中國司法改革的微觀考察

李鑫 馬靜華

摘要：以人民法庭這一微觀司法設(shè)置為中心對我國的司法改革進行考察，通過對人民法庭的地位、功能變遷及其具體司法實踐與宏觀司法改革之間關(guān)系的闡釋，表明我國的司法改革實踐不僅僅是自上而下的，同時也有基層為了回應(yīng)社會需求而進行的自發(fā)變革和發(fā)展。司法改革不應(yīng)該僅僅是司法向社會和國家要地位、政策和資源，更應(yīng)該在弄清我國基本國情的前提下、在充分了解基層司法運作特點的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)司法系統(tǒng)內(nèi)部資源分配重心的下移，充分調(diào)動已有司法資源，回應(yīng)社會公眾的糾紛解決需求。

關(guān)鍵詞：司法改革；人民法庭；微觀考察

作者簡介：李鑫，四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：法理學(xué)、司法制度。馬靜華，四川大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士（四川 成都 610207），主要研究方向：訴訟法學(xué)、中國司法改革。

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究課題（12YJA790035）

中圖分類號：F241文獻標識碼：A文章編號：1006-1398（2016）03-0051-10

一研究的緣起

當(dāng)下法學(xué)理論界和法律實務(wù)界最熱門的話題是司法改革。雖然在法治國家建設(shè)的進程中，司法領(lǐng)域的改革僅是一個重要的組成部分，但相較于法律體系的完善、法治理念的傳播、法治文化的建設(shè)等方面，司法是最貼近百姓日常工作和生活的，也是最容易被“評頭論足”的內(nèi)容了。但需要注意的是，無論是在相關(guān)的理論研討中，還是在實務(wù)經(jīng)驗的交流中，我們關(guān)注的主題似乎都過于宏大了，且這些關(guān)乎價值和理念的宏大敘事也多集中于司法制度某些“點”上，而不是司法制度的具體運作和實踐效果。不可否認的是，司法改革首先是一個宏大的理論問題，宏觀層面看，它不僅僅關(guān)乎整個法律體系的改革和完善，甚至可以放入我國政治制度中加以考量，其關(guān)乎整個社會公平、公正等價值的實現(xiàn)和平等、嚴謹?shù)某绦虻壤砟畹乃茉?，學(xué)界也有許多為人稱道的理論研究成果。相關(guān)研究可參見：顧培東：《中國司法改革的宏觀思考》，《法學(xué)研究》2000年第3期；龍宗智：《論司法改革中的相對合理主義》，《中國社會科學(xué)》1999年第2期；徐顯明：《司法改革二十題》，《法學(xué)》1999年第9期；蘇永欽：《飄移在兩種司法理念間的司法改革——臺灣司法改革的社經(jīng)背景與法制基礎(chǔ)》，《環(huán)球法律評論》2002年第1期；王利明：《司法改革研究》，法律出版社，2000年。

那本文為什么提出要將司法改革置于放大鏡下，進行微觀考察呢？原因主要有兩方面：一方面是因為司法改革最終要回到制度的設(shè)置和實踐上，這些年司法改革在局部出現(xiàn)反復(fù)和停滯的主要原因就是即便在頂層設(shè)計上我們已經(jīng)有了優(yōu)秀、現(xiàn)代化的改革方案，但在具體實施中卻不盡人

收稿日期：2016-04-28意。必須承認的是，雖然司法改革作為我國全面推進改革的一部分，必須有整體的規(guī)劃和方向，但同時也必須注意到，由于社會需求的真實存在，與社會直接聯(lián)系的基層司法，已經(jīng)在制度和政策允許的空間內(nèi)悄然進行著自發(fā)性的變革，且這種變革已經(jīng)受到了頂層決策者的關(guān)注和贊許。可以說，我國的司法改革已經(jīng)由“自上而下模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙屡c自下而上結(jié)合模式”，司法改革的地方實踐值得關(guān)注和支持。另一方面，現(xiàn)今有關(guān)司法改革的主張似乎過分強調(diào)司法與其他社會治理方式或糾紛解決方式的區(qū)別，無論是所謂的“司法獨立”，還是“司法人員分類管理”，抑或是“法院人財物的省直管”，都在強調(diào)司法應(yīng)該擁有獨特的社會地位和行為方式，但實際上司法改革作為我國推進改革的一部分，其改革的立足點不應(yīng)該是向社會、向國家要政策、要資源，而應(yīng)該是首先對司法領(lǐng)域內(nèi)資源的分配進行合理的調(diào)整，在進行宏觀改革的同時，不斷對細節(jié)進行調(diào)整，以實現(xiàn)與宏觀改革同步、并滿足社會公眾需求的效果。對我國的司法改革進行微觀考察的想法就是基于以上兩個方面的原因產(chǎn)生的，同時希望借由對司法改革的微觀觀察，尋找司法領(lǐng)域內(nèi)解決某些癥結(jié)的方案。

