論行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督

馮思羽　譚力

摘 要：“錳三角”污染治理問題，主要是一個行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法問題，行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法的復(fù)雜性在“錳三角”地區(qū)有集中體現(xiàn)?！板i三角”地區(qū)的環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)在現(xiàn)有的法律法規(guī)之下，以《“錳三角”區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理合作框架協(xié)議》為核心，遵循聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督的建議性、程序性、協(xié)商性，探索建立行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制。

關(guān)鍵詞：行政邊界；區(qū)域；環(huán)境行政；執(zhí)法監(jiān)督；“錳三角”

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）03-0154-03

環(huán)境行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)按照法律、法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定，對環(huán)境行政管理相對人采取的直接影響其權(quán)利、義務(wù)，或者對環(huán)境相對人的權(quán)利、義務(wù)的行使和履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為。環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督是指一切國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、政黨、公民對各級環(huán)境行政機(jī)關(guān)及其工作人員的環(huán)境行政執(zhí)法行為是否合法、適當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督、審查以及采取必要措施予以糾正的總稱[1]。在行政邊界區(qū)域，如“錳三角”地區(qū)，由于跨行政區(qū)立法、管轄權(quán)、監(jiān)督權(quán)的差異，環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督面臨諸多法律困境。

一、行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的特殊性

就單一行政區(qū)域而言，對環(huán)境行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，相對容易界定。在單一行政區(qū)域內(nèi)，由于監(jiān)督主體范圍——本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督主體范圍——相對確定；監(jiān)督對象——本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境行政執(zhí)法行為——相對確定；以及監(jiān)督內(nèi)容——本行政區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督主體對環(huán)境行政執(zhí)法行為合法性、合理性的審查與評價——相對確定，這些因素使得單一行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督相對易于分辨與實施。而行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督則不同，更多地體現(xiàn)了環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的特殊性。

首先，監(jiān)督主體的范圍不易確定。行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的主體，應(yīng)當(dāng)是對邊界行政區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法行為有監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān)、組織和公民等。行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法往往涉及到相鄰的兩個或兩個以上行政區(qū)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門，由于行政區(qū)劃對自然環(huán)境的人為分割，相鄰兩個或兩個以上行政區(qū)的環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的管轄權(quán)以及執(zhí)法權(quán)很容易產(chǎn)生沖突，從而導(dǎo)致行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的主體范圍不易確定。

其次，監(jiān)督對象的差異性。環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的對象是環(huán)境行政執(zhí)法行為。在行政邊界區(qū)域，環(huán)境行政執(zhí)法主體作出環(huán)境行政執(zhí)法行為的法律依據(jù)常常由于行政上的條塊分割而不同。而環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督主體對這些有差異的環(huán)境行政執(zhí)法行為很難按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對其合法性、合理性進(jìn)行審查與評價。

最后，監(jiān)督行為的復(fù)雜性。行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的復(fù)雜性是由行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法行為的復(fù)雜性決定的。行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法較其他行政執(zhí)法的法規(guī)體系龐雜，執(zhí)法依據(jù)復(fù)雜多樣，而且常呈現(xiàn)區(qū)域性差異。

二、行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的必要性和法律困境

“錳三角”地帶位于湘渝黔三省市交界處，主要是指湖南湘西州花垣縣、貴州松桃苗族自治縣和重慶秀山土家族苗族自治縣的電解錳企業(yè)集中地區(qū)，是我國最大的電解錳生產(chǎn)基地[2]。近年來，由于當(dāng)?shù)劐i業(yè)迅速擴(kuò)張，“錳三角”環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，同時也帶來了“錳三角”環(huán)境污染治理難題和“錳三角”行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督法律困境。

