)田數(shù)量都在減少。（2）基本農(nóng)田被占用，耕地質(zhì)量總體在下降，耕地平均經(jīng)濟(jì)效益在下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件在不斷惡化。（3）上一輪基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定存在將劣質(zhì)地劃入的現(xiàn)象，這從本次調(diào)出的地質(zhì)災(zāi)害毀損地就可看出。另外，還存在劃錯(cuò)的現(xiàn)象，把本來(lái)就已經(jīng)不是耕地的土地劃入了基本農(nóng)田。（4）基本農(nóng)田被違法占用的較多。

由此看出，基本農(nóng)田保護(hù)工作還存在諸多漏洞，從前期的劃定工作到后期的管理，從法制建設(shè)到管理力度都需要提升和完善。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)在，基本農(nóng)田保護(hù)又將面臨新挑戰(zhàn)。

二、新形勢(shì)下，大姚縣基本農(nóng)田保護(hù)面臨挑戰(zhàn)

1.地方政府面臨巨大的土地供需矛盾。大姚縣新一輪土地利用總體規(guī)劃，到2020年，耕地保有量29864.0公頃，基本農(nóng)田25510.0公頃，2015年實(shí)際規(guī)劃目標(biāo)為26885.46公頃。按照楚雄州下達(dá)的指標(biāo)：到2020年，基本農(nóng)田保有量依然為26885.46公頃。按照這個(gè)指標(biāo)，未來(lái)5年，大姚縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)可利用地非常緊張。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地的巨大需求與控得嚴(yán)格的耕地指標(biāo)，耕地保護(hù)正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

2.隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，進(jìn)城務(wù)工比耕種土地經(jīng)濟(jì)收益高，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性更低。隨著大量農(nóng)業(yè)人口的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民對(duì)耕地的依附程度降低，一家一戶的基本農(nóng)田保護(hù)將更難落實(shí)。

3.農(nóng)村人口和勞動(dòng)力大量減少，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為農(nóng)村發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的潮流。農(nóng)民在實(shí)施規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，追求農(nóng)業(yè)比較效益的最大化，選擇在基本農(nóng)田里植樹(shù)、發(fā)展果蔬花卉、建設(shè)專門的養(yǎng)殖小區(qū)、農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)家樂(lè)等項(xiàng)目，很有可能改變耕地用途。

4.隨著農(nóng)地入市，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，難免不會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民集體也以地生財(cái)，占用耕地搞建設(shè)，違法違規(guī)用地現(xiàn)象可能增多。

三、對(duì)策與建議

1.制定基本農(nóng)田保護(hù)的優(yōu)先優(yōu)惠政策。國(guó)家可將政府貸款、資源保護(hù)工程、農(nóng)業(yè)科技攻關(guān)項(xiàng)目、農(nóng)田水利建設(shè)、土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等建設(shè)工程優(yōu)先安排在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，使基本農(nóng)田利用條件改善。

2.提高基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定的科學(xué)性。（1）科學(xué)分解下達(dá)各地基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，在全國(guó)、全省范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，根據(jù)自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，確定各地應(yīng)該保護(hù)的數(shù)量，使基本農(nóng)田保護(hù)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展相協(xié)調(diào)。（2）嚴(yán)格遵循“從實(shí)際出發(fā)，利于發(fā)展和高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田要優(yōu)先劃入”的原則，確保劃出的保護(hù)區(qū)合理、科學(xué)、方便利用、易于保護(hù)。（3）采用先進(jìn)技術(shù)和科學(xué)方法劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，對(duì)基本農(nóng)田實(shí)地落實(shí)地塊，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)調(diào)出和補(bǔ)劃進(jìn)行實(shí)地核實(shí)，對(duì)保護(hù)區(qū)的區(qū)位進(jìn)行空間分析，使基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)與基本農(nóng)田保護(hù)相協(xié)調(diào)。

3.運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)，提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。（1）設(shè)立全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)基金?；巨r(nóng)田保護(hù)工作重點(diǎn)是嚴(yán)格控制占用和加強(qiáng)建設(shè)，兩者都必須有穩(wěn)定的大量資金來(lái)源，各地征收的耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等并不能滿足基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)的巨大資金需求，只有建立全國(guó)統(tǒng)一的基本農(nóng)田保護(hù)基金，才能加大基本農(nóng)田保護(hù)與建設(shè)的力度。（2）實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。建立基本農(nóng)田專項(xiàng)補(bǔ)貼機(jī)制，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格方面以市場(chǎng)價(jià)格和政策向基本農(nóng)田傾斜，平衡因管制帶來(lái)的發(fā)展機(jī)會(huì)不平等，提高農(nóng)民投入的積極性。還可以利用補(bǔ)貼的間接作用，通過(guò)生產(chǎn)費(fèi)用、資金、課稅條款、銀行信貸政策等進(jìn)行管理，提高社會(huì)對(duì)基本農(nóng)田投入的積極性。

4.加快農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，建立適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的土地管理制度，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)新機(jī)制。土地具有社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性，當(dāng)務(wù)之急是要理清農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，鎖定承包權(quán)，使農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)靈活起來(lái)，才能提高農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)效益。

5.健全基本農(nóng)田保護(hù)法規(guī)體系。法律法規(guī)是規(guī)范基本農(nóng)田保護(hù)權(quán)責(zé)利關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)土地法制建設(shè)，規(guī)范基本農(nóng)田保護(hù)的責(zé)、權(quán)、利，以法律的形式保護(hù)基本農(nóng)田所有者、使用者的經(jīng)濟(jì)利益；協(xié)調(diào)基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系。

6.建立基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)管檢查機(jī)制。建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)，利用航測(cè)、衛(wèi)星遙感技術(shù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握轄區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田面積、利用條件、質(zhì)量要素、責(zé)任落實(shí)的變化情況，登記并逐級(jí)上報(bào)；建立定期檢查和專項(xiàng)檢查機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督力度。

7.將基本農(nóng)田保護(hù)工作納入地方政府的考核機(jī)制，完善責(zé)任追究制度，加大打擊土地違法行為力度。一方面，把基本農(nóng)田保護(hù)工作落實(shí)情況作為考核各級(jí)政府政績(jī)的一項(xiàng)指標(biāo)，建立基本農(nóng)田保護(hù)長(zhǎng)效考核機(jī)制。另一方面，按照屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書的原則，將追究問(wèn)責(zé)對(duì)象擴(kuò)充到村一級(jí)，發(fā)揮區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村三級(jí)監(jiān)督職能，實(shí)行逐級(jí)報(bào)告、責(zé)任追究和每月通報(bào)等制度，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段和必要的警示、訓(xùn)誡、問(wèn)責(zé)等措施。

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