論我國預(yù)算監(jiān)督中人大與政府的關(guān)系

向薇百

摘 要：人民代表大會(huì)與人民政府的關(guān)系在全國和地方是通用的，即人大及其常務(wù)委員會(huì)與政府的關(guān)系。正確認(rèn)識(shí)、理解、處理二者之間的關(guān)系，對(duì)于充分發(fā)揮“人大”及其常委會(huì)與各級(jí)人民政府的作用具有重要意義。在預(yù)算監(jiān)督方面，人大與政府良好關(guān)系的建立有利于二者建立有效的溝通機(jī)制；同時(shí)也是人民行使其權(quán)利的保障，從而可見人大與政府關(guān)系的正確定位對(duì)其監(jiān)督有著權(quán)威性的影響作用。而在目前的預(yù)算體制下，人大與政府關(guān)系仍然沒有得到正確認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致以下問題的存在并難以解決：很多信息不能及時(shí)有效、公開透明地在人大和政府之間流通；人大在行使預(yù)算權(quán)利時(shí)客觀上受到了當(dāng)前預(yù)算模式的阻礙；預(yù)算監(jiān)督中面臨的許多約束容易導(dǎo)致比較大的預(yù)算沖突等種種問題，使人大對(duì)于政府的監(jiān)督工作不能落到實(shí)處。從三個(gè)維度，即信息維度、對(duì)話維度、強(qiáng)制維度來正確建立預(yù)算監(jiān)督中人大與政府的關(guān)系。以上述三個(gè)維度為出發(fā)點(diǎn)，伴隨著預(yù)算改革工作的逐步深入，人大在預(yù)算方面的監(jiān)督已經(jīng)取得很大的進(jìn)步，但是仍存在一定的發(fā)展障礙，所以應(yīng)該加大管理力度，進(jìn)一步完善預(yù)算法，這樣不但可以讓人大在監(jiān)督政府預(yù)算時(shí)擁有實(shí)際的權(quán)利，還可以使我國的預(yù)算監(jiān)督體系的各個(gè)環(huán)節(jié)做到法制化，讓為人民服務(wù)的宗旨更近切實(shí)可行。

關(guān)鍵詞：地方人大；地方政府；預(yù)算監(jiān)督

中圖分類號(hào)：F810.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）03-0086-05

一、預(yù)算監(jiān)督中人大與政府的角色定位

（一）預(yù)算監(jiān)督的界定

國家采取籌措、配置和利用預(yù)算資金的手段，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)生活的各種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀實(shí)施監(jiān)督，這種行為稱為預(yù)算監(jiān)督。由于預(yù)算在財(cái)政體系中占主體地位，因此預(yù)算監(jiān)督在財(cái)政監(jiān)督體系中所發(fā)揮的作用也至關(guān)重要。

（二）人大與政府的界定

人大機(jī)構(gòu)構(gòu)成：政府各個(gè)環(huán)節(jié)職能的履行都受人大的監(jiān)督，這當(dāng)中就有四個(gè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)預(yù)算審查等相關(guān)方面的監(jiān)督。

1.人民代表大會(huì)主要負(fù)責(zé)審議和通過本級(jí)政府的預(yù)算初始方案和申報(bào)，適時(shí)監(jiān)督本級(jí)預(yù)算，更改或取消本級(jí)人大常委會(huì)在預(yù)算和方面不恰當(dāng)?shù)臎Q策。

2.人大常務(wù)委員會(huì)，是人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，也是國家權(quán)力機(jī)關(guān)。常委會(huì)主要負(fù)責(zé)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的各種日常工作。如果是在代表大會(huì)閉會(huì)期間提交的政府預(yù)算初始方案和報(bào)告，則是首先交由常委會(huì)受理，由它進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，或是更改和取消本級(jí)和下級(jí)關(guān)于預(yù)算方面的決議。

3.財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，與常委會(huì)一樣，同是人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)。財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)由計(jì)劃財(cái)政金融處、工業(yè)和社會(huì)保障處、經(jīng)貿(mào)市場處、預(yù)算工作辦公室四個(gè)處級(jí)單位構(gòu)成。它主要負(fù)責(zé)監(jiān)督預(yù)算在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題或紕漏。