（一）行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的必要性

以“錳三角”地區(qū)為例，首先，“錳三角”地區(qū)雖然在行政區(qū)劃上對自然環(huán)境進(jìn)行了人為分割，但是一衣帶水的環(huán)境整體性關(guān)系使得該地區(qū)的環(huán)境治理不再只是一個縣的環(huán)保監(jiān)管部門的責(zé)任。其次，“錳三角”環(huán)境治理中存在著環(huán)境行政執(zhí)法的簡單、粗暴做法，環(huán)保監(jiān)管部門對于企業(yè)的排污行為作出收取高額排污費、吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰決定，環(huán)境行政執(zhí)法的合法性和合理性存疑。最后，“錳三角”地區(qū)的環(huán)境行政執(zhí)法由于缺乏綜合性的區(qū)域環(huán)境法律和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，行政執(zhí)法的規(guī)范程度不高?？梢?，建立行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督是十分有必要的。

（二）行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的法律困境

我國雖然有不少關(guān)于跨行政區(qū)的區(qū)域環(huán)境法律規(guī)范，但均分散于法律法規(guī)之中，缺乏綜合性的區(qū)域環(huán)境法律[3]。各行政區(qū)地方立法主體都有權(quán)對本行政轄區(qū)內(nèi)環(huán)境事務(wù)進(jìn)行立法，這會產(chǎn)生相鄰行政區(qū)環(huán)境立法差異甚至沖突，如2007年實施的《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》在全國首次明確規(guī)定了“倍罰制”和“日罰制”，可是，湖南省和貴州省卻并沒有類似規(guī)定，這樣，對同一性質(zhì)和程度的違法排污行為的執(zhí)法和司法，三省市邊界的“錳三角”區(qū)域會產(chǎn)生差異懸殊的結(jié)果[4]。類似的，由于湖南、貴州、重慶三省市對環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的規(guī)定各有所異，也為有關(guān)機(jī)關(guān)、個人和其他組織行使監(jiān)督權(quán)設(shè)置了障礙。

“錳三角”地區(qū)的環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督法律困境，從根本上來說是行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的特殊性在特定區(qū)域的具體表現(xiàn)。首先是監(jiān)督主體的確定。對于“錳三角”地區(qū)某環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門作出的環(huán)境行政執(zhí)法行為，哪些主體有監(jiān)督權(quán)？其次是對監(jiān)督對象的評價標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，與重慶市不同，湖南省和貴州省并沒有制定“倍罰制”和“日罰制”等類似規(guī)定。假設(shè)依照重慶市的規(guī)定，對湖南省境內(nèi)的企業(yè)作出“倍罰”或“日罰”的環(huán)境行政執(zhí)法行為，有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)、個人和其他組織對此應(yīng)如何評價？最后是對監(jiān)督行為的界定。對于“錳三角”地區(qū)某一具體環(huán)境行政執(zhí)法行為，環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督主體應(yīng)作出怎樣的監(jiān)督行為？

三、行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的本質(zhì)屬性

《環(huán)境保護(hù)法》第20條雖然在法律上為行政邊界區(qū)域的環(huán)境行政執(zhí)法和司法作了原則性規(guī)定，同時也為行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督突破法律困境提供了思路。2011年，在環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局的推動下，湖南、貴州、重慶三省市環(huán)保部門共同見證了“錳三角”地區(qū)三縣人民政府《“錳三角”區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理合作框架協(xié)議》的簽訂，共同應(yīng)對區(qū)域性環(huán)境問題。

（一）行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的程序性

《“錳三角”區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理合作框架協(xié)議》的簽訂，是三縣人民政府為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利的舉措。其中，定期聯(lián)席會商機(jī)制要求，建立三縣人民政府區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理聯(lián)席會議制度，每年輪流由三縣人民政府舉辦和主持至少一次。交流經(jīng)驗，通報信息，共同對區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行研究解決。這不僅為三縣聯(lián)合治理“錳三角”環(huán)境問題提供了程序保障，同時，“交流經(jīng)驗，通報信息”也可以作為環(huán)境行政執(zhí)法信息獲取、區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法行為監(jiān)督的重要途徑。

因而，在該《協(xié)議》下，可以通過程序上的設(shè)置以完善“錳三角”地區(qū)區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的程序性。比如，會議上應(yīng)當(dāng)列席三縣人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門、其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門以及要求對“錳三角”區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的相關(guān)監(jiān)督主體。