本文選取的主要考察對象和研究樣本是以人民法庭為代表的基層司法。人民法庭的設(shè)置由來已久，是中國特色社會主義司法中非常具有代表性的設(shè)置，作為基層人民法院面向社會設(shè)立的派出機構(gòu)，從建國初期主要負責(zé)土改和三反“三反運動”指在國家黨政機關(guān)工作人員中開展的反貪污、反浪費、反官僚主義的活動，在基層社會中，官僚主義等問題，并不十分突出，因此一般并不專門設(shè)立“三反人民法庭”，而是將此類案件交由已經(jīng)設(shè)立的人民法庭審理。、五反“五反運動”指在工商業(yè)從業(yè)人員中開展反行賄、反偷稅漏稅、反盜竊國家財產(chǎn)、反偷工減料、反盜竊國家經(jīng)濟情報的活動，建國初期，工商業(yè)主要集中大中型城市，因此相關(guān)案件數(shù)量也并不多。、普選等案件審判工作，具有強烈政治色彩的人民法庭這個時期的人民法庭大致上可以分成兩種：一種是常設(shè)型的解決百姓日常糾紛的人民法庭，一種即為了特殊政治目的而設(shè)立的人民法庭，這種法庭一般隨政治運動的開始而設(shè)立，政治運動結(jié)束，也即宣告使命的終結(jié)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察署、司法部關(guān)于土改地區(qū)的人民司法機關(guān)必須大力參加人民法庭工作的指示》（1951年10月24日）；《最高人民法院辦公廳關(guān)于1952年“三反”人民法庭判處貪污分子的刑事處分不須報人民法院批準的復(fù)函》（1963年1月14日）；《最高人民法院關(guān)于經(jīng)省級“三反”人民法庭或市（省轄市）軍事管制委員會判處的案件發(fā)現(xiàn)原判決在認定事實上或適用法律上確有錯誤時應(yīng)如何審理問題的復(fù)函》（1963年6月1日）。，到現(xiàn)在主要審理簡單民事案件、刑事自訴案件的人民法庭，人民法庭的總體數(shù)量在不斷調(diào)整，人民法庭管轄的案件范圍在不斷變化，人民法庭審理案件和解決糾紛的能力在不斷提升，人民法庭在整個司法體系中的定位和功能也發(fā)生了數(shù)次轉(zhuǎn)型。相關(guān)研究可參見顧培東：《人民法庭地位與功能的重構(gòu)》，《法學(xué)研究》2014年第1期。但不曾改變的事實是：人民法庭在解決基層社會糾紛中所發(fā)揮的重要作用。杜中杰、張慧鵬：《人民法庭一審案件占全國法院的4081%》，《人民法院報》2005年4月9日。

由于西方法治理論和法治模式對我國產(chǎn)生的深刻影響相關(guān)研究可參見：顧培東：《當(dāng)代中國法治話語體系的構(gòu)建》，《法學(xué)研究》2012年第3期。，有部分學(xué)者片面地認為人民法庭的存在不符合法律的程序主義、審判模式較隨意，可能比較“鄉(xiāng)土”。改革開放三十年以來，法院現(xiàn)代化、規(guī)范化的發(fā)展歷程中，人民法庭被當(dāng)成我國司法理念落后，司法審判流程不嚴謹，鄉(xiāng)土司法、熟人司法、人情司法的典型代表，受到諸多批評。相關(guān)研究可參見：邵俊武：《人民法庭存廢之爭》，《現(xiàn)代法學(xué)》2001年第5期；張青：《鄉(xiāng)村司法的社會結(jié)構(gòu)與訴訟構(gòu)造——基于錦鎮(zhèn)人民法庭的實證分析》，《華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第3期；牟軍、張青：《社會學(xué)視野中的鄉(xiāng)村司法運作邏輯——以鄂西南錦鎮(zhèn)人民法庭為中心的分析》，《思想戰(zhàn)線》2012年第4期；丁衛(wèi)：《鄉(xiāng)村法治的政法邏輯》，華中科技大學(xué)2007年博士論文；劉曉涌：《鄉(xiāng)村人民法庭研究》，武漢大學(xué)2011年博士論文。產(chǎn)生這種認識的原因主要有以下幾個方面：其一，在一段時期內(nèi)，尤其是在司法技術(shù)并不發(fā)達的地區(qū)，司法審判追求實體、并不注重程序是普遍存在的事實；其二，我國的巡回審判都是通過人民法庭實現(xiàn)的，巡回審判中對于儀式性、程序性東西的刻意簡化，審判和調(diào)解融為一體的、因地制宜、因事而變的糾紛解決方式也與一般庭審有較大區(qū)別；其三，不可回避的是：我國基層法官的法律職業(yè)素質(zhì)并不高，但在地方卻又有較高的威望，基層審判中對于習(xí)慣法比較看重等因素也是現(xiàn)實存在的。實踐中，人民法庭從“直接面對農(nóng)村進行案件審理和糾紛解決”高其才等：《鄉(xiāng)土司法：社會變遷中的楊村人民法庭實證分析》，北京：法律出版社2009年，第7頁。的司法機構(gòu)到“設(shè)在城鄉(xiāng)結(jié)合部，正是為了使國家司法覆蓋這一城鄉(xiāng)二元管理體制的邊緣區(qū)，避免法外之區(qū)”高其才等：《基層司法：社會轉(zhuǎn)型時期的三十二個先進人民法庭實證研究》，北京：法律出版社，2009年，第48頁。。人民法庭的這種轉(zhuǎn)變和圍繞人民法庭存廢和改革方向的改革，是司法改革理論研究和探討中非常具有代表性的問題，其代表性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，人民法庭的“基層性”代表了我國司法的普遍水平和普遍問題，代表了我國司法所處的常見社會環(huán)境和社會問題；其二，人民法庭的“民主性”代表了我國司法體制對社會公眾需求的積極回應(yīng)；其三，人民法庭的“問題性”體現(xiàn)了我國司法在發(fā)展方向選擇上的徘徊與彷徨。正是基于以上考慮，本文將人民法庭選作是用微觀視角觀察我國司法改革的“焦點”。

二微觀觀察：人民法庭的制度定位及其實踐功能

1人民法庭的制度定位

在已經(jīng)展開的三輪人民法院改革中，都涉及到了人民法庭工作（參見表1），但各級別、各地區(qū)法院對人民法庭所持的態(tài)度也并不統(tǒng)一，有些地區(qū)的人民法庭在最高人民法院確立的“為便利當(dāng)事人進行訴訟和人民法院審判案件，基層人民法院根據(jù)需要，可設(shè)立人民法庭。”最高人民法院《關(guān)于人民法庭若干問題的規(guī)定》（1999）。的原則下，在原有制度劃定的空間內(nèi)“悄悄”嘗試著一些改革，并取得了一定的成果。當(dāng)前形勢下，司法改革進一步深化、司法技術(shù)不斷精細化的過程中，我們需要審視和考察的是作為司法運作典型問題的人民法庭和代表中國特色社會主義司法理念的人民法庭。

