全面從嚴(yán)治黨與巡視制度的相互關(guān)系

王美玉 李勝凱

摘 要：十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書記的黨中央提出“全面從嚴(yán)治黨”的治黨思想?！叭鎻膰?yán)治黨”集中體現(xiàn)在“全面”、“嚴(yán)”、“治”三個(gè)方面。巡視作為一項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督制度，是實(shí)現(xiàn)上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的重要手段。巡視制度既為實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨打下基礎(chǔ)，也為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供動(dòng)力，更為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨給予保障。通過(guò)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)巡視組自身的監(jiān)督、建立巡視工作績(jī)效評(píng)估體系、完善巡視工作方式與程序，能夠進(jìn)一步推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的實(shí)施，提升黨的治理能力，使巡視制度真正成為“全面從嚴(yán)治黨”的一把“利劍”。

關(guān)鍵詞：全面從嚴(yán)治黨；巡視制度；內(nèi)涵；內(nèi)在關(guān)系

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2016）03-0015-07

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書記的黨中央提出“全面從嚴(yán)治黨”的治黨思想，對(duì)提升黨的自我治理能力具有重要指導(dǎo)意義。全面從嚴(yán)治黨就是要以黨的制度建設(shè)為依托，嚴(yán)明黨的紀(jì)律，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，維護(hù)黨中央權(quán)威。巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督制度之一，受到新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體的特別重視，其在黨內(nèi)監(jiān)督的制度體系中的重要性可見一斑。習(xí)近平總書記指出：“巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴(yán)治黨、維護(hù)黨紀(jì)的重要手段，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式?！盵1]但是，全面從嚴(yán)治黨與巡視制度之間到底存在什么樣的內(nèi)在關(guān)系呢？本文將就此問題展開一些分析與探討。

一、全面從嚴(yán)治黨與巡視制度的內(nèi)涵界定

分析與探討全面從嚴(yán)治黨與巡視制度二者之間的關(guān)系，首先要界定兩者的內(nèi)涵。作為新時(shí)期實(shí)現(xiàn)“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”的重要指導(dǎo)思想，筆者認(rèn)為，“全面從嚴(yán)治黨”有著特定的內(nèi)涵，它集中體現(xiàn)在“全面”、“嚴(yán)”、“治”三個(gè)方面。同時(shí)，巡視制度作為一項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督制度，是上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織監(jiān)督的重要制度形式。

相比于“片面”而言，“全面”體現(xiàn)了治黨的系統(tǒng)性、整體性。就黨的建設(shè)而言，它涵蓋了黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和制度建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域，涉及到黨的各個(gè)方面。換句話講，任何單指一個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)黨的建設(shè)，都不會(huì)真正實(shí)現(xiàn)“全面從嚴(yán)治黨”。習(xí)近平總書記提出的“全面從嚴(yán)治黨”，從理論上強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一全黨思想，堅(jiān)定理想信念；同時(shí)，從實(shí)踐上又要求我們要遵循黨章黨規(guī)，嚴(yán)明黨的紀(jì)律，以制度來(lái)約束權(quán)力。比如：在思想建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持共產(chǎn)黨人的理想信念；在組織建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)要培養(yǎng)和選拔黨和人民需要的優(yōu)秀干部；在作風(fēng)建設(shè)方面，實(shí)施中央“八項(xiàng)規(guī)定”，開展群眾路線教育以及“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育。在反腐倡廉建設(shè)與制度建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)進(jìn)行紀(jì)委體制改革，加強(qiáng)巡視制度建設(shè)，以形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的長(zhǎng)效機(jī)制為目標(biāo)。因此，全面從嚴(yán)治黨重在加強(qiáng)上述五個(gè)方面的共同建設(shè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)“全面從嚴(yán)治黨”這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“嚴(yán)”是針對(duì)當(dāng)前存在的部分黨組織渙散、無(wú)紀(jì)律等問題所提出的要求。學(xué)者林學(xué)啟認(rèn)為：“‘全面從嚴(yán)治黨之‘從嚴(yán)是對(duì)黨的建設(shè)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性的回應(yīng)。”[2]回顧黨的歷史，黨能夠帶領(lǐng)廣大人民群眾取得一次又一次勝利，一條基本經(jīng)驗(yàn)就是“從嚴(yán)治黨”。新中國(guó)成立前夕，毛澤東在西柏坡對(duì)全體黨員嚴(yán)肅地提出了“兩個(gè)務(wù)必”的要求，就是“務(wù)必使同志們繼續(xù)地保持謙虛、謹(jǐn)慎、不驕、不躁的作風(fēng)，務(wù)必使同志們繼續(xù)地保持艱苦奮斗的作風(fēng)?！盵3]這是新民主主義革命能夠取得最后勝利的思想保障。改革開放的新時(shí)期，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一章第四條規(guī)定：“凡是違犯黨紀(jì)的行為，都必須受到追究；應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分的，必須給予相應(yīng)的處分?！盵4]因此，“嚴(yán)”就是要求凡是黨員違法違紀(jì)，必然要受到黨內(nèi)紀(jì)律的處罰。