（二）行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的建議性

2012年4月13日新華社“新華視點”發(fā)表新聞?wù){(diào)查文章稱，當(dāng)時花垣縣共有14家電解錳企業(yè)，其中6家尾礦庫存在無資質(zhì)設(shè)計、施工的問題，占總數(shù)的43%；有11家尾礦庫無排洪泄?jié)B設(shè)施，占總數(shù)的86%；尾礦庫壩體偏薄、外坡坡度比達(dá)不到要求占總數(shù)50%以上；3家尾礦庫壩址選擇不合理，尾礦庫建在村莊和居民區(qū)上游；半數(shù)以上的尾礦庫已滿庫，無調(diào)洪庫容，隱患突出。對于這種現(xiàn)狀，下游的松桃縣環(huán)保監(jiān)管部門預(yù)見到汛期將至，立即向花垣縣環(huán)保監(jiān)管部門發(fā)出了行政建議，督促其進(jìn)行環(huán)境行政執(zhí)法，切實保證電解錳企業(yè)在汛期來臨前排除安全隱患，避免造成重大環(huán)境污染事故對花垣縣及下游的松桃縣造成損失。

聯(lián)防聯(lián)控長效機(jī)制旨在通過三縣環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門的合作治理“錳三角”環(huán)境問題，行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的建議性表明，當(dāng)行政邊界區(qū)域發(fā)生環(huán)境問題，而當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門對此沒有管轄權(quán)時，通過行政建議的形式監(jiān)督有管轄權(quán)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門進(jìn)行環(huán)境行政執(zhí)法，是合法而有效的。

（三）行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的協(xié)商性

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定，在行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督上，主要表現(xiàn)為協(xié)商性。根據(jù)該《協(xié)議》建立跨界生態(tài)環(huán)境事故協(xié)商處置機(jī)制，“積極協(xié)調(diào)處理糾紛，跨界水污染糾紛發(fā)生后，應(yīng)立即召開聯(lián)席會議進(jìn)行協(xié)商處理，并按照協(xié)商處理意見予以落實”。另外，根據(jù)湘渝黔三?。ㄊ校┬姓?zhí)法監(jiān)督的一般性規(guī)定中均有關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督協(xié)商性的規(guī)定。

2012年5月，重慶秀山縣某電解錳企業(yè)發(fā)生尾礦泄露事故，造成嚴(yán)重水污染，直接影響到下游湖南花垣縣水質(zhì)。事故發(fā)生后，三縣決定立即召開聯(lián)席會議進(jìn)行協(xié)商處理，會議決定由秀山縣環(huán)境行政執(zhí)法部門處置此次事故，花垣縣和松桃縣的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門聯(lián)合監(jiān)督秀山縣的環(huán)境行政執(zhí)法行為。最終此次事故在花垣縣和松桃縣的聯(lián)合監(jiān)督指導(dǎo)以及秀山縣環(huán)境行政執(zhí)法部門正確處置下得到妥善處理。

四、行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制的構(gòu)建

綜上所述，“錳三角”行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)在現(xiàn)有的法律法規(guī)之下，以《“錳三角”區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理合作框架協(xié)議》為核心，遵循建議性、程序性、協(xié)商性的特點，從而發(fā)揮其監(jiān)督作用。以“錳三角”為引例，行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制的構(gòu)建可以從以下幾個方面著手。

（一）推動行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督立法

在我國，行政相對人對環(huán)境行政執(zhí)法行為的監(jiān)督包括以下幾個方面：立法機(jī)關(guān)對環(huán)境行政執(zhí)法行為的監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對環(huán)境行政執(zhí)法行為的監(jiān)督；上級環(huán)境行政機(jī)關(guān)對其下級環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督以及社會團(tuán)體和公眾對環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督[5]。如果不明確彼此的職責(zé)，眾多的監(jiān)督主體便難以形成合力。為解決這一問題，從行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的大環(huán)境上看，應(yīng)制定統(tǒng)一的《行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督法》，為行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督提供可靠的法律保障。其中特別包括：監(jiān)督機(jī)關(guān)及其職責(zé)權(quán)限；監(jiān)督的內(nèi)容和形式；監(jiān)督程序；相關(guān)的法律責(zé)任。