表1：人民法院改革綱要中涉及人民法庭的內(nèi)容

人民法院改革階段內(nèi)容人民法院第一個五年改革綱要（1999—2003）1、根據(jù)便于當(dāng)事人進行訴訟，便于人民法院審判案件的原則，按照規(guī)范化、規(guī)模化的要求合理設(shè)置人民法庭。各地應(yīng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)的實際情況，實事求是地制定人民法院建設(shè)的發(fā)展目標和方案。人民法庭至少配備3名法官，1名書記員；有條件的地方可以配備法警。在經(jīng)濟發(fā)達，道路交通狀況較好的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)有計劃地撤并部分法庭，建立或者重組具有一定規(guī)模的人民法庭。1999年底之前完成對現(xiàn)存各種“專業(yè)法庭”和不符合條件、不利于依法獨立公正地行使審判權(quán)的人民法庭的清理、調(diào)整和撤并工作；2000年底前，撤銷城市市轄區(qū)內(nèi)的人民法庭。人民法院第二個五年改革綱要（2004—2008）1、改革和完善人民法庭工作機制，落實人民法庭直接受理案件、進行訴訟調(diào)解、適用簡易程序、執(zhí)行簡單案件等方面的制度，密切人民法庭與社會的聯(lián)系，加強人民法庭的管理和物質(zhì)保障，提高人民法庭的司法水平。人民法院第三個五年改革綱要（2009—2013）1、適當(dāng)提高基層人民法庭法官職級。

2、推行基層人民法院及人民法庭聘請鄉(xiāng)村、社區(qū)一些德高望重、熱心服務(wù)、能力較強的人民群眾擔(dān)任司法調(diào)解員。在一定程度上說，人民法庭的發(fā)展是基層司法發(fā)展和變遷的一個縮影，關(guān)注人民法庭的發(fā)展，即關(guān)注基層司法的走向。我們必須承認，不同級別的司法活動，在司法方法和審判方式上是存在很大差異的，本文對司法改革的觀察是基于司法整體性狀、特征和發(fā)展方向的，因此，首先需要對人民法庭的基本情況有一個梳理。

從制度規(guī)范層面看，幾經(jīng)修訂的《人民法院組織法》中，對人民法庭的界定一直是：“基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分，它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定?！睆拇藯l文中可以看出三點：其一，人民法庭的設(shè)置是基層法院根據(jù)地區(qū)情況設(shè)定的，是頗具地方特色的司法產(chǎn)品，在人民法庭的發(fā)展實踐中，可以清晰地看到各地區(qū)之間司法所處社會環(huán)境和司法行為本身的差異；其二，人民法庭功能定位上的伸縮空間是很大的，其可定位為速裁（主要審理簡易程序案件），也可根據(jù)地方案件受理情況定位為專門法庭審理某一類別的案件，這從根本上回應(yīng)了某些學(xué)者提出的“廢人民法庭”，改為設(shè)立小額法庭或速裁法庭的主張，因為在實踐中，人民法庭早已涵蓋了這些功能；其三，人民法庭并無獨立的主體資格，也并非一個獨立的審級《最高人民法院關(guān)于人民法庭不能作為一個審級問題的批復(fù)》（1963年6月1日）。，它是基層人民法院的派出機構(gòu)，以人民法院的名義活動，這其中還包含了如何對人民法庭的審判及其他工作進行監(jiān)督和管理的問題。其四，法律給予人民法庭的實踐區(qū)域是我國的基層社會，其司法轄域是最為廣泛的。

2人民法庭的功能實踐

在最高法院1999年頒布的《關(guān)于人民法庭若干問題的規(guī)定》中，人民法庭的任務(wù)有：（一）審理民事案件和刑事自訴案件，有條件的地方，可以審理經(jīng)濟案件；（二）辦理本庭審理案件的執(zhí)行事項；（三）指導(dǎo)人民調(diào)解委員會的工作；（四）辦理基層人民法院交辦的其他事項。

但現(xiàn)今，作為司法改革最微小的單元，人民法庭的職能早已超出以上范圍，進行了全面的整合：主要包含以下功能：

（1）民事審判?，F(xiàn)今，人民法庭基本上只進行民事案件的審判，這主要是案件審判專業(yè)化趨勢所致，這里所說的專業(yè)化有兩個方面的涵義：一是民事案件與刑事、行政案件的專業(yè)分化，早期人民法庭的法官很多都是“全能”的“多面手”，什么案件都能審，這種“全能”很大程度是由于非專業(yè)化的審判造成的，而隨著我國社會糾紛的復(fù)雜化、多元化，法官不可能也不必要熟知所有糾紛的類型、糾紛的性質(zhì)及其解決路徑，而只需要熟悉某類案件的審判即可。對于人民法庭而言，真正需要面對的，也是最多的是民事糾紛，所以在審判功能設(shè)定上，很多人民法庭只受理民事案件。專業(yè)化的另一個方面涵義是在社會轉(zhuǎn)型后，經(jīng)濟問題變成社會生活的核心問題，隨之而來的經(jīng)濟糾紛，尤其是借貸、工程、勞動等糾紛的數(shù)量急劇增加，人民法庭根據(jù)地區(qū)情況，演變?yōu)閷ｉT審理某個類型案件的專業(yè)法庭。