“治”主要側(cè)重于“全面從嚴(yán)治黨”實(shí)現(xiàn)的方式、方法，如何實(shí)現(xiàn)“治”是“全面從嚴(yán)治黨”的實(shí)踐內(nèi)容。總結(jié)黨的十八大以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨治黨的新方法、新舉措，筆者認(rèn)為著重體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是黨內(nèi)法規(guī)體系的逐步完善，二是黨內(nèi)制度建設(shè)。首先，黨內(nèi)法規(guī)是指黨章及黨的其他具體條例、規(guī)定、通知等。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中明確指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！盵5]其中，在具體要求中就包括形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。十八大以來(lái)，黨加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，先后頒布了《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》（2012）、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》（2013）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》（2014）、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2015）等多部黨內(nèi)法規(guī)，以此切實(shí)推動(dòng)“依法治黨，依規(guī)治黨”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，完善黨內(nèi)法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)“全面從嚴(yán)治黨”的第一步，也是關(guān)鍵的一步。其次，狹義上的黨內(nèi)制度建設(shè)是指將黨內(nèi)具體的法規(guī)、文件轉(zhuǎn)化為可操作的行為，并形成長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。它通常貫穿一個(gè)政黨執(zhí)政的整個(gè)過(guò)程，是政黨執(zhí)政理念、綱領(lǐng)等具體落實(shí)的主要載體。十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視黨內(nèi)制度建設(shè)，尤其在反腐敗斗爭(zhēng)方面，加強(qiáng)了對(duì)巡視制度的運(yùn)用與創(chuàng)新，取得了有目共睹的良好成效。由此可見，只有加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，形成制度的強(qiáng)制性約束力，才能真正解決黨內(nèi)存在的一些頑疾。進(jìn)行政黨制度化建設(shè)，不僅可以使整個(gè)政黨治理更具有威懾力，也進(jìn)一步提升了整個(gè)政黨的執(zhí)政能力。因?yàn)椤罢h制度化是衡量政黨成熟與否以及政黨自身治理能力與執(zhí)政能力強(qiáng)弱的標(biāo)尺?！盵6]因此，進(jìn)行政黨制度化建設(shè)是一個(gè)執(zhí)政黨走向成熟的必然要求。而且，從嚴(yán)治黨也只有走向制度化治黨的道路，才能“使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[7]，才能真正長(zhǎng)期穩(wěn)定，切實(shí)有效。