4.預(yù)算工作委員會(huì)，是常委會(huì)下屬的主要的工作部門。它的主要任務(wù)是輔助財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在預(yù)決算方面的有關(guān)工作。

人民代表大會(huì)制度是在黨的正確帶領(lǐng)下創(chuàng)立的國家政權(quán)組織形式，財(cái)政權(quán)是該制度的衍生物。我國的人民代表大會(huì)制度重視的是分工合作，絕不是分權(quán)抗衡。雖然人大選舉產(chǎn)生政府，但人大和政府在履行各自的職責(zé)時(shí)是相互監(jiān)督、相互支持的合作關(guān)系。我國憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)是由人民代表組成的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是行政機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)具有最高的法律地位，政府由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，受人大監(jiān)督并且要向人大做政府工作報(bào)告。

（三）憲法給予人大和政府在預(yù)算監(jiān)督方面的角色分配

從《憲法》與《地方組織法》的相關(guān)規(guī)定來看，各級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)和本級(jí)人民政府有三層角色定位，分別為決定與執(zhí)行、產(chǎn)生與負(fù)責(zé)，監(jiān)督與被監(jiān)督。

1.決定與執(zhí)行的角色定位。彭真曾經(jīng)指出：“人大及其常務(wù)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)審議和決斷有關(guān)國家命運(yùn)的，根基性的、長遠(yuǎn)的、重大的問題。最大的是兩件事；首先是決定國家的大政方針……其次是推選并任命各級(jí)國家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。”憲法第85條規(guī)定：“中央人民政府，執(zhí)行全國人大及其常務(wù)委員會(huì)的相關(guān)決議，履行國家最高行政職責(zé)?！钡?05條規(guī)定：“地方人民政府，執(zhí)行地方人大及其常務(wù)委員會(huì)的相關(guān)決議，履行地方最高行政職責(zé)。二者之間的關(guān)系是密不可分、缺一不可的。”

2.產(chǎn)生與負(fù)責(zé)的角色定位。我國憲法第3條第3款規(guī)定：“人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生國家政府及其下屬機(jī)構(gòu)，如行政、審判、檢察機(jī)關(guān)。”由此可以看出，“人大”和政府的角色定位還有產(chǎn)生與負(fù)責(zé)的關(guān)系。具體來說，就是各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)成員是由各級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)推選產(chǎn)生。

3.監(jiān)督與被監(jiān)督的角色定位。憲法第3條第3款規(guī)定，“人大”和政府的另一種角色定位是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。它們各自在國家機(jī)構(gòu)體系中的法律地位決定了這一層關(guān)系。人大掌控著國家權(quán)力，政府具有執(zhí)行人大決議的權(quán)力。只有賦予各級(jí)“人大”以監(jiān)督本級(jí)人民政府的權(quán)力，才能體現(xiàn)“人大”的最高法律地位，才能保證權(quán)力機(jī)關(guān)通過的決議、決定能夠在行政工作中得以貫徹執(zhí)行，才能保證所有的國家機(jī)關(guān)能夠正常發(fā)揮職能，國家權(quán)力實(shí)現(xiàn)高度統(tǒng)一。

當(dāng)前我國現(xiàn)行的政治體制和人事任命制度在實(shí)際執(zhí)行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)和憲法規(guī)定的原則相違背的情況。權(quán)力在分配過程中，政府和黨委的威懾力往往很強(qiáng)，而最高的權(quán)力機(jī)關(guān)——人大，并沒有實(shí)際的威懾力，更多的只是在法律上的，書面給予的權(quán)力?，F(xiàn)實(shí)中，這樣的關(guān)系無疑給人大對(duì)于政府的監(jiān)督帶來了很大的影響。

二、正確建立人大與政府關(guān)系的必要性

（一）正確建立人大與政府的關(guān)系是憲法和法律的要求

政府進(jìn)行宏觀調(diào)控、管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的一項(xiàng)重要手段就是實(shí)行政府預(yù)算。憲法和法律賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行政府預(yù)算這一基本職權(quán)，是政府代表人民管理國家和社會(huì)事務(wù)的重要舉措，此外，各級(jí)財(cái)政預(yù)算和決算還需要接受各級(jí)人大及其常委會(huì)的審查批準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