（2）調(diào)解。人民法庭的調(diào)解工作，通常是比其他級別法院的調(diào)解工作更具效率的。雖然很多學(xué)者強調(diào)中國的社會已經(jīng)由“熟人社會”轉(zhuǎn)型為“半熟人社會”或“陌生人社會”相關(guān)研究可參見：賀雪峰：《論半熟人社會——理解村委會選舉的一個視角》，《政治學(xué)研究》2000年第3期；張清、王露：《陌生人社會與法治構(gòu)建論略》，《法商研究》2008年第5期；陳柏峰：《熟人社會：村莊秩序機制的理想型探究》，《社會》2011年第1期；賀雪峰：《熟人社會的行動邏輯》，《華中科技大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2004年第1期；易軍：《熟人社會中的關(guān)系與非正式糾紛解決》，《云南大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2008年第5期。，但很多基層社會糾紛還是發(fā)生在已建立社會聯(lián)系的人群之間，作為調(diào)解人的人民法庭法官在其轄域內(nèi)除了法律所賦予的權(quán)威外，也具有一定社會權(quán)威和地位?；谶@兩方面的原因，實踐中無論是婚姻家庭、鄰里等糾紛，還是工程、勞動等經(jīng)濟糾紛，人民法庭的糾紛調(diào)解都是快速有效的，而且通過人民法庭建立的“調(diào)解—審判”聯(lián)動機制，即使調(diào)解不成，案件也可以迅速進入審判程序，為當(dāng)事人節(jié)約時間成本。

（3）指導(dǎo)人民調(diào)解委員會工作。人民法庭對人民調(diào)解委員會工作的指導(dǎo)主要是因為訴至人民法庭的案件很多可以在人民調(diào)解委員會通過調(diào)解來解決的，人民法庭對人民調(diào)解委員會的幫助，從這個角度講也是為自身減少“訟累”的一種方式。具體的指導(dǎo)路徑有如下幾個：（1）推動人民調(diào)解委員會的發(fā)展；（2）培訓(xùn)調(diào)解員依法調(diào)解的法律知識，或者通過邀請人民調(diào)解員擔(dān)任陪審員，通過審判的具體過程，完成對人民調(diào)解員的法律知識培訓(xùn)；（3）召集人民調(diào)解委員會，共同處理案件，或在當(dāng)事人同意的情況下，由擔(dān)任陪審員的人民調(diào)解員在庭審中直接參與調(diào)解。

（4）執(zhí)行。人民法庭的司法功能是全面的，人民法庭功能的發(fā)揮建立在其司法轄域內(nèi)所樹立的司法權(quán)威和對于其轄域內(nèi)基層社會情況深入了解的基礎(chǔ)之上的?！皥?zhí)行難”作為我國司法中一個多年難以攻克的難題相關(guān)研究可參見唐應(yīng)茂：《法院執(zhí)行為什么難：轉(zhuǎn)型國家中的政府、市場與法院》，北京：北京大學(xué)出版社，2009年。，原因是多方面的，但我們必須看到在人民法庭配合執(zhí)行工作的過程中，人民法庭在減少執(zhí)行中沖突的發(fā)生、提升執(zhí)行效率等方面發(fā)揮的積極作用。

（5）參與社會綜合治理、維護社會穩(wěn)定。人民法庭作為與公眾最直接接觸的司法機構(gòu)，為公眾提供法律問題和政策問題的咨詢、對可能發(fā)生的糾紛和矛盾進行預(yù)防、調(diào)處。

（6）信訪接待工作雷鈞主編：《“黃陵模式”——中國法官制改革初探》，北京：法律出版社，2013年，第26頁。。人民法庭接受涉訴信訪工作方面的意義在于給予了社會公眾維權(quán)的暢通渠道，將糾紛或矛盾在基層得到化解。

（7）法治宣傳和法治教育，司法機關(guān)所承擔(dān)的法律文化傳播功能，是我國司法機關(guān)從革命根據(jù)地時期就開始承擔(dān)的重要職能。高其才等：《政治司法——1949～1961年的華縣人民法院》，北京：法律出版社，2009年，第90頁。進行法治宣傳和法治教育的方式：第一，公審；第二，宣傳會或宣講會；第三，下鄉(xiāng)宣傳；第四，由人民法庭法官擔(dān)任社會團體、企事業(yè)單位的法制宣傳員等。

三中觀分析：人民法庭地位的變遷

如果說司法改革中對于司法在政治體系中的地位等問題的分析是宏觀分析，探討人民法庭的具體定位和功能是微觀問題的話，那么討論和確認人民法庭在司法體系中的地位應(yīng)該算是居于二者之間的中觀問題。

1一度被邊緣化

人民法庭的存在及其簡易的審判方式被很多學(xué)者認為是我國司法現(xiàn)代化程度不高的表現(xiàn)，甚至有學(xué)者多次主張要廢除人民法庭，在司法改革的討論中，也很少重點關(guān)注基層司法和人民法庭。人民法庭在我國司法領(lǐng)域處于邊緣主要是因為在一段時期內(nèi)對于司法改革的方向存在錯誤的認識，認為規(guī)范化、甚至儀式化的司法審判才能夠?qū)崿F(xiàn)司法的現(xiàn)代化，進而實現(xiàn)司法公正。不可否認，人民法庭的現(xiàn)代化建設(shè)是其發(fā)展的主導(dǎo)原則之一。但必須注意的是：司法現(xiàn)代化與司法程序的繁冗并無直接聯(lián)系，世界范圍內(nèi)看，多數(shù)法治先行國的司法改革目標之一都有：簡化司法程序歐洲司法改革與發(fā)展報告（2011-2012年）。，減少法院和法官的工作量，降低訴訟參與人的金錢和時間成本。

在司法改革方向的全民大討論中，有學(xué)者認為人民法庭較靈活的審判方式非?？赡茏躺痉ǜ瘮?，因為包括依照“能動司法”和“大調(diào)解”理念實施司法活動最可能的結(jié)果是不斷放大法律的彈性季衛(wèi)東：《大變局下中國法治的頂層設(shè)計》，《財經(jīng)》2012年第5期。，但實際上，人民法庭審判活動的正規(guī)化、規(guī)范化進度絕不比任何級別的法院和專門法院低，人民法庭的審判活動的靈活性是形式上的，而非實質(zhì)上的，而形式上的靈活性并不會影響其功能。

