都江堰市社區(qū)治理創(chuàng)新問題與路徑探索

陳政融

摘 要 十八屆三中全會(huì)《決定》提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；同時(shí)，提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，這對(duì)基層社區(qū)建設(shè)提出了新要求，要努力實(shí)現(xiàn)從基層管理向基層治理的轉(zhuǎn)變，在創(chuàng)新社會(huì)治理中不斷加強(qiáng)基層建設(shè)。調(diào)研組通過對(duì)都江堰市部分街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)實(shí)地調(diào)研，并就都江堰市層治理創(chuàng)新與路徑進(jìn)行了認(rèn)真研究。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；創(chuàng)新；四川省都江堰市

中圖分類號(hào)：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2016）09--02

基層黨組織是基層治理的“領(lǐng)頭雁”，是我黨治國理政的神經(jīng)末梢，肩負(fù)著把黨的路線方針政策貫徹落實(shí)到基層的重要職責(zé)?；鶎由鐓^(qū)是創(chuàng)新社會(huì)管理模式的前沿陣地，基層社區(qū)管理創(chuàng)新為我國的社會(huì)管理體制改革提供了現(xiàn)實(shí)支撐。

1 基層社區(qū)治理創(chuàng)新的主要做法

近年來，都江堰市堅(jiān)持重心下移，突出問題導(dǎo)向，著力黨領(lǐng)民治，不斷改革創(chuàng)新，通過黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新，探索形成了以“黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村（居）委會(huì)管理、群眾主體、多元支撐、依法治理”的基層社會(huì)治理模式，實(shí)現(xiàn)了由自上而下的單一治理，向自上而下的管理與自下而上的參與雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)變，有效推進(jìn)了社區(qū)治理創(chuàng)新。

1.1 以多元支撐和培育社會(huì)組織，凝聚社區(qū)治理的合力

多元支撐是新形勢(shì)下開展社會(huì)治理的有效途徑。都江堰市積極實(shí)施黨組織引領(lǐng)下的社會(huì)組織培育計(jì)劃，結(jié)合群眾需求，積極培育社會(huì)組織，完善構(gòu)建治理體系支撐。目前，已領(lǐng)辦、創(chuàng)辦社會(huì)組織500余個(gè)。一是以惠民聚力為基礎(chǔ)，聚焦公益服務(wù)促進(jìn)社會(huì)自治。引進(jìn)社會(huì)組織專業(yè)公益服務(wù)，依托社會(huì)工作服務(wù)中心、黨員志愿者協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)、鄰里互助會(huì)、院落（小區(qū)）自治組織等社會(huì)組織，開展了“童緣圓夢(mèng)”關(guān)愛留守兒童、“幸福里有愛”助老服務(wù)、“醫(yī)療關(guān)懷進(jìn)小區(qū)”等活動(dòng)，把服務(wù)送到院落壩子、田間地頭，實(shí)現(xiàn)服務(wù)“零距離”。二是以富民添力為重點(diǎn)，有效整合社會(huì)資源。發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的引領(lǐng)作用，由黨員技術(shù)能手及種植大戶發(fā)起成立了特色農(nóng)業(yè)種植協(xié)會(huì)、民宿旅游協(xié)會(huì)等，形成以“黨組織+合作社（協(xié)會(huì)）+公司+農(nóng)戶”為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，突出黨組織服務(wù)指導(dǎo)作用，幫助各類社會(huì)組織及農(nóng)村專業(yè)合作組織找準(zhǔn)定位，從技術(shù)、信息、市場(chǎng)等方面引導(dǎo)其發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)群眾管理和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重作用；三是以“以文化人”為抓手，豐富群眾生活實(shí)現(xiàn)文化自治。通過農(nóng)民詩社、基層文化聯(lián)誼協(xié)會(huì)、民間藝術(shù)團(tuán)、廣場(chǎng)舞協(xié)會(huì)和騎行隊(duì)等民間組織，開展豐富多彩的文化活動(dòng)，弘揚(yáng)社會(huì)新風(fēng)尚，凝聚社會(huì)正能量。

1.2 以突出群眾主體，建立完善以院落（小區(qū)）為單元的自治體系，構(gòu)建社區(qū)治理有效平臺(tái)