巡視制度是指中央和省、自治區(qū)、直轄區(qū)黨委，通過(guò)建立專門的巡視機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定對(duì)下級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及成員進(jìn)行監(jiān)督的制度。黨在十六大報(bào)告中提出了：“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度”的要求[8]。隨后，2003年8月，中共中央正式成立巡視工作辦公室，作為領(lǐng)導(dǎo)巡視工作的日常辦事機(jī)構(gòu)。2009年7月，中共中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，對(duì)于推動(dòng)巡視工作制度化、規(guī)范化發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來(lái)，經(jīng)過(guò)近兩年時(shí)間的調(diào)研、論證、反復(fù)修改，2015年8月3日，中共中央頒布實(shí)施修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，進(jìn)一步完善了黨內(nèi)巡視制度。中央和地方黨組織加強(qiáng)對(duì)巡視制度的運(yùn)用，逐步實(shí)行巡視工作全覆蓋。這意味著沒有一個(gè)特殊部門、沒有一個(gè)特殊黨員可以置身于巡視制度之外?？梢哉f(shuō)，巡視工作的開展，極大地改變了過(guò)去事后監(jiān)督的做法，進(jìn)一步強(qiáng)化了事前和事中的監(jiān)督，有效地懲治了存在于黨內(nèi)的腐敗分子。而且，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是對(duì)“一把手”的監(jiān)督起到了其他方式無(wú)法替代的作用。截止到2015年7月31日，已有140名省部級(jí)官員落馬。2015年各地巡視發(fā)現(xiàn)廳局級(jí)問題線索3991件，分別是2014年的2.3倍、2013年的19.5倍。因此，巡視在一定程度上凈化了黨內(nèi)政治生態(tài)，發(fā)揮了巡視的震懾作用。

由上述分析可知，巡視制度適應(yīng)了“全面從嚴(yán)治黨”的現(xiàn)實(shí)要求，兩者之間存在著密切的內(nèi)在關(guān)系。

二、全面從嚴(yán)治黨與巡視制度的內(nèi)在聯(lián)系

（一）巡視制度為實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨打下基礎(chǔ)

全面從嚴(yán)治黨的目的就是要嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律，糾正黨內(nèi)不正作風(fēng)，懲治黨內(nèi)腐敗。而巡視制度作為黨內(nèi)反腐敗斗爭(zhēng)的一把“利劍”，在解決上述三個(gè)主要問題上發(fā)揮著重要的作用，這是由黨的地位與巡視制度的執(zhí)行重心所決定的。

黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了實(shí)現(xiàn)“全面從嚴(yán)治黨”必須提升黨的自我治理能力。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，這就要求：一方面，黨要發(fā)揮作為社會(huì)主義政黨的政治優(yōu)勢(shì)，與廣大人民群眾保持血肉聯(lián)系，當(dāng)好廣大人民群眾的主心骨與當(dāng)家人；另一方面，黨要加強(qiáng)自身建設(shè)，打鐵還需自身硬，提高黨的自我治理能力，從而更好地領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，這是黨所肩負(fù)的歷史使命使然。眾所周知，內(nèi)因決定外因。在執(zhí)政黨的建設(shè)問題上，黨自我治理能力的提升是關(guān)鍵。在如何提升黨的治理能力上，結(jié)合黨內(nèi)出現(xiàn)的新情況、新問題，以習(xí)近平為總書記的黨中央提出“全面從嚴(yán)治黨”的治黨思想。結(jié)合上文可知，“全面從嚴(yán)治黨”的要求在于“全面”與“嚴(yán)”二字上?！叭妗本鸵鬅o(wú)論是中央還是地方，任何一名黨員違紀(jì)違法都要受到應(yīng)有的制裁，絕不姑息?！皣?yán)”就是要嚴(yán)肅、嚴(yán)厲地制裁任何一名違紀(jì)違法的黨員，嚴(yán)明黨的紀(jì)律，維護(hù)黨中央權(quán)威。正如習(xí)近平總書記所言：“我們所說(shuō)的不論什么人，不論其職務(wù)多高，只要觸犯了黨紀(jì)國(guó)法，都要受到嚴(yán)肅追究和嚴(yán)厲懲處，決不是一句空話?！盵9]因此，可以說(shuō)，全面從嚴(yán)治黨是由黨的領(lǐng)導(dǎo)地位對(duì)黨自身治理所提出的更高要求。

而巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督制度之一，有著屬于自身的制度執(zhí)行重心。習(xí)近平總書記指出：“巡視工作就是要發(fā)現(xiàn)和反映問題。要著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等違反中央八項(xiàng)規(guī)定的問題，著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污受賄、腐化墮落等違紀(jì)違法問題，著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否公開發(fā)表違背中央決定的言論、散布違背黨的理論和路線方針政策的意見、搞‘上有政策、下有對(duì)策等違反政治紀(jì)律的問題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在買官賣官、拉票賄選、突擊提拔干部等選人用人的不正之風(fēng)和腐敗行為。”[1]顯然，巡視制度是以發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)是否存在違反黨的紀(jì)律、不正之風(fēng)以及腐敗行為三個(gè)主要問題為重心，發(fā)現(xiàn)線索，整治黨內(nèi)不良作風(fēng)。

因此，實(shí)現(xiàn)“全面從嚴(yán)治黨”要充分發(fā)揮巡視制度的執(zhí)行重心，圍繞“四個(gè)著力”，懲治黨內(nèi)存在的違法違紀(jì)行為，從而鞏固黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

（二）巡視制度為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供動(dòng)力

十八大以來(lái)，黨中央加強(qiáng)對(duì)巡視制度的運(yùn)用與創(chuàng)新，在反腐倡廉建設(shè)和反腐斗爭(zhēng)中成效顯著，深得黨心、民心，有力地推進(jìn)了全面從嚴(yán)治黨的實(shí)施。以中央巡視組為例，截止到2015年12月初，中央巡視組已經(jīng)進(jìn)行了8輪巡視，巡視了149個(gè)地區(qū)和單位，實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方和中管央企的全覆蓋。巡視工作全覆蓋正是契合了全面從嚴(yán)治黨中對(duì)“全面”的要求。正如中央巡視辦處長(zhǎng)羅禮平所言：“巡視工作的定位，要求聚焦全面從嚴(yán)治黨，圍繞‘四個(gè)著力和‘六大紀(jì)律，發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾、促進(jìn)發(fā)展。”[10]推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨關(guān)鍵在黨的制度，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)效性。而巡視制度的扎實(shí)推進(jìn)正為全面從嚴(yán)治黨長(zhǎng)效持續(xù)提供了動(dòng)力。

首先，從巡視制度的工作內(nèi)容上看。巡視工作主要是針對(duì)黨內(nèi)存在的腐敗行為、不正之風(fēng)、違法違紀(jì)行為，緊扣著全面從嚴(yán)治黨的具體要求。新形勢(shì)下，全面從嚴(yán)治黨的推進(jìn)面臨著四大難點(diǎn)，黨員精神懈怠、黨員能力不足、脫離人民群眾、消極腐敗依然存在于黨內(nèi)。巡視工作的開展就是要著力發(fā)現(xiàn)存在于黨內(nèi)違法違紀(jì)的行為，預(yù)防違法違紀(jì)行為的發(fā)生，保證黨的先進(jìn)性與純潔性。

其次，從巡視制度的定位上看。習(xí)近平總書記指出：“巡視工作要有明確職責(zé)定位，巡視內(nèi)容不要太寬泛，要圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)這個(gè)中心進(jìn)行?！盵1]黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)既是切實(shí)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的保障，又是全面從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)需要。一個(gè)黨必須要時(shí)刻保持對(duì)腐敗的警惕性，“物必先腐而后蟲生”，腐敗行為是對(duì)黨的最大侵害。正如習(xí)近平總書記所言：“大量事實(shí)告訴我們，腐敗問題越演越烈，最終必然會(huì)亡黨忘國(guó)！我們要警醒啊！”[1]因此，巡視制度定位明確，集中于廉政建設(shè)與反腐敗。通過(guò)巡視制度的實(shí)施，勢(shì)必推進(jìn)“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”的治黨目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保持黨的肌體健康。