對于人民法庭的質(zhì)疑還源于其調(diào)解結(jié)案率較高，學(xué)者們認為調(diào)解結(jié)案率越高，問責(zé)的范圍就越小，司法腐敗的余地也就越大。季衛(wèi)東：《大變局下中國法治的頂層設(shè)計》，《財經(jīng)》2012年第5期。而筆者認為司法腐敗和結(jié)案的方式并無直接關(guān)系，學(xué)者認為的調(diào)解結(jié)案所產(chǎn)生的問題是對司法中調(diào)解的了解并不深入造成的，調(diào)解的實質(zhì)是對案件結(jié)果的妥協(xié)和調(diào)和，而不是對案件審判結(jié)果的妥協(xié)。

正是由于以上的質(zhì)疑，在司法改革中，人民法庭被邊緣化了，這種邊緣化一方面體現(xiàn)在司法資源的分配中，人員、財政等資源的分配與人民法庭的工作量不相符；另一方面，人民法庭極少出現(xiàn)在有關(guān)司法改革的討論中，很多人總是憑借想象對人民法庭進行批判。

2悄然地回到實踐的中心

國務(wù)院新聞辦權(quán)威發(fā)布的《中國的司法改革》（白皮書）中指出：“人民法庭審理各類案件年均240余萬件，占全國法院一審訴訟案件的三分之一?！比嗣穹ㄍナ芾戆讣?shù)量的增加有兩方面的含義：一方面是受理案件總量上的不斷增加；另一方面是單個人民法庭平均受理案件數(shù)量的增加。在人民法庭審判人員和審判輔助人員的數(shù)量并沒有很大變化的情況下，我國基層法院、特別是人民法庭審理案件數(shù)量的猛增充分說明了社會對于司法產(chǎn)品和服務(wù)的需求日益旺盛，同時，也向我們昭示了人民法庭存在的合理性，甚至是重要性，以及拷問我們的司法系統(tǒng)內(nèi)資源分配的公平性和合理性。

在新一屆最高法院領(lǐng)導(dǎo)班子的“執(zhí)政綱領(lǐng)文件”《最高法院關(guān)于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》中將深化人民法庭改革作為深化司法工作機制改革、構(gòu)建合理的審判運行機制的重要工作：“合理調(diào)整人民法庭的區(qū)域布局，強化人民法庭基本職能，加強人民法庭人員配置，適度擴大人民法庭案件審理管轄范圍。在綜合考慮案件情況、人口數(shù)量、區(qū)域特點和其他相關(guān)因素的基礎(chǔ)上，按照就地糾紛解決和工作重心下移的思路，統(tǒng)籌考慮、合理布設(shè)人民法庭?！薄蹲罡叻ㄔ宏P(guān)于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》（2013年）。

實質(zhì)上，對司法改革方向和策略的討論的核心是現(xiàn)階段我國社會的發(fā)展和穩(wěn)定需要什么樣的司法，如何實現(xiàn)國家司法產(chǎn)品供給和社會公眾需求之間的均衡，如何使民眾方便、高效、低成本地獲得司法服務(wù)。人民法庭是我國整個司法系統(tǒng)中與公眾接觸最廣泛，聯(lián)系最緊密的部分，社會公眾對于人民法庭這一司法裝置是有剛性需求的。

3人民法庭存在的合理性

從最高法院的司法文件中我們可以看出整個司法體系是將人民法庭作為一個愈加邊緣化的存在看待的。學(xué)者們普遍認為人民法庭的邊緣化是因為我國社會城鎮(zhèn)化的不斷深入，鄉(xiāng)土社會的結(jié)構(gòu)和關(guān)系類型也在轉(zhuǎn)變，使得作為鄉(xiāng)土司法主體的人民法庭存在的必要性正在喪失。這種認識有一前提性假設(shè)，只有以熟人關(guān)系為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)土社會才需要人民法庭。但實際上，我們所要證明的不僅僅是鄉(xiāng)土司法需要人民法庭，而是包含鄉(xiāng)土司法在內(nèi)的基層司法都需要人民法庭。

法律經(jīng)濟學(xué)的基本觀點是：“所有制度都各有利弊，所有選擇都要付出代價。”凌斌：《法治的代價：法律經(jīng)濟學(xué)原理批判》，北京：法律出版社，2012年，序言第2頁。任何司法模式都會產(chǎn)生成本，但從目前的實踐來看，通過對人民法庭地位和功能的重構(gòu)來實現(xiàn)對司法資源布局的調(diào)整的成本最低，甚至可以降低司法成本。此處所說的司法成本可從兩個方面理解，一方面是國家對司法的投入，有兩類，一類是司法人員編制，人民法庭的改革是將審判資源從法院轉(zhuǎn)移到人民法庭，人員成本基本未上升；另一類是國家對司法的經(jīng)費保障，包括司法人員工資、辦公場所、設(shè)備等投入?？梢哉f通過重新規(guī)劃人民法庭的設(shè)置所實現(xiàn)的對司法資源的重新分配這一方面的成本是非常低的，其實質(zhì)是對司法資源的充分配置，而非通過增加組織設(shè)置等高成本的方式完成司法改革。另一方面的成本是當(dāng)事人通過司法解決糾紛的成本，這方面的成本又可以分為幾個部分：

其一是當(dāng)事人的金錢成本，訴訟的金錢成本主要包括三個部分：第一是訴訟費，人民法庭受理案件同樣受訴訟費收取相關(guān)規(guī)定的約束，但訴訟費減免的范圍和力度明顯較大；第二是訴訟代理費，人民法庭充分考慮轄區(qū)公眾的經(jīng)濟狀況和法律常識，盡量簡化訴訟程序，同時建立全面可行的訴訟輔助體系，訴訟當(dāng)事人即使無力聘請律師，也能充分參與訴訟、主張權(quán)利；第三是交通、通訊等其他成本。