（二）正確建立人大與政府的關(guān)系是建立良好溝通監(jiān)督機(jī)制的前提

雖然目前各級(jí)人大都集中精力監(jiān)督政府預(yù)算，但是并沒有完全達(dá)到預(yù)期的效果。人大預(yù)算監(jiān)督仍然是一條“短腿”，地方人大與政府之間并未建立良好的溝通、監(jiān)督機(jī)制。如果按照西方的政治體制來劃分的話，那么中國“議行合一”的人大和政府體制和西方的內(nèi)閣制十分相像，政府擁有很大的權(quán)利，有時(shí)候甚至?xí)皇苋舜蟮谋O(jiān)督和制約。從審批預(yù)算方面來看，由于人大會(huì)期制度方面的不合理和質(zhì)量不高的預(yù)算草案，對(duì)于政府預(yù)算支出是否符合標(biāo)準(zhǔn)，人大往往很難做出判斷，這樣就不能真正發(fā)揮出審批、監(jiān)督預(yù)算的作用。

（三）正確建立人大與政府的關(guān)系有利于保障人民行使權(quán)力

人大與政府之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，有利于預(yù)算法在立法宗旨中體現(xiàn)如下三點(diǎn)：一是規(guī)范政府的收支行為；二是在實(shí)現(xiàn)預(yù)算過程中，使公民的各項(xiàng)基本權(quán)利得到保障；三是使各級(jí)人民代表大會(huì)的審查和監(jiān)督職能得到鞏固。總之，最重要的就是要在預(yù)算法立法宗旨中闡明憲法所規(guī)定內(nèi)容：一切權(quán)力屬于人民，理清人民、人大和政府三者的關(guān)系。

因此，認(rèn)識(shí)我們?cè)谝酝A(yù)算監(jiān)督工作中對(duì)于人大與政府關(guān)系存在的問題并做出正確的引導(dǎo)與規(guī)范，是讓地方預(yù)算監(jiān)督達(dá)到真正實(shí)效的關(guān)鍵一步。

三、我國現(xiàn)行預(yù)算監(jiān)督中人大與政府關(guān)系現(xiàn)狀

（一）我國地方人大審查、監(jiān)督預(yù)算的情況

根據(jù)預(yù)算法等法律的相關(guān)要求，并與地方人大運(yùn)行的實(shí)際情況相結(jié)合，預(yù)算審查監(jiān)督流程與安排主要包括編制、審查、批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)。

1.編制。各個(gè)政府部門是預(yù)算編制的主體。其預(yù)算產(chǎn)生過程是：在確定年度預(yù)算的時(shí)候，人大常委會(huì)要對(duì)政府預(yù)算編制提出原則性的要求，其中“一上”是指：各部門參照地方人大在審議預(yù)算工作時(shí)所提出的意見和年度工作目標(biāo)，依據(jù)人員和公用支出定額的標(biāo)準(zhǔn)，編制本部門預(yù)算，并及時(shí)將預(yù)算交給財(cái)政部門?！耙幌隆笔侵福贺?cái)政部門通過對(duì)各部門上報(bào)年度預(yù)算建議計(jì)劃的審核，并與上年度所核定的人員、公用經(jīng)費(fèi)，綜合包干數(shù)和年終的決算執(zhí)行數(shù)相結(jié)合，在進(jìn)行大量的調(diào)查分析之后，財(cái)政部進(jìn)行權(quán)衡和審定，最終將各部門的預(yù)算計(jì)劃草案下達(dá)?！岸稀笔侵福焊鞑块T根據(jù)財(cái)政部下達(dá)的預(yù)算計(jì)劃草案，對(duì)本部門的年度預(yù)算進(jìn)行重新編制，然后上報(bào)給財(cái)政部門，由財(cái)政部門進(jìn)行匯總后，上報(bào)政府進(jìn)行審定，之后再由省人大常委會(huì)進(jìn)行初步審查?！岸隆笔侵福涸谌舜髸?huì)后，財(cái)政部門批復(fù)各部門的預(yù)算。

2.初審。初審，即初步審查，是預(yù)算審查批準(zhǔn)中的一個(gè)法定程序和重要環(huán)節(jié)，在這的具體含義是預(yù)算草案接受地方人大常委會(huì)的初步審查。人大常委會(huì)需要對(duì)初審做好準(zhǔn)備工作，提前介入，及時(shí)掌握當(dāng)年政府、財(cái)政部門所編制的預(yù)算草案的相關(guān)情況。