最后，從巡視制度所取得的成效上看。自從中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，黨中央一直十分重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。無(wú)論是在戰(zhàn)火紛飛的革命年代，還是在和平發(fā)展的建設(shè)時(shí)期，通過(guò)各種反腐敗斗爭(zhēng)，都取過(guò)了切實(shí)的成效。但是，我們也應(yīng)該清醒地意識(shí)到，黨內(nèi)腐敗問題仍然突出。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)財(cái)富的急劇增加，對(duì)執(zhí)政者提出了更高的自律要求。但是，黨內(nèi)有些人在金錢的誘惑下，忘掉了一名共產(chǎn)黨員身上所肩負(fù)的責(zé)任，丟掉了一名黨員所應(yīng)具有的修養(yǎng)。倘若腐敗行為不加以遏制，將會(huì)威脅到黨的合法執(zhí)政地位。而腐敗問題突出的一個(gè)重要原因就是黨內(nèi)監(jiān)督力度不夠。長(zhǎng)期以來(lái)，黨內(nèi)監(jiān)督存在著“上級(jí)監(jiān)督遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督軟，下級(jí)監(jiān)督難”的突出問題。巡視制度的出現(xiàn)，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了上述黨內(nèi)監(jiān)督不力的局面。巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督制度，在監(jiān)督各級(jí)黨員，尤其是監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)干部中取得了巨大的成效。十八以來(lái)，巡視制度在黨內(nèi)反腐方面交出了令人民群眾滿意的成績(jī)單。僅以2014年為例，“各省區(qū)市黨委巡視組共發(fā)現(xiàn)涉及廳局級(jí)干部問題線索1528件，是2013年的7.5倍；涉及縣處級(jí)干部問題線索3853件，是2013年的5倍?！盵11]

因此，巡視制度的實(shí)施保證了上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，強(qiáng)化了反腐的高壓態(tài)勢(shì)，推進(jìn)了全面從嚴(yán)治黨的實(shí)現(xiàn)。

（三）巡視制度為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨給予保障

落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵是要保證黨的權(quán)威。保證黨的權(quán)威是黨進(jìn)行自我治理的一條鐵的紀(jì)律，它關(guān)系到黨的綱領(lǐng)、政策、方針能否有效的實(shí)施，關(guān)系到全面從嚴(yán)治黨的成敗。個(gè)人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員要服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)，是現(xiàn)行黨章中有關(guān)組織原則的規(guī)定。可以講，如果沒有黨的權(quán)威，全面從嚴(yán)治黨恐難真正落實(shí)。

落實(shí)全面從嚴(yán)治黨關(guān)乎每一名黨員，尤其是各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。因此，如何規(guī)約每一名共產(chǎn)黨，特別是黨員干部是“全面從嚴(yán)治黨”落實(shí)的難點(diǎn)。正如上文所述，實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨最終要走向政黨制度化治理。鄧小平曾指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[7]全面從嚴(yán)治黨的落實(shí)要走制度化、法治化的治理途徑。只有以制度與法規(guī)來(lái)治黨，才能保持治黨的長(zhǎng)期有效，使全面從嚴(yán)治黨長(zhǎng)久實(shí)施下去。

當(dāng)前，巡視制度是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的必要一環(huán)。巡視制度的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與中央組織部共同組建成立。巡視工作開展的原則之一是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)。這就要求“中央巡視領(lǐng)導(dǎo)小組要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)省區(qū)市巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)，層層傳導(dǎo)壓力?！盵1]巡視制度的“由上而下，層層遞進(jìn)”構(gòu)建，有效地維護(hù)了黨中央以及各級(jí)黨組織對(duì)下一級(jí)黨組織的權(quán)威，有力地保障了“全面從嚴(yán)治黨”的落實(shí)。由此可見，在黨內(nèi)其他制度尚不夠完善的情形下，以巡視制度保障全面從嚴(yán)治黨的落實(shí)更具有現(xiàn)實(shí)性與穩(wěn)定性。

因此，全面從嚴(yán)治黨的落實(shí)要保證黨的權(quán)威，巡視制度的構(gòu)建保證了黨的權(quán)威，保障了全面從嚴(yán)治黨的落實(shí)。