其二，當(dāng)事人的時間成本，將人民法庭和基層法院機關(guān)庭實現(xiàn)聯(lián)動辦案后，實際上案件在立案后就會進入到案件的繁簡分流機制當(dāng)中，將簡單的案件或適用簡易程序的案件分流至當(dāng)事人最便捷參加訴訟的法院審理（人民法庭在發(fā)揮速裁庭的作用），通過此案件分流機制，大大降低了簡單案件審理的周期。而且，人民法庭還有指導(dǎo)人民調(diào)解員進行和協(xié)調(diào)其他糾紛解決方式的作用，即法院通過人民法庭這一最基本面整合社會的糾紛解決資源，即使在立案后法院和當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)也許審判不是最佳的糾紛解決方式，也可以迅速將案件轉(zhuǎn)交給司法所、人民調(diào)解委員會等組織，為當(dāng)事人節(jié)約時間。

其三，當(dāng)事人的交通成本。人民法庭設(shè)置的依據(jù)之一就是轄區(qū)的基本情況，人民法庭設(shè)置的最初目的之一也是為了滿足僻遠地區(qū)、交通不便地區(qū)當(dāng)事人的訴訟需求。現(xiàn)階段雖然我國的交通情況有了較大程度的改善，但由于基層法院依照行政區(qū)域的設(shè)置方式，各區(qū)縣的交通、地形、人口分布等情況卻千差萬別，單一的基層法院設(shè)置很可能會為當(dāng)事人享受司法服務(wù)設(shè)置了交通上的障礙，且必須考慮當(dāng)今法院的建筑恢弘、門衛(wèi)森嚴，也很可能會造成當(dāng)事人的心理障礙。

以上所展示的人民法庭的制度設(shè)置對于當(dāng)事人訴訟成本的降低構(gòu)筑了人民法庭存在和發(fā)展的合理性和正當(dāng)性。

四宏觀分析：司法改革的真正前沿

實踐中，人民法庭一直處于我國司法改革的前沿，在人民法庭的變革和發(fā)展中可以看到許多與最新司法改革方向、司法政策相契合的地方，這種契合，有些是基層司法有意為之的，有些是不謀而合的。以下幾個方面就是例證，不但能夠證明人民法庭不僅不是不合時宜的老古董，還是司法改革的最佳沃土。

1探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度

在黨的十八大后，我國法治建設(shè)進入新的歷史時期，在當(dāng)前一段時期中，司法體制改革的主要任務(wù)之一就是“探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”孟建柱：《深化司法體制改革》，《人民日報》2013年11月25日第6版?！，F(xiàn)今實踐中，人民法庭的設(shè)置與行政區(qū)劃的關(guān)系不大，基層法院主要更多地從自身人員和物質(zhì)保障以及社會的實際需要等方面考慮而決定的。與西方諸多國家推行司法機構(gòu)在地理上的集中化、盡量減少法院和檢察院的數(shù)量以節(jié)約司法經(jīng)費的作法不謀而合的是人民法庭同樣在踐行著“確定法院的數(shù)量和地點的標準應(yīng)當(dāng)符合一個基本要求，那就是確保當(dāng)事人在合理時間內(nèi)得到公平的審判”歐洲司法改革與發(fā)展報告（2011-2012年）。的司法理念。

《人民法院組織法》規(guī)定的決定人民法庭設(shè)置的因素是地區(qū)、人口和案件情況，但實際上，情況已經(jīng)有所變化，現(xiàn)階段決定人民法庭設(shè)置的因素主要有以下幾個：一是人口分布，要考慮人口的結(jié)構(gòu)因素，如人口的年齡、民族、經(jīng)濟條件等；二是到法庭的路程以及公共交通的便利程度；三是有無數(shù)字電訊服務(wù)和設(shè)施幫助當(dāng)事人通過高科技手段參與訴訟；四是法庭轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域產(chǎn)業(yè)狀況；五是案件的數(shù)量和性質(zhì)。

雖然最高法院《關(guān)于人民法庭若干問題的規(guī)定》中明確指出：“人民法庭根據(jù)地區(qū)大小、人口多少、案件數(shù)量和經(jīng)濟發(fā)展狀況等情況設(shè)置，不受行政區(qū)劃的限制”。這項規(guī)定為人民法庭在探索打破行政區(qū)劃設(shè)置司法機構(gòu)方面留有充分的制度空間，但“現(xiàn)階段探索打破行政區(qū)劃、跨行政區(qū)的司法機構(gòu)設(shè)置面臨很多問題”賀衛(wèi)方：《司法區(qū)劃的構(gòu)思》，《中國法律評論》2014年第1期。。在探索打破行政區(qū)劃的司法機構(gòu)設(shè)置方面，人民法庭相關(guān)實踐的啟示主要有兩點：其一，打破行政區(qū)劃實際上是一次司法資源的重新分配，因此在打破行政區(qū)劃時盡量做到不爭奪其他主體的資源，而是通過對基層司法的資源進行合理的配置來實現(xiàn)，比如將機關(guān)庭的審判力量向人民法庭傾斜性配置，實現(xiàn)中心庭與人民法庭的資源共享等等。其二，打破行政區(qū)劃的理由不應(yīng)該僅僅是“去行政化”相關(guān)研究可參見：龍宗智、袁堅：《深化改革背景下對司法行政化的遏止》，《法學(xué)研究》2014年第1期；謝佑平、萬毅：《司法行政化與司法獨立：悖論的司法改革——兼評法官等級制與院長辭職制》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2003年第1期；王申：《司法行政化管理與法官獨立審判》，《法學(xué)》2010年第6期；廖奕：《司法行政化與上下級法院關(guān)系重塑——兼論中國司法改革的“第三條道路”》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2000年第6期。和“去地方化”相關(guān)研究可參見：張文顯：《現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性之間的中國司法——訴訟社會的中國法院》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第1期；陳衛(wèi)東：《司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)研究》，《中國法學(xué)》第2期。，而應(yīng)該是主要針對區(qū)域內(nèi)糾紛和矛盾的分布情況進行的。人民法庭審理案件的類型不再全部是“家長里短”的鄰里糾紛、家庭糾紛，隨著社會的轉(zhuǎn)型，社會中存在的最普遍的糾紛類型也有一定變化，合同糾紛、勞動糾紛在糾紛中所占比例逐步提升。這種變化使得人民法庭打破行政區(qū)劃，向?qū)I(yè)庭、速裁庭轉(zhuǎn)型提供了社會基礎(chǔ)。

