基于公平視角下的養(yǎng)老保險制度并軌改革

（1.廣西大學，廣西 南寧 530004；2.廣西國際商務職業(yè)技術學院，廣西 南寧 530007）

【摘 要】養(yǎng)老保險是社會保障制度中最重要的安排，它的改革成敗直接決定著整個社會保障制度改革的成敗。取消養(yǎng)老金“雙軌制”，建立統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度是我國經濟改革取得的又一重要成果。機關事業(yè)單位的工作人員將從完全依賴財政統(tǒng)籌轉變?yōu)樽孕欣U納社會養(yǎng)老保險，從財政養(yǎng)老轉向社會養(yǎng)老。養(yǎng)老保險制度并軌后，公職人員將和企業(yè)職工實行相同的養(yǎng)老保險制度，它充分體現了我國社會養(yǎng)老保障制度改革的基本方向：第一，公平，第二，可持續(xù)。文章分析了目前我國養(yǎng)老保險“雙軌制”的弊端，并對養(yǎng)老保險制度并軌改革進行展望。

【關鍵詞】養(yǎng)老金；替代率；并軌

【中圖分類號】F842.6 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2016）03-0159-03

0 引言

養(yǎng)老保險是社會保障制度的核心內容之一，也是涉及面最廣，老百姓需求最迫切的社會保障項目。社會養(yǎng)老保險對任何一個國家而言，都是最大的社會資源配置問題。中國擁有全球最龐大的老年人口，在如此嚴峻的老齡化壓力下，凡是涉及社會養(yǎng)老保險制度的每一次改革，都牽動著全社會最敏感的神經。因此可以預見，社會養(yǎng)老保險制度將成為未來中國最重要的改革課題之一。

1 養(yǎng)老保險“雙軌制”的弊端

中國長期實行是“雙軌制”的社會養(yǎng)老保險制度，即不同的群體實行不同的養(yǎng)老金管理方式，享受不同的養(yǎng)老待遇，主要體現在城市居民與農村居民，機關事業(yè)單位公職人員與企業(yè)職工在退休后領取的養(yǎng)老金水平存在明顯差別。盡管改革開放以來，政府對社會養(yǎng)老保險制度細則有過多次修訂，但是城鄉(xiāng)之間、城市內部不同就業(yè)人群之間巨大的養(yǎng)老待遇鴻溝仍然存在。例如，機關事業(yè)單位公職人員和企業(yè)人員享受2種截然不同的養(yǎng)老保險制度。具體表現在以下3個方面：一是統(tǒng)籌辦法存在差別，即機關事業(yè)單位公職人員的養(yǎng)老保險由財政統(tǒng)一籌資，企業(yè)人員工作期間由所在單位和職工本人按一定比例從工資中繳納；二是支付渠道存在差別，機關事業(yè)單位離退休人員由財政統(tǒng)一支付，而企業(yè)退休人員從自籌賬戶上支付；三是退休后享受的待遇存在差別，即機關事業(yè)單位的養(yǎng)老金標準遠遠高于企業(yè)退休人員。

就養(yǎng)老金替代率（按參保人員退休后領取的養(yǎng)老金與其在職時的工資收入之比計算）而言，在社會養(yǎng)老保險“雙軌制”下，機關事業(yè)單位實行財政包攬的養(yǎng)老制度，公職人員的養(yǎng)老金平均替代率已經超過80%，但企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金替代率卻呈現逐年走低的趨勢，從改革開放之初的60%多降至現今40%左右的低水平。由于機關事業(yè)單位的公職人員工作期間的平均工資高于企業(yè)從業(yè)人員，加上公職人員與企業(yè)從業(yè)人員退休后養(yǎng)老金的替代率也存在顯著差別，因此造成了不同組織的人均養(yǎng)老金水平差距日趨擴大。

從表1可以看出，2002—2013年間國家機關、事業(yè)單位與企業(yè)之間的人均養(yǎng)老金存在明顯的差距，國家機關屬于養(yǎng)老待遇最好的社會群體，企業(yè)從業(yè)人員處于最底層，事業(yè)單位處于中間位置。這樣有失公平的分配制度，引起了企業(yè)從業(yè)人員的強烈不滿與抗議。如何消除社會養(yǎng)老保險“雙軌制”帶來的問題，實現公平的社會保障制度，已經成為中國經濟社會改革中備受關注的重大民生問題。

2 養(yǎng)老保險制度并軌改革的展望

2015年1月，國務院正式印發(fā)了《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（簡稱《決定》），該決定自2014年10月1日起開始實施。改革方案明確表示，中國將實行個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結合的基本養(yǎng)老保險制度，個人繳費比例為本人繳費工資基數的8%，而單位需要繳納員工個人繳費工資基數之和的20%。此《決定》的實施，意味著全國4 000多萬機關事業(yè)單位的工作人員將從完全依賴財政統(tǒng)籌轉變?yōu)樽孕欣U納社會養(yǎng)老保險，從財政養(yǎng)老轉向社會養(yǎng)老。養(yǎng)老保險制度并軌后，公職人員將和企業(yè)職工實行相同的養(yǎng)老保險制度，今后這2個群體的養(yǎng)老待遇差距也會逐漸縮小。