審查報(bào)告的主要內(nèi)容如下：一是當(dāng)年預(yù)算安排是否合理，對(duì)是否批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算所提出的建議，并對(duì)總預(yù)算提出審議意見。二是針對(duì)預(yù)算報(bào)告中所提出的保證，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)預(yù)算的措施是否恰當(dāng)。三是對(duì)預(yù)算存在的問題提出建議和改進(jìn)措施。

3.批準(zhǔn)。黑龍江省人民代表大會(huì)掌握財(cái)政預(yù)算的審查批準(zhǔn)權(quán)，批準(zhǔn)時(shí)間大概在人民代表大會(huì)的最后一天對(duì)政府下一年度的財(cái)政預(yù)算草案進(jìn)行表決通過。

4.批復(fù)。在本級(jí)財(cái)政部門批復(fù)本部門預(yù)算之日起的15天內(nèi)，各部門應(yīng)該對(duì)所屬各單位預(yù)算進(jìn)行批復(fù)。

（二）我國現(xiàn)行預(yù)算監(jiān)督中人大與政府關(guān)系存在的主要問題

1.政府和人大之間缺乏必要的信息共享。（1）預(yù)算編制中存在問題。我國預(yù)算編制存在許多問題，例如有些部門不能夠準(zhǔn)確地做出預(yù)算，預(yù)算存在錯(cuò)報(bào)漏報(bào)等問題，送達(dá)預(yù)算的時(shí)間也不準(zhǔn)確，更有甚者擅自更改預(yù)算以此增加自己的利潤。除此之外，中央一級(jí)的部門預(yù)算也存在問題，預(yù)算調(diào)整頻繁，在年底經(jīng)常追加預(yù)算。（2）政府預(yù)算報(bào)告制度不完善。我國政府預(yù)算對(duì)外紕漏的主要方式是政府工作報(bào)告，然而我國的政府工作報(bào)告形式和內(nèi)容都過于簡單，尚未形成專業(yè)化的政府報(bào)告制度。我國政府工作報(bào)告對(duì)外的披露只限于財(cái)政預(yù)算，而且時(shí)間是不同步的，例如我國地方政府的預(yù)算在每一個(gè)財(cái)政年的后3個(gè)月才向社會(huì)公布，決算報(bào)告更是在財(cái)政年結(jié)束后的6個(gè)月甚至更長才向外界公布。這樣就失去了信息的時(shí)效性，政府的工作透明度低，會(huì)對(duì)政府的威信造成直接的影響。

2.人大對(duì)政府監(jiān)督程序問題。（1）在實(shí)質(zhì)上，人大和黨委起到相同的作用，在預(yù)算送達(dá)到人大時(shí)，實(shí)際上黨委已經(jīng)同意了，因此在常委會(huì)上，預(yù)算一般不會(huì)有什么挫折就直接通過，因?yàn)橐话愕狞h員代表都不敢和人大和黨委提出不同的意見。（2）當(dāng)人大代表發(fā)現(xiàn)預(yù)算中存在問題時(shí)，政府會(huì)以黨委會(huì)通過決議為借口駁回人大的意見，可以看出，這一程序的實(shí)行，實(shí)際上是政府有著較大的權(quán)力，人大行駛權(quán)力時(shí)受到政府的制約。

3.人大對(duì)于政府權(quán)力限制問題。以我國現(xiàn)在的政治體制，想要發(fā)揮人代會(huì)對(duì)政府預(yù)算的作用有些困難，如果在每年召開全國人代會(huì)對(duì)政府預(yù)算提出異議的話，很容易造成政治沖突。具體體現(xiàn)在：第一，政府的預(yù)算在經(jīng)過黨委的決定已經(jīng)定型，如果人大要在此時(shí)改變政府的預(yù)算。第二，人代會(huì)的制度問題，人代會(huì)沒有修正預(yù)算的權(quán)力，也就是說，人代會(huì)對(duì)政府的預(yù)算只能有兩種意見，一是全盤通過，二是全盤否定。如果人代會(huì)全盤否定政府的工作報(bào)告就相當(dāng)于人民否定了黨，造成政治危機(jī)，顯然后者是完全不可的；如果是全盤通過，那么就相當(dāng)于人代會(huì)同意了政府所有的預(yù)算，沒有達(dá)到人代會(huì)監(jiān)督政府的目的。這正是人大權(quán)力的弱化，導(dǎo)致即使人大發(fā)現(xiàn)政府的預(yù)算草案存在部分問題，卻不能有針對(duì)性地做出指導(dǎo)，令其調(diào)整，對(duì)政府的預(yù)算草案也只能“放之任之”，在這種制度下，人大對(duì)政府的監(jiān)督大打折扣，也就失去了人大監(jiān)督政府的初衷，就好像“睜一只眼閉一只眼”。

