淺談城市發(fā)展與耕地保護的問題及對策

摘 要：城市的發(fā)展是經(jīng)濟社會發(fā)展所必需的，但耕地數(shù)量是卻是有限的，如何處理好兩者的關(guān)系是一個具有重大實踐意義的課題，關(guān)系著我國的國計民生。文章分析了我國城市化發(fā)展與耕地保護保護問題，并提出了一系列應(yīng)對策略，希望此粗淺研究能對解決我國耕地利用和保護存在的問題有所裨益。

關(guān)鍵詞：城市發(fā)展；耕地保護；經(jīng)濟發(fā)展

隨著近年來我國經(jīng)濟迅速發(fā)展、城市化和工業(yè)化進程的加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷擴張，居民財富和收入的增長促進人們對城市土地需求的增加，主要表現(xiàn)在需要更舒適的住房、更優(yōu)美的生活環(huán)境等，相繼出現(xiàn)了各種建設(shè)用地大量侵占耕地的現(xiàn)象，以及在占用過程中存在的一些除耕地數(shù)量減少以外的新的問題。實現(xiàn)大都市的經(jīng)濟發(fā)展、土地管理和耕地保護最佳統(tǒng)一，是保持土地等資源永續(xù)利用的必然要求。

一、我國城市化發(fā)展與耕地保護保護問題分析

城市商圈的形成與發(fā)展是一把“雙刃劍”，它帶來了人口、產(chǎn)業(yè)的集聚和國民經(jīng)濟的發(fā)展，就業(yè)率升高，土地利用效益從低向高轉(zhuǎn)化。它對改善局部人居環(huán)境，提高人們生活水平，加速工業(yè)化進程、促進現(xiàn)代化教育和社會的發(fā)展，樹立國家形象有一定的積極作用。但同時它又帶來了廢棄物排放增加，污染增多，耕地減少，加劇溫室效應(yīng)和全球氣候變暖，給生態(tài)環(huán)境帶來了一定的消極作用。

（1）城市空間發(fā)展呈“攤大餅”形態(tài)，造成城市邊緣高質(zhì)量、肥沃的耕地被大面積蠶食。

（2）部分土地利用率低、集約化程度低，造成市郊大批高產(chǎn)農(nóng)田被侵占；對郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏統(tǒng)一的科學(xué)管理，對分散的村落和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的布局和遷移未能妥善處置。

（3）工業(yè)化導(dǎo)致大量廢棄物的產(chǎn)生，我國當(dāng)前對很多廢棄物的處理能力有限，且有些部門或單位對環(huán)境和耕地保護不夠重視，將垃圾堆放在郊區(qū)附近的農(nóng)田邊上，導(dǎo)致耕地數(shù)量減少和耕地污染。

（4）拼地保護意識不夠，某些部門或官員一味盲目追求城市形象，大搞城市廣場，占用耕地；某些工程由于領(lǐng)導(dǎo)換屆或資金原因而荒棄不用，導(dǎo)致耕地數(shù)量減少。為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，一些地方政府大量招商引資，對耕地的保護只停留在書而上的簽訂，過度重視經(jīng)濟的增長而忽視了耕地保護的重要性，沒有足夠的保護意識。對于耕地的使用者，短期來看他們認為農(nóng)作物種植的經(jīng)濟效益遠低于征地獲得的補償，我國土地征收補償費用平均每畝標(biāo)準為1500-3000元。而種糧的耕地每畝年平均收人一般為45-75元。就玉溪的農(nóng)民而言最近的年平均收入也只是5747元，而土地被征收獲得的補償款相當(dāng)于農(nóng)民30-40年種地的收人。受經(jīng)濟效益的驅(qū)動，很多農(nóng)民對征地表現(xiàn)出了很高的積極性，對耕地保護的概念比較薄弱。

（5）保護耕地的相關(guān)法律法規(guī)不完善，打擊違法用地制度不完善在城市建設(shè)過程中由于經(jīng)濟利益的驅(qū)使出現(xiàn)了違法用地的現(xiàn)象，主要是非法占用土地、非法轉(zhuǎn)讓土地的行為，少批多用、未批先建、以租代征、以招商引資為名亂圈、亂開發(fā)的現(xiàn)象十分嚴重。

二、城市化發(fā)展過程中耕地保護對策

（一）制定嚴格的土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃并嚴格執(zhí)行

土地利用總體規(guī)劃規(guī)定了土地用途，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制用地總量，對耕地實行特別保護。按照土地利用年度計劃不超標(biāo)執(zhí)行耕地總量將是一個常數(shù)，然而，耕地保有規(guī)劃屢次被打破，土地利用總體規(guī)劃對抑制土地濫用、保護耕地沒有達到預(yù)期效果。指標(biāo)下達后缺乏后續(xù)監(jiān)督能力，土地規(guī)劃編制定下的基調(diào)“以供給引導(dǎo)和制約需求”在地方難以奏效，當(dāng)前和今后都必須嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃。首先，從嚴控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度。嚴格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，強化土地利用總體規(guī)劃和年度計劃對新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序安排的調(diào)控。其次，嚴格執(zhí)行土地用途管制制度。不符合土地利用總體規(guī)劃確定用途的建筑物、構(gòu)筑物，不得重建、擴建，集體建設(shè)用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)；嚴禁未經(jīng)批準將規(guī)劃確定的農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；需轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，必須符合土地利用總體規(guī)劃，并納入土地利用年度計劃和先行做到耕地占補平衡。