2踐行司法為民

每一個人民法庭在功能設(shè)計上或?qū)嵸|(zhì)上都是機關(guān)庭訴訟服務(wù)中心的分中心，這與我國早期，法院設(shè)立的“人民接待室”參見遠光：《人民法院的人民接待室外》，《人民日報》1953年12月2日第3版；赫修志：《談基層人民法院信訪工作》，《人民司法》1986年第4期；甄憶蓉：《一場風(fēng)波》，《人民司法》1959年第5期。的政治目的相似：都是執(zhí)政黨貫徹群眾路線的司法設(shè)置，其功能主要體現(xiàn)于兩個方面：一方面實現(xiàn)案件的初步篩選，實現(xiàn)案件的繁簡分流，此處所說的分流既包含案件在人民法庭和其他機構(gòu)之間的分流，也包括案件在機關(guān)庭和人民法庭之間的分流，人民法庭的案件分流機制主要的目的有兩個：一是實現(xiàn)案件的快速處理，為當(dāng)事人節(jié)約解決糾紛的時間成本，另一個目的則是實現(xiàn)人民法庭與其他糾紛解決機構(gòu)的聯(lián)動；另一方面功能是為群眾參與訴訟提供了基本的指導(dǎo)，成為公眾認識和接觸司法機關(guān)的窗口，拉近了公眾與司法機關(guān)的距離。

人民法庭踐行司法為民的另一個體現(xiàn)是審判方式。在我國司法現(xiàn)代化的過程中，巡回審判與就地審判已經(jīng)被賦予了太多的政治色彩。人民法庭是從巡回審判到巡回法庭，一路發(fā)展過來的?，F(xiàn)今，除少數(shù)極不發(fā)達的地區(qū)，由于信息化系統(tǒng)的全面運用，交通已經(jīng)不再是制約當(dāng)事人積極保護自身權(quán)利的阻礙，因此，現(xiàn)階段人民法庭的審判方式應(yīng)該是法庭審判為主，巡回審判為輔。而在某些案件中，當(dāng)事人也可以根據(jù)自身情況，提出關(guān)于人民法庭審判方式的申請。

3深化司法公開

人民法庭在深化司法公開方面的意義主要有以下幾個方面：

其一，貼近群眾的司法，本身就為司法公開提供了良好的基礎(chǔ)，試想我們的裁判文書上網(wǎng)或?qū)徟袖浺翡浵裆暇W(wǎng)，但除了法律專業(yè)人士，又有多少公眾會通過網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系這些信息呢，又有多少人會關(guān)注和自身利益無直接關(guān)系的案件的審判結(jié)果呢，因此，司法公開的第一步應(yīng)該是讓公眾可以及時、全面地了解到與自身有聯(lián)系的案件的相關(guān)信息，人民法庭貼近公眾，為實現(xiàn)這一點打下了良好的基礎(chǔ)。

其二，司法公開的意義在于提升司法公信力，讓公眾相信司法作為糾紛解決的最終方式是值得信任的，是高效可行的。司法公開就是要為公眾開啟這樣一個了解司法審判的窗口，顯然，公眾到人民法庭旁聽案件遠比到機關(guān)庭旁聽案件更加方便。

其三，司法公開的目的還在于法制宣傳和教育。人民法庭作為與公眾聯(lián)系最密切的司法設(shè)置，會采取最能夠為公眾接受和理解的方式對公眾進行法制教育，也可結(jié)合轄區(qū)情況，進行重點突出的法制宣傳。

五綜觀分析：人民法庭對司法改革的啟示

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，人民法庭的地位變遷呈現(xiàn)出“中心—邊緣—中心”的變化，這與我國司法制度的發(fā)展和變革是密不可分的。以人民法庭變革為中心的基層司法改革是一條從邊緣回到中心的實踐，人民法庭地位與功能的調(diào)整是社會變遷與司法改革的共同結(jié)果。從對人民法庭這一微觀司法裝置在不同層面的考察，對我國的司法改革的方向有以下幾點啟示：

首先，人民法庭轉(zhuǎn)型的大背景主要有兩個：一個是我國司法體系的逐步成熟，基層司法機構(gòu)和人民法庭的功能定位逐漸穩(wěn)定，司法與其他主體組成的國家治理體系逐步完善，司法在社會中的公信力和地位不斷提升；另一個背景是社會公眾法治意識的提高以及法律知識的豐富，人民法庭作為基層糾紛解決中最具權(quán)威的主體，其功能得到了社會公眾的認可，其便捷的程序、低廉的成本、平和的審判方式滿足了社會公眾在糾紛解決方面的需求。人民法庭存在的最重要的意義在于其“彌合了司法與社會之間的距離”[以]巴拉克：《民主國家的法官》，畢洪海譯，北京：法律出版社，2011年，第15頁。，而且人民法庭審理案件的上訴率和公眾對于人民法庭的低投訴率也說明公眾對于人民法庭的工作是相對滿意的。同時，以人民法庭為代表的基層司法也向社會展示出了其可信、高效的糾紛解決能力。我們必須注意到，當(dāng)下，我們再討論司法改革，與本世紀初相比，司法的基礎(chǔ)和質(zhì)效已有了翻天覆地的變化，諸如“司法獨立”“法官獨立”等宣示式的討論早已不合事宜，司法改革已進入精細化階段。