（三）現(xiàn)行預(yù)算監(jiān)督中人大與政府關(guān)系存在問題的原因

1.人大與政府之間信息不透明的原因：人大尚未建立與政府預(yù)算基本信息的共享制度。我國現(xiàn)有的制度是，政府和人大各自為政，缺乏信息共享。人大缺乏深入的研究與分析。人大與政府之間的信息也不融通，人大無法及時(shí)準(zhǔn)確地知道政府預(yù)算資金的運(yùn)行，導(dǎo)致無法有效地開展人大的監(jiān)督工作。從政府的角度看，我國科學(xué)技術(shù)比較落后，缺乏科技型人才，這就導(dǎo)致了政府的預(yù)算的執(zhí)行情況到達(dá)政府手中的速度很慢，到達(dá)人大手中就更慢了。除此之外，地方人大對(duì)地方政府的監(jiān)督僅限于一年兩次的人大常委會(huì)聽取政府工作報(bào)告，人大獲得的信息也只是簡單的數(shù)字統(tǒng)計(jì)，對(duì)動(dòng)態(tài)的信息嚴(yán)重掌握不足，政府的預(yù)算往往都是不透明的，這就更加大了人大對(duì)政府進(jìn)行準(zhǔn)確監(jiān)督的困難。人大常委會(huì)聽取政府的工作報(bào)告，從報(bào)告中只能獲得一些簡單的統(tǒng)計(jì)，使人大對(duì)政府的監(jiān)督無從下手，找不到突破口，只能是泛泛而為，久而久之，人大的監(jiān)督成了走過場的形式，權(quán)力監(jiān)督名存實(shí)亡。

2.人大對(duì)政府監(jiān)督程序的原因：缺乏科學(xué)、規(guī)范的法定程序。當(dāng)前，由于沒有形成科學(xué)、規(guī)范的法定程序，人大在監(jiān)督上還有許多重大問題。如，政府預(yù)算報(bào)批時(shí)間不固定，人大對(duì)預(yù)算的審批也沒有固定的時(shí)間和程序，政府預(yù)算的資金不知道怎么花的，花在哪里了，致使審批的結(jié)果沒有質(zhì)量保證。由此看出，科學(xué)規(guī)范的監(jiān)督程序有利于監(jiān)督政府的行為，但是我國缺乏這種程序，人大的監(jiān)督?jīng)]有起到是實(shí)質(zhì)性的作用，人大即使發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算中有問題，政府一般也不會(huì)重新申報(bào)預(yù)算的。

3.人大對(duì)于政府權(quán)力限制的原因：人大不享有預(yù)算草案的修正權(quán)。政府限制人大監(jiān)督權(quán)力的實(shí)行的重要原因是人大本身的問題，人大作為全國最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)該有政府預(yù)算的修改權(quán)，但是人大恰恰沒有對(duì)政府預(yù)算的修改權(quán)。沒有明確規(guī)定人大對(duì)政府預(yù)算工作的做法。這就導(dǎo)致了在實(shí)際工作中，人大只能對(duì)預(yù)算的全盤通過或者是全盤否定，不能對(duì)預(yù)算提出修改意見。所以在預(yù)算審批中，人大沒有盡到其監(jiān)督的作用，也沒有體現(xiàn)其是全國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，這是我國法律的漏洞?，F(xiàn)在，需要一部明確的法律來完善中國的政府預(yù)算和人大監(jiān)督系統(tǒng)。

