征占農(nóng)村承包地補(bǔ)償問題淺談

郭京裕 王超

摘要：隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，征占農(nóng)村承包地的情況從來未停止過。由于征占主體不同，征占土地的補(bǔ)償辦法不盡相同，有些地方在補(bǔ)償問題上做得不周詳、不合理，致使一些農(nóng)民群眾有意見，對(duì)此應(yīng)高度重視。征用、占用土地補(bǔ)償，必須明確主體，理清關(guān)系，堅(jiān)持原則，規(guī)范程序，做到合法合理，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民群眾的切身利益。

關(guān)鍵詞：征占土地；補(bǔ)償辦法；農(nóng)民利益

隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，征占農(nóng)村承包地的情況從來未停止過，只是數(shù)量多少、范圍大小不同而已?！稇椃ā芳啊锻恋胤ā芬?guī)定，我國(guó)土地實(shí)行全民所有制和集體所有制。農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，單位和個(gè)人只有使用權(quán)、承包權(quán)，沒有所有權(quán)。農(nóng)村自己通路、建小農(nóng)水、割宅基地等，用到承包地的，由村委收回，仍屬集體所有，這種情況稱之為占用。國(guó)家修高速路、通鐵路、辦工廠等，收回的承包地，由國(guó)土部門先收歸國(guó)有，這種情況稱之為征用。不論占用、征用，對(duì)于承包戶而言，都是減少或者失去了承包地，結(jié)果是一樣的。但是由于征占主體不同，有些地方在補(bǔ)償問題上做得不周詳、不合理，致使一些農(nóng)民群眾有意見，埋下隱患。所以，應(yīng)關(guān)注和研究土地補(bǔ)償辦法，并針對(duì)出現(xiàn)的問題加以改進(jìn)和完善。

一、農(nóng)村自己占用承包地常用的補(bǔ)償辦法

農(nóng)村自己通路、建小農(nóng)水、割宅基地等，占用到承包地的，主要由村委負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，村委把土地發(fā)包出去，沒有到期要收回，違約了自然要給承包戶相應(yīng)的補(bǔ)償。

補(bǔ)償可分為兩部分：一是承包戶的當(dāng)前損失。主要是被占用土地上的附著物和青苗?！锻恋胤ā芬?guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！钡厣细街锖颓嗝纾匆?guī)定依法評(píng)估，由承包戶簽字確認(rèn)，公示后補(bǔ)償。二是承包戶的預(yù)期損失。如果土地經(jīng)營(yíng)承包期為30年，收回時(shí)已經(jīng)滿20年了，還剩余10年承包期，就應(yīng)補(bǔ)償剩余10年的承包損失。由于各村的實(shí)際情況不同，補(bǔ)償預(yù)期損失的方法通常分為兩種：一種是貨幣補(bǔ)償。按照土質(zhì)和當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)糧食作物，計(jì)算當(dāng)年種植糧食收入，作為補(bǔ)償基礎(chǔ)，一年一算，直到本次土地承包期滿為止。另一種是土地補(bǔ)償。村里有預(yù)留地、周轉(zhuǎn)地的，根據(jù)承包戶被占用的畝數(shù)和土質(zhì)再分配一塊相當(dāng)?shù)耐恋兀缘匮a(bǔ)地。新分的土地與失去的土地有差異的，可協(xié)商用貨幣找補(bǔ)。本承包期滿后，包括原來失地村民在內(nèi)的全體村民，按照新的土地承包辦法進(jìn)入下一輪土地承包。

一般來說，農(nóng)村自己占地補(bǔ)償、調(diào)整，盡管方法簡(jiǎn)單、傳統(tǒng)，卻合情合理，公平公正，公開透明，在農(nóng)村通行，也被村民廣泛接受。

二、國(guó)家征用承包地應(yīng)采取的補(bǔ)償辦法

國(guó)家修高速路、通鐵路，以及用于工業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)等，用到農(nóng)村承包地的，按規(guī)定，先由國(guó)家（國(guó)土部門）征收，變?yōu)閲?guó)有土地，即國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，再進(jìn)行出讓。所謂一級(jí)市場(chǎng)，就是國(guó)土部門向村委（村集體）征收土地，并給予補(bǔ)償。征收集體土地涉及兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是國(guó)土部門和村委。承包地的所有權(quán)屬于村委，國(guó)土部門征收村集體土地要與村委打交道，協(xié)調(diào)、協(xié)議好后，國(guó)土部門根據(jù)《土地法》規(guī)定和附著物、青苗評(píng)估認(rèn)定結(jié)果，將土地補(bǔ)償款、安置補(bǔ)助和附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)支付給村委，與村委的征收補(bǔ)償工作就完成了。二是村委和承包戶。村委提前收回承包出去的土地，就要與承包戶打交道，按照承包合同和評(píng)估認(rèn)定結(jié)果，依照農(nóng)村自己占用承包土地的辦法給失地承包戶補(bǔ)償。經(jīng)過這兩個(gè)環(huán)節(jié)，征用承包地的補(bǔ)償就完成了。