都江堰市從群眾的生產(chǎn)、生活實(shí)際需要出發(fā)，通過下移自治單元，建立了院落單元、黨領(lǐng)共治的村民自治體系，形成了村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督和自我發(fā)展的“五自”格局。一是整合院子，形成規(guī)模適度的自治單元，形成縱向“社區(qū)——院落（小區(qū)）——樓棟（單元）”的組織體系，實(shí)現(xiàn)單元成份更小的“細(xì)胞化”和網(wǎng)格化管理。二是“一組兩會(huì)”，搭建黨領(lǐng)共治的自治平臺(tái)。在整合院落的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善自治組織建設(shè)，設(shè)立院落黨小組，組建院落委員會(huì)、調(diào)解委員會(huì)；并在院落黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，開展院落村（居）民自治，及時(shí)收集反映院情民意，調(diào)解院落日常糾紛，對(duì)院落進(jìn)行自治管理。三是院規(guī)民約，構(gòu)筑依規(guī)治理的自治規(guī)范。制定民主制定院規(guī)民約等自治章程，細(xì)化村（居）民義務(wù)和院委會(huì)權(quán)責(zé)，完善規(guī)范院落（小區(qū)）議事會(huì)制度，引導(dǎo)群眾共同參與處理公共事務(wù)。同時(shí)，建立權(quán)責(zé)明細(xì)清單，梳理明確社區(qū)公共區(qū)域保潔、治安巡邏、文化宣傳以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中屬于院落、村（居）民承擔(dān)的權(quán)責(zé)義務(wù)，進(jìn)一步厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、院落職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了院落管理從“代民做主”到“讓民做主”，從“直接管理”到“主動(dòng)服務(wù)”，從“被動(dòng)參與”到“主動(dòng)參與”的轉(zhuǎn)變。

2 基層社區(qū)治理面臨的問題

通過對(duì)幸福街道辦幸福社區(qū)、奎光塔街道辦龍?zhí)稙成鐓^(qū)、銀杏街道辦壹街社區(qū)、永豐街道辦民豐社區(qū)、蒲陽鎮(zhèn)和平社區(qū)和中興鎮(zhèn)九農(nóng)社區(qū)實(shí)地調(diào)研梳理后發(fā)現(xiàn)江堰市社區(qū)面臨的新形勢(shì)和存在問題。

2.1 自治能力不足，管理體制上存在行政化

社區(qū)居委會(huì)從法律上定性為居民自治組織，而在實(shí)際工作中，出于社會(huì)管理需要，“上面千條線，下面一根針”，政府卻在持續(xù)向其轉(zhuǎn)移行政事務(wù)。盡管這些年都江堰市在改革以政府為主導(dǎo)的社區(qū)管理體制方面已經(jīng)做出了不少努力，但社區(qū)管理的行政色彩仍然很濃，所以其日常工作不得不服從街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的安排，也陷入了繁雜的具體事務(wù)之中，有悖于居委會(huì)成立的初衷。

2.2 社區(qū)工作隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，缺乏退休保障機(jī)制

社區(qū)在組織形式上具有封閉性、機(jī)關(guān)化、行政化的特點(diǎn)，與開展社區(qū)工作要求的開放性、基礎(chǔ)性特點(diǎn)不相適應(yīng)。表現(xiàn)在社區(qū)層面，一是基層社區(qū)干部老齡化現(xiàn)象不斷加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，都江堰市基層社區(qū)老齡化干部的比例已經(jīng)達(dá)75%以上，近幾年老齡化現(xiàn)象還在持續(xù)加劇，年輕干部將出現(xiàn)斷層現(xiàn)象。二是社區(qū)主要負(fù)責(zé)人本土化現(xiàn)象嚴(yán)重，社區(qū)書記和主任大多數(shù)是本社區(qū)內(nèi)的人擔(dān)任，容易形成關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致很多工作在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)難以走出去，存在工作打不開局面的現(xiàn)象。三是社區(qū)干部退休保障機(jī)制缺失現(xiàn)象嚴(yán)重，隨著2013年換屆選舉“一刀切”政策后，已部分退休的社區(qū)干部目前每月只能領(lǐng)取1000元左右的社保工資。社區(qū)干部退休保障機(jī)制得不到保障，嚴(yán)重影響了后繼的社區(qū)干部工作的積極性和工作熱情。

2.3 社區(qū)日常工作缺乏有效的指導(dǎo)

目前，存在上級(jí)部門發(fā)號(hào)施令，不注重工作的過程，不下派人員到基層具體指導(dǎo)工作的開展，只在給定的時(shí)間內(nèi)要工作的結(jié)果現(xiàn)象。由于社區(qū)干部業(yè)務(wù)能力和知識(shí)的局限性，出現(xiàn)對(duì)相關(guān)工作完成情況不達(dá)標(biāo)，不符合要求情況出現(xiàn)。如社會(huì)管理與公共服務(wù)管理專項(xiàng)資金的使用方面，民政部門僅僅對(duì)基層社區(qū)書記和主任進(jìn)行培訓(xùn)，但是在制定該專項(xiàng)資金使用的相關(guān)文件時(shí)，未開展問卷調(diào)查，讓城市社區(qū)面對(duì)該專項(xiàng)資金的使用十分頭疼，導(dǎo)致大多數(shù)社區(qū)不敢使用或是少使用該專項(xiàng)資金。