四、正確建立人大與政府關(guān)系的措施建議

對(duì)于人大與政府的關(guān)系，我們可以從三個(gè)維度來建立，即信息維度、對(duì)話維度和強(qiáng)制維度。

（一）信息維度

對(duì)于預(yù)算監(jiān)督來講，相關(guān)的信息必須具有全面性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性，并且同時(shí)要求其足夠詳細(xì)。對(duì)于人大預(yù)算來講，在整個(gè)的過程當(dāng)中，都會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)的信息維度，在這當(dāng)中，包含的內(nèi)容十分廣泛，比如預(yù)算的編制與執(zhí)行以及在事情完成之后，在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)開展的信息收集活動(dòng)，并且同時(shí)還包括相關(guān)信息的具體度。在這當(dāng)中涉及到的信息，一方面是人大接受政府上交的信息，另一方面人大會(huì)根據(jù)自身的需求，向政府索要相關(guān)的信息，同時(shí)人大還會(huì)對(duì)相關(guān)內(nèi)容提出問題并要求其進(jìn)行解答。1916年，十分有名的公共預(yù)算學(xué)者克里夫蘭曾經(jīng)談到，若一個(gè)政府沒有相關(guān)的預(yù)算的話，那么這個(gè)政府是不合格的，也不可能負(fù)起自身應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)恼?zé)任。若想真正地讓政府發(fā)揮自身的作用，在政府內(nèi)部必須有人民后者相關(guān)的代表對(duì)政府的活動(dòng)進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督。所以，人大對(duì)政府不同部門的信息和支出數(shù)額的掌握程度在很大程度上決定著人大進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的程度。

對(duì)于地方的人大來講，其需要以更加積極的態(tài)度，與政府的相關(guān)部門進(jìn)行交流，來更好地了解預(yù)算的實(shí)踐狀況。以更好地讓人大了解相關(guān)預(yù)算資金的用處及使用的狀況，相關(guān)的政府與財(cái)政部門應(yīng)在最大程度上具體地向人大進(jìn)行匯報(bào)，同時(shí)這種匯報(bào)應(yīng)該是定期的，因?yàn)橹挥卸ㄆ诓拍芨玫貙?duì)相關(guān)的狀況進(jìn)行掌握。至于相關(guān)的監(jiān)督方式，原來關(guān)注的是形式，今后應(yīng)將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)到實(shí)質(zhì)性監(jiān)督方面，讓人大以自身的需求為依據(jù)，主動(dòng)向政府索取信息。在相關(guān)的監(jiān)督內(nèi)容方面，首先是要對(duì)相關(guān)的內(nèi)容，比如預(yù)算收支總體情況與內(nèi)資金管理以及本級(jí)財(cái)政撥款與經(jīng)常性支出等；其次，在進(jìn)行匯報(bào)時(shí)，應(yīng)該關(guān)注多方面的狀況發(fā)展，比如超收安排與返還和補(bǔ)助以及重大建設(shè)項(xiàng)目等預(yù)算的實(shí)踐狀況，甚至是最近頒布的政策在預(yù)算上的作用等都應(yīng)該包含在這當(dāng)中。并且，在有些時(shí)候，還應(yīng)向上交給進(jìn)行人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)。除此之外，在執(zhí)行時(shí)，也應(yīng)該具體問題具體分析，將實(shí)際狀況與預(yù)算結(jié)合起來，統(tǒng)籌發(fā)展。而且對(duì)于地方人大常委會(huì)來講，還應(yīng)構(gòu)建相關(guān)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析制度，來更好地開展經(jīng)常性監(jiān)督活動(dòng)，還可依據(jù)實(shí)際進(jìn)行優(yōu)化完善。