其次，人民法庭是在實踐中發(fā)展的，頂層制度設(shè)計中并未給出太多空間，是在司法人員和財政保障十分有限的條件下發(fā)展的，司法資源并未給予傾斜性的配置，是在公眾的肯定和支持中發(fā)展的，其司法權(quán)威的建立不僅僅是依賴正當(dāng)程序的建立和法律的正確適用?；叵肫饋恚芏嗨痉ǜ母镏鲝埗际窃跒樗痉ㄏ蛏鐣蛧乙匚?、要政策、要資源，但人民法庭的變革卻在告訴我們，司法系統(tǒng)內(nèi)部的資源也許并沒有我們想象的那么稀缺，司法改革首先要做的并不是把更多資源放入司法系統(tǒng)內(nèi)部，而是實現(xiàn)現(xiàn)有司法資源的合理配置、提高資源的使用效率。

再次，社會公眾對人民法庭的認同告訴我們：公平正義不能離老百姓太遠。人民法庭在方便公眾參與訴訟、解決糾紛方面的意義是兩方面的：一方面是，減少了公眾參與訴訟的空間距離（距離+交通情況+巡回審判方式的適用）。這方面主要通過兩個途徑實現(xiàn)：一是合理調(diào)整人民法庭布局，二是人民法庭的位置一般與基層群眾自治組織、人民調(diào)解委員會、司法所等相鄰，降低了案件分流后，糾紛解決方式轉(zhuǎn)換的空間距離。另一方面是，在保證法律適用公正性的前提下，簡化了訴訟程序，縮短了訴訟的周期。人民法庭的這些便民措施所取得的良好社會效果說明，公眾可以更方便、高效地參加訴訟要比所謂的儀式化的司法現(xiàn)代化更重要，適應(yīng)我國基層社會條件的審判方式也遠比西方化的庭審更可取。習(xí)近平總書記有關(guān)司法的重要指示：“讓老百姓在每一個案件中感受到公平正義”，不僅僅是在司法的質(zhì)量方面提出了嚴格的要求，還是對司法的效率提出的要求。因此，在考慮人民法庭的設(shè)置時，不僅僅要考慮人民法庭受理案件的數(shù)量，還要重點考慮司法資源分布的均衡性，要讓無論住在城里，還是住在山里的老百姓，在需要司法為其定紛止爭、維護正當(dāng)權(quán)益時，國家都能及時為其提供司法服務(wù)。另外，需要注意的是，公眾對于糾紛解決方式的選擇，需要必要的引導(dǎo)，法院在努力降低當(dāng)事人訴訟成本和提高司法行為質(zhì)量的同時，必須采取必要的法治宣傳模式，引導(dǎo)公眾甄別和選擇正確的糾紛解決方式。

最后，人民法庭改革良好的實踐效果說明司法資源分配重心下移是未來較長時期中司法改革的重要方向。整個司法系統(tǒng)中，人民法庭被看作司法機構(gòu)綜合解決糾紛、與其他具有糾紛解決功能的機構(gòu)的銜接，例如現(xiàn)在基層法院都為了“便民利民”而設(shè)立了“訴訟服務(wù)中心”，我們不否認訴訟服務(wù)中心的積極作用，但很多基層法院將人民法庭作為訴訟服務(wù)分中心的做法無疑更值得贊賞，因為對人民法庭功能的全面實現(xiàn)，不僅僅要求我們將司法審判資源下移，而是將司法資源全面下移，更能滿足當(dāng)事人全方位的糾紛解決需求。如果說司法改革涉及對內(nèi)外兩種關(guān)系的改革的話，司法對外關(guān)系的改革與本文主張的微觀考察關(guān)系不大，那司法內(nèi)部各類關(guān)系的改革則與司法資源分配重心下移關(guān)系密切，它不僅涉及司法權(quán)的配置，還涉及司法和其他國家治理方式的協(xié)調(diào)與合作。

人民法庭不僅是一個頗具我國特色的司法裝置，同時更是一個順應(yīng)時代需要的司法創(chuàng)造，它不僅僅是制度型塑的產(chǎn)物，還是司法回應(yīng)社會公眾需求的積極創(chuàng)新，更是司法與基層社會治理實現(xiàn)良性互動的媒介，是實現(xiàn)司法權(quán)威與行政權(quán)威與民間權(quán)威協(xié)調(diào)、融合的最佳場域，是基層司法自發(fā)變革的縮影。人民法庭可以成為新一輪司法改革政策與具體實踐的結(jié)合點，人民法庭為了回應(yīng)社會需求而進行的變革和發(fā)展也為司法改革提供了方向指引：司法改革的參照不是在海外，而是在基層。

A Microscopic Examination of the Judicial Reform in China

——A study Centering on the Peoples Court

LI Xin，MA Jing-hua

Abstract：Centering on the peoples court，the microscopic judicial setting，the paper examines Chinas judicial reformBy interpreting the relationship among the peoples court status，function change，concrete judicial practice and macroscopic judicial reform，this paper also shows that the practice of judicial reform in our country is not only from top to bottom，but also the spontaneous change and development from the grass-roots units in order to meet the needs of societyNot only demanding positions，policies and resources from the state or society，Judicial reform should move downward the internal justice system resource allocation focus，fully mobilize the existing judicial resources and respond to the public dispute solving demand

Key words：judicial reform；the peoples court；microscopic examination

【責(zé)任編輯南橋】