3 加強(qiáng)基層社區(qū)治理改革，開創(chuàng)基層社區(qū)治理對(duì)策與建議

加強(qiáng)社區(qū)的管理，要從目前都江堰市社區(qū)的現(xiàn)狀為出發(fā)點(diǎn)，從建立現(xiàn)代化城市的需要出發(fā)，在加強(qiáng)和改善城市社區(qū)管理的過程中，要樹立“以人為本”的指導(dǎo)思想，逐步完善社區(qū)的組織體系，逐步建立新型的社區(qū)管理模式。

3.1 明確社區(qū)工作職責(zé)、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

全面清理現(xiàn)有社區(qū)工作事項(xiàng)，制定社區(qū)居（村）委會(huì)自治事項(xiàng)清單和依法協(xié)助政府開展社會(huì)管理、公共服務(wù)事項(xiàng)清單，實(shí)行清單管理。凡不屬于清單范圍內(nèi)的事項(xiàng)，確需社區(qū)居（委會(huì)協(xié)助辦理的，按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，與社區(qū)簽訂服務(wù)協(xié)議，委托社區(qū)居委會(huì)協(xié)辦?；鶎诱捌渎毮懿块T、街道辦事處要下移工作重心，依法加大對(duì)社區(qū)工作的指導(dǎo)、支持和服務(wù)力度，把更多的人、財(cái)、物力下沉社區(qū)，實(shí)現(xiàn)公共資源、公共財(cái)政、公共服務(wù)向社區(qū)延伸。規(guī)范社區(qū)工作日常管理，制定社區(qū)工作規(guī)則，完善社區(qū)工作人員崗位職責(zé)、服務(wù)流程、考評(píng)及獎(jiǎng)懲等制度，提升社區(qū)工作運(yùn)行效率和服務(wù)水平。

3.2 深化居民自治機(jī)制，建立多元參與機(jī)制

依法推進(jìn)社區(qū)居民自治，健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民自治機(jī)制。規(guī)范民主選舉、實(shí)行民主決策、完善民主監(jiān)督。推動(dòng)居（村）民自治、業(yè)主自治和社團(tuán)自治協(xié)同發(fā)展，探索“樓宇自治”“小組自治”等新的自治形式，不斷拓寬自治范圍和途徑，豐富自治內(nèi)容和形式，強(qiáng)化社區(qū)自治功能，推進(jìn)社區(qū)居民依法管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，暢通人民群眾有序參與社會(huì)治理的渠道。建立社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社區(qū)志愿者聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制，充分發(fā)揮社區(qū)的平臺(tái)作用，整合社會(huì)組織的資源優(yōu)勢(shì)、社會(huì)工作者的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和社區(qū)志愿者的服務(wù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)、社會(huì)工作、社區(qū)志愿服務(wù)互惠融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3 建立社區(qū)綜合服務(wù)管理平臺(tái)，完善社區(qū)服務(wù)體系

建立健全以社區(qū)網(wǎng)格、社區(qū)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)服務(wù)信息系統(tǒng)為支撐的社區(qū)綜合服務(wù)管理平臺(tái)，解決好服務(wù)社區(qū)群眾“最后一公里”的問題。相關(guān)部門根據(jù)社區(qū)需求配建配套服務(wù)設(shè)施，逐步建成以社區(qū)服務(wù)站（中心）為主體、各類專項(xiàng)服務(wù)設(shè)施為配套、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)為補(bǔ)充的綜合性、多功能的社區(qū)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)部署在不同層級(jí)、不同部門、分散孤立、用途單一的各類社區(qū)信息系統(tǒng)向社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)遷移或集成，最大限度精簡(jiǎn)基層業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、服務(wù)終端和管理臺(tái)帳，推動(dòng)社區(qū)信息系統(tǒng)集約化建設(shè)。完善社區(qū)服務(wù)信息數(shù)據(jù)庫，廣泛吸納社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)服務(wù)企業(yè)信息資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)、志愿互助服務(wù)、便民利民服務(wù)的有機(jī)融合和系統(tǒng)集成。

（責(zé)任編輯：劉昀）