2.1 國家機關與事業(yè)單位的養(yǎng)老制度必須同步并軌

國家機關是指政府為行使其職能而專門設立的，行使國家權力和國家管理職能的各種組織機構，可以分為中央和地方兩大類組織。從社會學上講，國家機關，即國家政權機關，它主要包括各級權力機關、行政機關、司法機關及軍隊中的各級機關。在我國，由于中國共產黨處于執(zhí)政黨的地位，《憲法》明確規(guī)定中國共產黨在國家事務中居于領導一切的主導地位。因此，從廣義上講，中國共產黨的各級機關都應該納入國家機關的范疇。在我國，事業(yè)單位一般是指受國家行政機關領導，不進行物質生產，沒有營業(yè)收入、所需經費由公共財政支出，主要提供文化、衛(wèi)生、教育、科技等領域活動的非物質生產和勞務服務的社會公共組織。與企業(yè)相比，國家機關、事業(yè)單位主要有以下2個特征：第一，不以盈利為目的；第二，主要依靠公共財政維持正常運轉。2008年，國務院將重慶、廣東等地作為試點進行事業(yè)單位養(yǎng)老保險體制改革，引起事業(yè)單位養(yǎng)老待遇降低的擔憂，導致出現不少職工提前退休的現象，導致這次試點沒有取得預期的效果。因此，國家機關和事業(yè)單位同步并軌，可以避免不必要的負面影響，防止國家機關與事業(yè)單位之間養(yǎng)老待遇出現新的差距，減少改革的阻力，有利于新舊制度的銜接及平穩(wěn)過渡，保證代際公平。

2.2 逐步提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金替代率

4 000多萬機關事業(yè)單位的工作人員自行繳納養(yǎng)老金后，必定能擴大基本養(yǎng)老保險基金的資金來源，解決部分養(yǎng)老金缺口問題。但是，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金替代率長期偏低，有學者指出我國企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金替代率已經遠低于《社會保障最低標準公約》規(guī)定的55%的最低替代率，目前還只有40%左右。這意味著，企業(yè)職工養(yǎng)老金不到其在職時工資收入的一半，企業(yè)職工退休后的生活水平必然會出現大幅度下降。而且，近年來受通貨膨脹、利率降低等不利因素的影響，如何保障老年人口的基本生活需要，減輕家庭養(yǎng)老負擔，已經成為社會普遍關心的民生難題。替代率是目前國際上通用的衡量養(yǎng)老金水平的一個重要指標。因此，政府有必要出臺一系列提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金替代率的舉措，根據經濟發(fā)展的實際情況定期合理調整養(yǎng)老金替代率，讓全體人民共享經濟發(fā)展的成果是我國構建和諧社會的一個重要理念和發(fā)展方向。

2.3 保證基本養(yǎng)老保險基金的保值增值與可持續(xù)支付

全國現在60歲及以上的人口超過2億，約占總人口的15.5%。我國是一個未富先老的國家，又是一個急劇快速老齡化的發(fā)展中國家。據專家預測，2020年我國60歲及以上人口占全國人口的比例將達到19.3%，到2050年，比重將提高到38.6%。目前，全國職工養(yǎng)老保險的撫養(yǎng)比為3.04∶1，估計2020年下降到2.94∶1，2050年可能將下降到1.3∶1。這表明，未來我國的養(yǎng)老事業(yè)必然要承受越來越大的壓力?；攫B(yǎng)老保險基金肩負著保障龐大老年人口的基本生活問題，關于基本養(yǎng)老保險基金的到底是否存在缺口，能否保證長期持續(xù)支付等諸多爭論一直不絕于耳。為了應對快速的人口老齡化，平滑代際之間的養(yǎng)老負擔，提高基本養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)支付能力，是當前社會養(yǎng)老保險制度改革中最為關鍵的環(huán)節(jié)。但是，隨著覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系不斷完善，養(yǎng)老保險基金的積累快速增加，過去政策規(guī)定的購買國債、銀行存款等投資方式已經不能滿足養(yǎng)老保險基金保值增值的需要。為此，必須在加強養(yǎng)老保險基金管理的同時，加快完善養(yǎng)老保險基金投資政策，拓寬投資渠道，積極穩(wěn)妥地開展養(yǎng)老保險基金的投資運營，實現養(yǎng)老保險基金的保值增值。這不僅有利于增強養(yǎng)老保險制度的吸引力，調動國民參保的積極性，擴大參保覆蓋面；更有利于拓寬基金來源，增強養(yǎng)老保險基金的支付能力，促進養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。2015年8月，國務院正式發(fā)布《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》。該辦法明確規(guī)定養(yǎng)老保險基金實行中央集中運營、市場化投資運作，由省級政府將可投資的養(yǎng)老保險基金歸集到省級社保專戶，統(tǒng)一委托給經授權的養(yǎng)老保險基金管理機構進行投資運營。雖然，養(yǎng)老保險制度并軌改革為基本養(yǎng)老保險基金注入了新的資金來源，極大地減輕了財政支出的壓力；但是，考慮到我國資本市場不規(guī)范、風險較大及缺乏專業(yè)化投資機構、流動性支付需求大、參保人的承受能力不高等各種因素，政府應該借鑒發(fā)達國家的成功經驗，謹慎投資運營，注意防范市場風險，在確保資金安全的基礎上，實現多元化投資，提高其投資回報率。

養(yǎng)老保險是社會保障制度中最重要的安排，它的改革成敗直接決定著整個社會保障制度改革的成敗。人力資源和社會保障部已經明確表示，我國社會養(yǎng)老保障制度改革基本的方向：第一，公平；第二，可持續(xù)。取消“雙軌制”，建立統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度是我國經濟改革取得的又一重要成果。它在保證機關事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金水平基本穩(wěn)定的同時，逐步縮小機關事業(yè)單位和企業(yè)退休人員之間的養(yǎng)老金差距，充分體現了公平、公正的分配原則。

參 考 文 獻

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