（二）改革征地制度，完善征地程序

現(xiàn)行的征地補償制度存在很大缺陷，由于征地補償?shù)臉?biāo)準都普遍較低，得到土地成本的降低使得開發(fā)商更積極的獲得土地，而使大量耕地很快被占用，征地規(guī)模不斷擴大。在征地補償方面不應(yīng)有固定的征地價格，應(yīng)該對被征收土地的質(zhì)量進行價值評估而確定其相對應(yīng)合理的價格，政府在出讓土地的時候也應(yīng)嚴格區(qū)分公益性和經(jīng)營性兩種不同性質(zhì)的用地，這樣一來可以維護耕地使用者的權(quán)益，二來可以在某種程度上遏制房地產(chǎn)開發(fā)濫用耕地的現(xiàn)象。

（三）提高拼地保護的意識，積極推廣地方創(chuàng)新性做法

現(xiàn)如今群眾對耕地保護的意識很薄弱，不知其中的厲害關(guān)系，有關(guān)部門應(yīng)及時向群眾普及耕地保護的重要性和意義，做好耕地保護的宣傳，如通過懸掛標(biāo)語的方法、廣播的方式進行宣傳，利用輿論的監(jiān)督作用，建立廣泛的群眾監(jiān)督機制和暢通的溝通機制，使群眾監(jiān)督法制化、規(guī)范化，更主要的是要是群眾看到耕地保護的長遠利益及價值，使其認識到進行耕地轉(zhuǎn)讓所獲得的收益只是暫時的。將農(nóng)村集體建設(shè)用地納入正式的市場管理。首先，重視嘗試利用有利于耕地保護的市場機制，激勵更多參與者積極參與耕地保護，尤其調(diào)動農(nóng)民出自內(nèi)在動力對耕地的愛護，是極其重要的，也是值得政策制定者給予考慮的政策選擇。如果有利于耕地保護的市場機制得到制度化，對扭轉(zhuǎn)當(dāng)前耕地保護嚴重依賴中央調(diào)控管制和不大現(xiàn)實地指望地方政府按照中央的意圖來操辦的局面，是非常有幫助的。其次，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模龐大，但不能進入市場交易。而目前集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等行為已經(jīng)很普遍。在東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，用集體建設(shè)用地修建廠房或打工樓出租的很多。農(nóng)村龐大的存量集體建設(shè)用地沒有正式的市場管理，將不利于土地節(jié)約集約利用。如果將農(nóng)村集體建設(shè)用地納入正式的市場管理，這部分土地的節(jié)約集約利用潛力將得到釋放，公開的價格機制將可約束土地使用者的用地需求，并能實現(xiàn)市場優(yōu)化配置土地資源，有利于土地節(jié)約集約利用。

（四）科技創(chuàng)新提高勞動者素質(zhì)、集約利用評價指標(biāo)體系、提高土地的質(zhì)量

一方面，通過教育來提高勞動者的素質(zhì)，對于人多地少，勞動力素質(zhì)相對較低的中國來說具有特別重要的意義；另一方面，土地集約化評價指標(biāo)體系主要包括同一地塊土地資金投入量、人均用地、建筑物容積、土地利用率、土地產(chǎn)出率、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用邊際效益、土地價格水平等。土地開發(fā)復(fù)墾整理是提高土地資源利用的有效途徑，我們要逐漸提高技術(shù)水平，適量開墾荒地和未利用的土地，從而緩解城市化發(fā)展對耕地造成的壓力，最后，必須加強耕地保護資源的同時加大對糧食生產(chǎn)的科技投入，積極開展耕地質(zhì)量方面的科學(xué)研究，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，加大中低產(chǎn)田。

（五）學(xué)習(xí)借鑒其它國家有關(guān)對耕地的利用和保護制度

在加拿大，其耕地的保護和利用包括某些省份劃分農(nóng)地保護區(qū)，有效保護農(nóng)地，如在農(nóng)地保護區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)變土地用途，必須經(jīng)過復(fù)雜的法律和行政程序方可轉(zhuǎn)變。法國1960年制定農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法，決定哪些土地可以提供給非農(nóng)利用，并規(guī)定所劃入農(nóng)業(yè)區(qū)域的土地保證至少在土地規(guī)劃公布十年內(nèi)，不會受到非農(nóng)化的威脅。日本為保障農(nóng)地有效利用，分別在1967年和1974年制定了《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》和《國土計劃法》，宗旨是劃定農(nóng)業(yè)振興區(qū)域，并在區(qū)域內(nèi)劃定農(nóng)用地區(qū)和其他用地區(qū)，規(guī)定農(nóng)業(yè)用地要集中連片，不允許轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)利用，如果農(nóng)用地區(qū)于劃定的市街化調(diào)整區(qū)相重復(fù)，也要優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)開發(fā)。韓國劃分農(nóng)業(yè)地域，包括耕地地區(qū)和聚落地區(qū)，作為土地用途管制的依據(jù)，可以看出，這些國家對耕地的利用的保護主要是通過土地立法來實現(xiàn)的。

三、結(jié)語

從近期趨勢來看，在實現(xiàn)城市化快速發(fā)展的進程中，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，非農(nóng)建設(shè)絕對不占用耕地是不可能的。事實也證明，不管實行多么嚴格的耕地保護制度，中國的耕地面積都在不斷地減少。但是為了更好地保護糧食安全，穩(wěn)固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，處理好城市化發(fā)展和耕地保護之間的關(guān)系，在認清我國耕地資源面臨的嚴峻形勢的基礎(chǔ)上，只要采取合理措施，通過各種方式充分挖掘現(xiàn)有土地的潛力，節(jié)約集約用地，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)和布局，提高耕地生產(chǎn)力，相信一定能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟快速增長的同時，實現(xiàn)我國耕地資源的保護目標(biāo)。

參考文獻

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作者簡介：李娜，玉林市國土資源規(guī)劃測繪信息院。