（二）對(duì)話維度

要保證人大監(jiān)督落實(shí)到實(shí)處，包括編制、執(zhí)行以及決算等方面，都是要經(jīng)過認(rèn)真的籌備和審核的。無論是與各地方政府還是其相關(guān)部門之間，其交涉的內(nèi)容都要保證它的雙向性。這里的雙向指的是，既保證人大的預(yù)算得到實(shí)施，明確提出其建議主張，又要保證政府及有關(guān)部門的回應(yīng)可以上傳奏效。人大的相關(guān)建議應(yīng)妥善思考，但不代表確定采納，政府可以根據(jù)地方的實(shí)際建設(shè)給以人大回應(yīng)，當(dāng)然也要保證地方部門的發(fā)言權(quán)，對(duì)人大的質(zhì)詢做出相關(guān)解釋，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的本質(zhì)目的。人大的預(yù)算監(jiān)督能順利進(jìn)行，不僅要靠人大本身的積極主動(dòng)，更需要地方政府以及部門的通力合作，這是一種對(duì)法制的服從更是體現(xiàn)了其本身的自我修養(yǎng)，無論是對(duì)國家、政府還是人民來說，這都是我們應(yīng)當(dāng)肩負(fù)的責(zé)任，并且責(zé)無旁貸。人大預(yù)算制度雖然是經(jīng)濟(jì)上的一種監(jiān)督政策，卻能夠使已有的政治框架更加明朗，法制更加健全，它是在保證以人為本的前提下，進(jìn)行的一項(xiàng)制度完善，具有深遠(yuǎn)的意義。為了更好地體現(xiàn)監(jiān)督制度存在的價(jià)值，人大預(yù)算監(jiān)督這一手段得到了普遍應(yīng)用。在實(shí)際工作中，已經(jīng)出現(xiàn)有一些地方人大及其常委會(huì)想方設(shè)法影響預(yù)算資金的分配，但這并未搭建起人大與政府更加順暢的對(duì)話通道，在預(yù)算過程中，人大常委會(huì)不能僅扮演監(jiān)督者的角色，那遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要。對(duì)于地方人大來說，想擁有在預(yù)算資金分配方面更實(shí)質(zhì)的權(quán)力，發(fā)揮對(duì)話更大的作用，就不能只滿足與預(yù)算初審，更不能只等著政府的預(yù)算草案，應(yīng)該積極迅速地加入到編制過程中。由于有了這種認(rèn)識(shí)，很多地方人大都采取了措施，嘗試提前介入進(jìn)去，即預(yù)算監(jiān)督過程的提前介入階段。在此階段期間，人大及其常委會(huì)要在政府開始預(yù)算編制之前就已經(jīng)參與到其中，通過這個(gè)提前介入的方法，人大可以嵌入到行政主導(dǎo)的編制過程中。

但這種提前介入并不是“搶奪”或者“分割”財(cái)政部門核心預(yù)算的權(quán)力。其目的是能更好地掌握編制原則，掌握政策和財(cái)政支出重點(diǎn)。同時(shí)也能為初審工作做好準(zhǔn)備，第一，收集相關(guān)資料和數(shù)據(jù)；第二，可將人大在預(yù)算收支方面的意見對(duì)政府進(jìn)行預(yù)告；此外，政府和財(cái)政部門一般不會(huì)過分抵抗地方人大的提前介入，而會(huì)配合人大關(guān)于預(yù)算收支方面的要求，因?yàn)榈胤饺舜笤谔崆敖槿腚A段的過程中，沒有受到法律太多的約束的強(qiáng)制。同時(shí)，人大在預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)中充當(dāng)?shù)摹爸薪椤苯巧?，也在?cái)政部門和支出部門發(fā)揮著越來越明顯的作用。人大常委會(huì)，特別是它的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，會(huì)向財(cái)政部門反饋其在提前介入階段所掌握得到的支出部門對(duì)于預(yù)算編制的意見或建議，從而幫助支出部門爭取得到財(cái)政部門的支持，這令政府部門能夠更大程度地支持人大的提前介入。

由此看出，人大與政府之間的對(duì)話，要選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)介入，運(yùn)用合適的方式展開，采取主動(dòng)積極的態(tài)度進(jìn)行，才能讓預(yù)算監(jiān)督更加順利地開展，從而實(shí)現(xiàn)政府更好地為人民負(fù)責(zé)?；蛟S這種行為上的轉(zhuǎn)變只能帶來一些微不足道的變化，但卻是人大轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)全新角色的標(biāo)志和過程。

（三）強(qiáng)制維度

強(qiáng)制是指要用機(jī)制去約束權(quán)力的使用。強(qiáng)制性是不能改變的，是由國家的武裝力量作為后勤保障。這種強(qiáng)制性表現(xiàn)在人大預(yù)算上就是根據(jù)已獲信息進(jìn)行與政府和相關(guān)部門的溝通。強(qiáng)制性不僅僅是權(quán)力運(yùn)行過程的強(qiáng)制性，還是對(duì)于政府預(yù)算決策采取強(qiáng)制性措施。強(qiáng)制的無情性就需要有獎(jiǎng)勵(lì)措施來平衡。獎(jiǎng)勵(lì)好的、善意的行為，這會(huì)滿足人們心理上的失落感。同時(shí)，有獎(jiǎng)必有懲，懲罰那些不合理的、壞的行為，讓壞人無處遁行。正如謝爾德所言：強(qiáng)制是必須進(jìn)行的一項(xiàng)工作，如果沒有強(qiáng)制來規(guī)范人民的行為，那么便會(huì)造成權(quán)利的濫用。如果沒有強(qiáng)制，政治對(duì)話也將會(huì)沒有約束性，這就縱容了官員，給他們提供了肆意妄為的機(jī)會(huì)。在政治裝飾的背景下，許多不合法、不合理行為便都會(huì)浮出水面，并且像病毒一樣迅速擴(kuò)散。所以，在預(yù)算審批階段，政府的預(yù)算要想獲得批準(zhǔn)就必須經(jīng)過人大的審核。審核同意過后才能實(shí)行。反之，則不予通過。前者可看作獎(jiǎng)勵(lì)，后者就視為懲罰。所以，人大對(duì)于政府來說就是強(qiáng)制性管理，對(duì)于其不合理的財(cái)政報(bào)告就不予通過，并且會(huì)及時(shí)地告知政府改正。如果政府不變，人大還可以相應(yīng)的調(diào)整來約束政府的預(yù)算金額，以此來進(jìn)行對(duì)于政府的約束。如果通過了預(yù)算，那么政府就可以按照規(guī)劃開始進(jìn)行建設(shè)。但在此過程中，人大可以定期向政府要求報(bào)告財(cái)政狀況，同時(shí)還可以監(jiān)督是否符合預(yù)期效果，并且按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來判斷對(duì)政府進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)還是懲罰。經(jīng)過實(shí)踐證明，人大是否運(yùn)用強(qiáng)制性措施是衡量監(jiān)督預(yù)算的重要指標(biāo)。人大強(qiáng)制權(quán)利運(yùn)用得好，則會(huì)事半功倍，如果運(yùn)用不好，那么便會(huì)失去了最初的目的。

為了使人大能夠更加堅(jiān)定不移地實(shí)施對(duì)于政府預(yù)算的強(qiáng)制監(jiān)督，法律上就要給予人大更明確、而且更細(xì)節(jié)化的權(quán)力說明。所以，要把人大的預(yù)算草案修訂權(quán)納入法律當(dāng)中。這不僅僅有利于我國法律體系的健全，還有利于人大工作的開展，真正地為人大權(quán)利的實(shí)施提供基石。政府擁有權(quán)利很大，所以在權(quán)利的運(yùn)用中有時(shí)候會(huì)以權(quán)謀私，人大的預(yù)算監(jiān)督對(duì)于打擊這一歪風(fēng)邪氣有良好的效果。例如，官員在預(yù)算中虛報(bào)金額以求為自己謀到金錢，人大便可以縮小其預(yù)算開支，進(jìn)行限制，從而懲罰貪贓枉法的行為。

但是，每個(gè)國家都會(huì)有自己平衡的機(jī)制。我國也不例外。審計(jì)和檢查機(jī)制在我國也很完善。這與人大的工作有沖突的地方。要平衡這些權(quán)利之間的關(guān)系，所以要保證人大在不破壞原有的收支平衡的前提下對(duì)于預(yù)算進(jìn)行細(xì)致的調(diào)節(jié)，不可對(duì)草案內(nèi)容改動(dòng)過大。這樣做一方面沒有侵犯審查機(jī)制的工作，另一方面能在小范圍內(nèi)對(duì)政府工作進(jìn)行有效的監(jiān)督。

若想達(dá)到強(qiáng)制性行動(dòng)能更徹底開展預(yù)算修正權(quán)，更要要求立法對(duì)于人大監(jiān)督的更多支持與明確，也要求人大作為監(jiān)督主體更有作為，更敢作為，將此維度的關(guān)系進(jìn)一步地深化。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]