（二）建立健全行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督制度體系

為適應(yīng)環(huán)境保護(hù)任務(wù)不斷加重的形勢，加強(qiáng)規(guī)范環(huán)境行政行為，應(yīng)健全系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制[6]。首先，通過行政執(zhí)法責(zé)任制加強(qiáng)行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督。其次，加強(qiáng)行政監(jiān)察遏止環(huán)保違法。通過進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員依法依紀(jì)辦事的責(zé)任感和使命感，加深行政監(jiān)察權(quán)是法律賦予的公權(quán)力的認(rèn)識，必須依法行使，放棄行使是失職行為，要承法律和行政責(zé)任。最后，要完善環(huán)境行政系統(tǒng)外部監(jiān)督機(jī)制。深化政務(wù)公開，擴(kuò)大公眾參與；完善環(huán)境執(zhí)法的司法監(jiān)督機(jī)制，建立環(huán)境公益訴訟制度；探索構(gòu)建我國非政府組織外部監(jiān)督機(jī)制。

（三）探索建立行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制

“錳三角”地區(qū)可以區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理聯(lián)席會議為契機(jī)，研究設(shè)立“錳三角”地區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)合監(jiān)督小組，確定行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)和人員。環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)合監(jiān)督小組組長由三縣環(huán)保監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人輪流擔(dān)任，每屆任期一年，負(fù)責(zé)牽頭制定當(dāng)年三縣行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)合監(jiān)督計劃并組織、協(xié)調(diào)實施。在每年的區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理聯(lián)席會議期間，“錳三角”地區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)合監(jiān)督小組應(yīng)組織召開工作會議，通報、交流三縣環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督信息，有關(guān)監(jiān)督主體也可以在會議上提出監(jiān)督意見。經(jīng)共同研究決定，對“錳三角”地區(qū)具體環(huán)境行政執(zhí)法行為確有監(jiān)督必要的，確定監(jiān)督主體，明確監(jiān)督方式，如下達(dá)行政命令，向環(huán)保監(jiān)管部門提供行政建議，提起行政訴訟等，務(wù)求行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)合監(jiān)督落到實處[7]。

在保障行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法相對人合法權(quán)益方面，“錳三角”地區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)合監(jiān)督小組可以根據(jù)相對人的實際需要，召開行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法聽證會；對于具體環(huán)境行政執(zhí)法行為侵害相對人合法權(quán)益的，可以建議其向有管轄權(quán)的中級人民法院提起行政訴訟。建立和完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督部門聯(lián)動機(jī)制和區(qū)域聯(lián)動機(jī)制，健全區(qū)域、流域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，完善與其他相關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督部門的聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的密切配合與協(xié)作。

建立廣泛的社會監(jiān)督機(jī)制。構(gòu)建環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，密切專業(yè)執(zhí)法監(jiān)督和社會監(jiān)督之間的配合。加大行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督信息公開力度，健全環(huán)境投訴舉報制度。完善人民監(jiān)督員制度，健全環(huán)境聽證制度。建立重大環(huán)境違法案件新聞發(fā)布會制度，在輿論監(jiān)督方面完善對政府及相關(guān)部門環(huán)保履職的監(jiān)督檢查機(jī)制。新聞媒體可以全程參與區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法過程，對環(huán)境行政執(zhí)法進(jìn)行全程實時報道，必要時這些報道內(nèi)容可以作為區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的證據(jù)。最后，應(yīng)加大行政執(zhí)法監(jiān)督法制宣傳力度，樹立環(huán)境行政相對人維權(quán)意識，營造良好的環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督社會氛圍，充分調(diào)動行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法社會監(jiān)督力量的積極性，形成行政邊界區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法社會監(jiān)督的強(qiáng)大合力。

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（責(zé)任編輯 孫國軍）