由此可見，“國(guó)土部門—村委—承包戶”是鏈條關(guān)系。在補(bǔ)償問題上，國(guó)土部門給村委的補(bǔ)償額≠村委給承包戶的補(bǔ)償額，中間是有差額的，這個(gè)差額是屬于村集體的。造成差額的原因主要有兩個(gè)：一是補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不同。國(guó)土部門征收集體土地，是按照《土地法》規(guī)定給予補(bǔ)償?shù)??！锻恋胤ā芬?guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。”而村委對(duì)承包戶的補(bǔ)償，要按照《合同法》和土地承包合同，計(jì)算剩余承包期內(nèi)所造成的預(yù)期損失。依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)不同，計(jì)算出的補(bǔ)償額自然不同。土地部門給村委的補(bǔ)償額大于村委給承包戶的補(bǔ)償額。二是土地畝數(shù)存在差異。絕大多數(shù)情況下，國(guó)家征用土地的畝數(shù)大于實(shí)際承包畝數(shù)（承包合同畝數(shù)），山嶺地塊尤其如此。因?yàn)槌邪禺€數(shù)不包括溝塹、邊坡和道路，而征用畝數(shù)是通算的。征收畝數(shù)多于承包合同畝數(shù)，所以，土地部門給村委的補(bǔ)償額大于村委給承包戶的補(bǔ)償額。

三、國(guó)家征地補(bǔ)償易出現(xiàn)的問題

現(xiàn)實(shí)中，有些地方為了防止村委截留、克扣、延壓土地承包戶的補(bǔ)償款，撇開村委，直接與承包戶打交道，只采取貨幣補(bǔ)償方式，并且將本來應(yīng)通過村委補(bǔ)償?shù)腻X，直接兌付給承包戶，還要求整個(gè)補(bǔ)償款一次付清。這種越俎代庖的做法，看起來親民、恤民，工作細(xì)、環(huán)節(jié)少，自己操心費(fèi)力、想把事辦好，實(shí)際是沒有弄明白就傻干，好心辦壞事。

這種做法源于兩個(gè)誤區(qū)：一是誤將具體的承包戶當(dāng)成整村村民（村集體）。一方面，征用土地涉及部分承包戶，有時(shí)甚至是一、兩戶，而不是全部承包戶；另一方面，征用各承包戶土地的畝數(shù)是不一樣的。直接與被征收土地承包戶結(jié)算，致使村集體補(bǔ)償分配不平衡，出現(xiàn)被征收土地承包戶侵占村集體補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果，失地越多侵占越多，沒有被征用土地的村民就有意見，對(duì)村委不滿，誘發(fā)矛盾、鬧事、上訪等問題。二是誤認(rèn)為承包戶全是本村村民。按照《土地法》及相關(guān)規(guī)定，原始土地承包戶是本村村民，而通過土地流轉(zhuǎn)，實(shí)際的承包者、經(jīng)營(yíng)者很多已經(jīng)不是原來的村民承包戶，而是外來承包戶。直接向承包戶征收和結(jié)算，外來承包戶得到了不應(yīng)享受的安置補(bǔ)助等補(bǔ)償。即使是本村村民承包，國(guó)土部門也不應(yīng)直接向村民征收和補(bǔ)償，而應(yīng)向土地所有者（村委）征收和補(bǔ)償。

這種做法的另一個(gè)潛在危害，是失地農(nóng)民自身的問題。一是寅吃卯糧，導(dǎo)致收入不繼。給失地承包戶一次付清補(bǔ)償款，而不是按照承包期逐年兌現(xiàn)，有些人得到了補(bǔ)償款后，覺得有錢了，講排場(chǎng)、擺闊氣，花錢大手大腳，不久就花光了，生活沒有著落以后，不是從自身找原因，反過來強(qiáng)調(diào)是因?yàn)椤笆Я说亍?，把罪過強(qiáng)加在政府征地上，要求政府保障其養(yǎng)老、看病等。實(shí)踐證明，土地征占補(bǔ)償款不論補(bǔ)償給村委，還是補(bǔ)償給個(gè)人，全部一次付清問題都會(huì)較多，應(yīng)建立補(bǔ)償基金，加強(qiáng)監(jiān)管、分期（按年度）支付，防止寅吃卯糧。二是在下一輪土地承包中再申請(qǐng)要地。對(duì)絕大多數(shù)村來說，修高速路、建鐵路等征用的土地只是少數(shù)承包戶、一部分承包地，剩余土地還要重新承包。進(jìn)入下一輪承包后，原來減少和失去承包地、多得到補(bǔ)償?shù)娜司蜁?huì)重新申請(qǐng)承包地。如果村委給他們土地，自然不公平，其他村民也有意見；如果不給，有的就鬧事、上訪，不安寧。這些都是前車之鑒。

總之，征收農(nóng)村土地補(bǔ)償，要分清村集體（全體村民）和被征承包戶的利益，村集體不能擠占個(gè)人補(bǔ)償款，個(gè)人也不能擠占村集體補(bǔ)償款。要結(jié)合村級(jí)具體情況，一切從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，維護(hù)集體和個(gè)人的權(quán)益。征用、占用土地補(bǔ)償，必須明確主體，理清關(guān)系，堅(jiān)持原則，規(guī)范程序，做到合法合理，不能想當(dāng)然、憑主觀辦事，不能好心辦壞事。

（作者單位：山東省沂水縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣聞