精準(zhǔn)扶貧：現(xiàn)狀、問(wèn)題與路徑選擇

夏夢(mèng)凡

摘 要：精準(zhǔn)扶貧是新形勢(shì)下政府扶貧的新舉措，旨在采取差別化的扶貧政策，整合扶貧資源，創(chuàng)新扶貧思路，對(duì)貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理。然而，目前扶貧存在很多困境：政府主導(dǎo)扶貧模式，扶貧目標(biāo)偏離與轉(zhuǎn)換；扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整合力量不足，扶貧政策過(guò)于僵化；扶貧資金渠道來(lái)源單一，社會(huì)參與不足。因此，基于增權(quán)理論的視角，探索農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧路徑選擇。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；路徑；增權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）03-0003-02

引言

貧困一直是中國(guó)主要社會(huì)問(wèn)題。扶貧目標(biāo)偏移、政府主導(dǎo)扶貧工作、社會(huì)參與不足、扶貧考核機(jī)制欠缺等問(wèn)題嚴(yán)重制約扶貧的效果。精準(zhǔn)扶貧是政府應(yīng)對(duì)扶貧新形勢(shì)的新舉措，旨在結(jié)合貧困特區(qū)的特殊情況，建立精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核的扶貧模式。當(dāng)前，我國(guó)扶貧特征由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)性貧困[1]，貧困的區(qū)域性特征明顯，主要分布在革命老區(qū)、西部少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等地方[2]。集中連片特困特區(qū)成為新一輪扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)，扶貧模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐渣c(diǎn)為主、點(diǎn)面結(jié)合的方式。黃岡地處湖北省東部、大別山南麓，是著名的革命老區(qū)。2014年國(guó)家貧困縣名單中，黃岡11個(gè)縣市區(qū)有5個(gè)位列其中。革命老區(qū)為中國(guó)革命的勝利做出了巨大的貢獻(xiàn)，黨中央、國(guó)務(wù)院一直十分重視大別山革命老區(qū)的發(fā)展。2015年6月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《大別山革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃（2015—2020）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），規(guī)劃將黃岡全域納入，黃岡發(fā)展第一次上升為國(guó)家戰(zhàn)略?！兑?guī)劃》對(duì)黃岡革命老區(qū)的發(fā)展指明了方向，黃岡迎來(lái)了重大戰(zhàn)略機(jī)遇，這對(duì)發(fā)揮大別山革命老區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，盡快改變貧困落后面貌，加快中部地區(qū)發(fā)展具有重要意義。本文以黃岡大別山革命老區(qū)蘄春縣、羅田縣、英山縣的5個(gè)村莊為研究樣本，對(duì)大別山連片特困地區(qū)的扶貧現(xiàn)狀、扶貧模式進(jìn)行了分析，試圖探索農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧模式的路徑。

一、黃岡大別山革命老區(qū)精準(zhǔn)扶貧的案例分析

（一）黃岡概況

黃岡現(xiàn)轄七縣（黃梅、團(tuán)風(fēng)、蘄春、羅田、浠水、英山、紅安）、二市（武穴市、麻城市）、三區(qū)（黃州區(qū)、龍感湖管理區(qū)和黃岡經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)），其中紅安縣、麻城市、蘄春縣、羅田縣、英山縣為國(guó)家2014年公布的貧困縣。黃岡總?cè)丝跒?50萬(wàn)，版圖面積1.74萬(wàn)平方公里。據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查，截至2014年底，黃岡市有貧困村892個(gè)，居全省第一；貧困人口102.8萬(wàn)，居全省第二；貧困發(fā)生率17.7%，比全省平均水平高3.5個(gè)百分點(diǎn)。黃岡作為革命老區(qū)，貧困人口多，扶貧難度大，任務(wù)重，是大別山革命老區(qū)攻堅(jiān)扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)。

（二）黃岡大別山革命老區(qū)精準(zhǔn)扶貧模式

黃岡市委四屆十三次全體（擴(kuò)大）會(huì)議提出，黃岡市精準(zhǔn)扶貧的基本思路是按照“精準(zhǔn)扶貧，不落一人”的總要求，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧“1234”行動(dòng)計(jì)劃，即一個(gè)目標(biāo)，內(nèi)外兼修，精準(zhǔn)扶貧與“雙強(qiáng)雙興”、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村精神文明建設(shè)三元融合，實(shí)施四雙（雙包：?jiǎn)挝话?、干部包?hù)；雙建：建強(qiáng)農(nóng)村基層組織、建好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；雙帶：市場(chǎng)帶動(dòng)、金融帶動(dòng)；雙促：促進(jìn)群眾增收脫貧、促進(jìn)干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變）舉措，爭(zhēng)取2018年，全市102.8萬(wàn)建檔貧困人口全部脫貧銷(xiāo)號(hào)、892個(gè)貧困村全部脫貧出列、6個(gè)貧困縣全部脫貧摘帽。

1.搬遷扶貧模式。搬遷扶貧主要針對(duì)一些生態(tài)環(huán)境惡劣的貧困農(nóng)戶(hù)，無(wú)法通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整改善貧困地區(qū)發(fā)展，通過(guò)轉(zhuǎn)移居住地，完善安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新扶貧模式。蘄春縣橫路村利用搬遷扶貧貸款政策，通過(guò)政府撥付、財(cái)政預(yù)算、農(nóng)戶(hù)自籌、村委補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)施危房改造、無(wú)房戶(hù)安置工作。大同水庫(kù)庫(kù)區(qū)尾部的小竹沖村則利用國(guó)家?guī)靺^(qū)移民政策及扶貧資金，逐步讓山頂?shù)霓r(nóng)戶(hù)陸續(xù)集中搬遷，同時(shí)對(duì)塘堰進(jìn)行整險(xiǎn)和清淤，實(shí)現(xiàn)道路“通”、村莊“組組通”、安全用水“戶(hù)戶(hù)用”，建成美麗鄉(xiāng)村。

2.旅游扶貧模式。旅游扶貧是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。旅游扶貧的獨(dú)特之處在于利用當(dāng)?shù)靥烊毁Y源，促進(jìn)貧困村民的參與，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。羅田縣利用天堂寨、薄刀峰、大別川百里生態(tài)畫(huà)廊、燕兒谷生態(tài)農(nóng)莊、三里畈鎮(zhèn)溫泉等旅游資源的輻射作用，在羅九沿線(xiàn)栽種觀賞農(nóng)作物，并將作物深加工為旅游商品，建立集餐飲、宿舍、娛樂(lè)、體驗(yàn)的農(nóng)莊，全面推進(jìn)宜居村莊和生態(tài)文明灣落建設(shè)，探索“企業(yè)+基地+農(nóng)戶(hù)+產(chǎn)業(yè)+旅游”的新樣板。

3.產(chǎn)業(yè)扶貧模式。精準(zhǔn)扶貧根本出路是產(chǎn)業(yè)扶貧，讓實(shí)體經(jīng)濟(jì)參與扶貧。各縣市按照市委辦、市政府的要求，力求建立健全政府引導(dǎo)、企業(yè)帶動(dòng)、銀行支持、保險(xiǎn)參與、農(nóng)戶(hù)主體的“五位一體”產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。羅田縣利用大別山豐富的草場(chǎng)資源，發(fā)展黑山羊產(chǎn)業(yè)，大力實(shí)施33111工程。即計(jì)劃從2015年7月開(kāi)始，利用三年時(shí)間，向養(yǎng)羊貧困戶(hù)提供3萬(wàn)元的貼息貸款和1萬(wàn)元扶貧資金，扶持1萬(wàn)戶(hù)貧困戶(hù)養(yǎng)殖黑山羊，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)貧困戶(hù)年人均收入超過(guò)1萬(wàn)元。羅田縣李家坳村結(jié)合市場(chǎng)特征與地理特征，發(fā)展苗木花卉產(chǎn)業(yè)，改變過(guò)去輸血方式，直接將扶貧資金投入到村苗木花卉合作社，讓貧困戶(hù)成為股東，推行“合作社+貧困戶(hù)”模式。

二、當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧存在的困境

（一）政府主導(dǎo)扶貧模式，扶貧目標(biāo)偏離

當(dāng)前扶貧模式政府主導(dǎo)，政策制定、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、資金運(yùn)作、工作實(shí)施由中央負(fù)責(zé)，地方政府部門(mén)具體實(shí)施。在扶貧工作中政府部門(mén)擁有更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)，貧困人口被排斥，導(dǎo)致扶貧瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏移，政策和項(xiàng)目的實(shí)施與預(yù)期存在較大差異。黃岡大別山革命老區(qū)的扶貧政策、項(xiàng)目制定與實(shí)施基本都是根據(jù)中央政府的政策及地方政府的調(diào)研工作制定，貧困戶(hù)參與不足，只是被動(dòng)地接受，導(dǎo)致部分村民參與積極性不高。

（二）扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整合力量不足，扶貧政策過(guò)于僵化

第一，扶貧項(xiàng)目審批自上而下，開(kāi)發(fā)程序復(fù)雜，項(xiàng)目分割實(shí)施，缺乏有效的資源整合機(jī)制，嚴(yán)重影響項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)程與效率，扶貧格局不合理。第二，扶貧政策過(guò)于僵化，有針對(duì)性、可落實(shí)的政策較少，資金分塊使用，項(xiàng)目配套跟進(jìn)不及時(shí)。例如，羅田發(fā)展旅游過(guò)程中，缺乏專(zhuān)項(xiàng)資金用于貧困戶(hù)技術(shù)培訓(xùn)、導(dǎo)游培訓(xùn)等，人社部門(mén)擁有較多的培訓(xùn)項(xiàng)目，但在使用上難以調(diào)劑。土地政策、人才政策、項(xiàng)目政策無(wú)法形成合力。第三，貧困縣退出不暢。貧困縣在政府資金支持與投資貸款等方面有優(yōu)惠政策，缺乏主動(dòng)退出的內(nèi)在動(dòng)力，且尚未形成具體的、針對(duì)性的退出考核機(jī)制。

（三）扶貧資金渠道來(lái)源單一，社會(huì)參與不足

第一，扶貧資金主要來(lái)源是財(cái)政撥款，社會(huì)扶持不足，專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金缺乏。貧困人口眾多，發(fā)放到每個(gè)建檔立卡戶(hù)資金非常少，對(duì)于改變貧困戶(hù)現(xiàn)狀意義不大。第二，駐村扶貧效果較差。駐村扶貧工作人員是從政府機(jī)關(guān)工作人員中臨時(shí)抽調(diào)參與精準(zhǔn)扶貧，大部分干部仍然要參與本職工作，只是定時(shí)到扶貧村慰問(wèn)，對(duì)所駐村的基本情況不了解，根本不能達(dá)到指導(dǎo)與幫扶的效果，更多的只是完成上級(jí)下達(dá)的扶貧任務(wù)。

三、農(nóng)村貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧路徑：增權(quán)

實(shí)施精準(zhǔn)扶貧目的是保證貧困人口在扶貧過(guò)程中的參與權(quán)與利益分享權(quán)，扶貧到戶(hù)，扶貧到人。結(jié)合上述精準(zhǔn)扶貧存在的問(wèn)題，主要是扶貧人口的失權(quán)。因此，精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵是增權(quán)。本文從制度、經(jīng)濟(jì)、社區(qū)與教育四個(gè)方面增權(quán)，為精準(zhǔn)扶貧提供了新路徑，對(duì)帶動(dòng)貧困居民脫貧致富具有重要意義。

（一）制度增權(quán)：完善社會(huì)保障制度，構(gòu)建扶貧新格局

第一，逐步提高農(nóng)村五保低保和大病救助標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)農(nóng)村低保線(xiàn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)“兩線(xiàn)合一”，增加五保低保戶(hù)生活費(fèi)用和減少醫(yī)療花費(fèi)費(fèi)用，政府兜底救助脫貧。第二，改變政府主導(dǎo)的單一扶貧機(jī)制，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織及熱心之士參與扶貧事業(yè)。充分考慮扶貧區(qū)域的整體性和系統(tǒng)性[3]。加強(qiáng)區(qū)域合作交流，建立扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，改革貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制，建立扶貧動(dòng)態(tài)管理機(jī)制與貧困人口退出機(jī)制，探索精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）經(jīng)濟(jì)增權(quán)：鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，增加資金支持

第一，繼續(xù)加大政府財(cái)政投入力度，探索結(jié)果導(dǎo)向的資金分配機(jī)制，發(fā)揮激勵(lì)作用，提高資金利用率。改革資金與項(xiàng)目管理機(jī)制，引入第三方績(jī)效評(píng)估機(jī)制，建立項(xiàng)目公示公告制度，改變目前只顧爭(zhēng)取資金而忽視項(xiàng)目建設(shè)問(wèn)題。第二，增加小額補(bǔ)助貸款，建立貧困戶(hù)小額貸款擔(dān)保基金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于貧困農(nóng)戶(hù)貸款給予優(yōu)惠利率放款、扶貧資金貼息、風(fēng)險(xiǎn)多方共擔(dān)的貸款支持。

（三）社區(qū)增權(quán)：提高居民參與度，加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

第一，提高社區(qū)居民參與度。通過(guò)定期走訪(fǎng)，傾聽(tīng)貧困人口的真實(shí)需求，因戶(hù)施策，按照社區(qū)居民參與意愿與貧困人口自身能力分類(lèi)，提高扶貧開(kāi)發(fā)的可實(shí)施性與針對(duì)性。推進(jìn)扶貧項(xiàng)目到村到戶(hù)，實(shí)現(xiàn)由漫灌式向滴灌式扶貧轉(zhuǎn)變。第二，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，搭建貧困人口互動(dòng)交流平臺(tái)，分享致富經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)能力強(qiáng)戶(hù)帶動(dòng)其他人口共同脫貧。完善社區(qū)交通、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施，保證扶貧項(xiàng)目配套設(shè)施的完善。

（四）教育增權(quán)：增加教育投入，加強(qiáng)貧困人口能力建設(shè)

第一，轉(zhuǎn)變扶貧人口思想觀念，加強(qiáng)對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)技術(shù)培訓(xùn)，挖掘貧困人口潛能，提高其綜合素質(zhì)。第二，整合教育資源，提高教學(xué)質(zhì)量，全面落實(shí)鄉(xiāng)村教師的福利待遇。加大對(duì)貧困戶(hù)子女教育幫扶力度，保障貧困人口的受教育權(quán)，阻斷貧困代際傳遞。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]