三、進(jìn)一步完善巡視制度促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的實(shí)施

黨的十八大明確指出“健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用”的要求。同時(shí)，針對(duì)“全面從嚴(yán)治黨”的治黨要求，黨中央加快完善巡視制度，注重對(duì)巡視成果的運(yùn)用，增強(qiáng)對(duì)巡視制度的創(chuàng)新。2015年，黨中央新修訂并頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》作為現(xiàn)階段巡視制度的最高黨內(nèi)細(xì)則。巡視工作的開展也采取了建立“巡視組組長(zhǎng)庫(kù)”、“一次一授權(quán)”、“巡視不固定”、“回頭看”、“專項(xiàng)巡視”等手段，使巡視工作具有較強(qiáng)的靈活性和針對(duì)性，更好地發(fā)揮了巡視在黨內(nèi)的監(jiān)督作用?？梢哉f(shuō)，巡視組有效地充當(dāng)了中央的“千里眼”，找出了“老虎”、“蒼蠅”，抓住了違紀(jì)違法問題線索，遏制了腐敗現(xiàn)象蔓延的勢(shì)頭。

但是，我們也應(yīng)清醒地意識(shí)到，現(xiàn)階段巡視制度還存在一些不足之處，如缺乏對(duì)巡視組自身的監(jiān)督、缺乏對(duì)巡視工作的評(píng)估等問題，在巡視工作的具體工作方式、程序方面，還需進(jìn)一步完善的問題?；谏鲜龃嬖诘娜齻€(gè)方面問題，應(yīng)進(jìn)一步完善巡視制度，從而促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的有效實(shí)施。

（一）強(qiáng)化對(duì)巡視組自身的監(jiān)督

巡視制度是黨內(nèi)十大監(jiān)督制度之一，巡視組擁有代表上級(jí)黨組織行使監(jiān)督下級(jí)黨組織的權(quán)力。但是，如何強(qiáng)化對(duì)巡視組自身的監(jiān)督是巡視制度的一個(gè)缺陷。“工欲善其事，必先利其器”，更好地發(fā)揮巡視制度的監(jiān)督作用應(yīng)首要做好對(duì)巡視組自身的監(jiān)督。強(qiáng)化對(duì)巡視組自身的監(jiān)督不僅有利于保證巡視監(jiān)督的公平性，更有利保證巡視監(jiān)督的可信性。

現(xiàn)行《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》中對(duì)巡視組自身監(jiān)督的主要集中于第三十二條：“巡視進(jìn)駐、反饋、整改等情況，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式公開，接受黨員、干部和人民群眾監(jiān)督。”[12]第三十五條：“巡視工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守巡視工作紀(jì)律。巡視工作人員有下列情形之一的，視情節(jié)輕重，給予批評(píng)教育、組織處理或者紀(jì)律處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理：（一）對(duì)應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)的重要問題沒有發(fā)現(xiàn)的；（二）不如實(shí)報(bào)告巡視情況，隱瞞、歪曲、捏造事實(shí)的；（三）泄露巡視工作秘密的；（四）工作中超越權(quán)限，造成不良后果的；（五）利用巡視工作的便利謀取私利或者為他人謀取不正當(dāng)利益的；（六）有違反巡視工作紀(jì)律的其他行為的?！盵12]從內(nèi)容來(lái)看，這二條規(guī)定較為籠統(tǒng)，可操作性較差。對(duì)巡視接受監(jiān)督的方式并沒有明晰，僅是以“適當(dāng)方式”；而且，第三十五條是對(duì)巡視組工作人員自身提出的紀(jì)律監(jiān)督，是一種自律的監(jiān)督，缺乏一種外在的監(jiān)督。

首先，在巡視組人員選拔上進(jìn)行監(jiān)督。巡視組工作人員是進(jìn)行巡視工作的載體，是巡視工作有效與否的關(guān)鍵。突出對(duì)巡視組組長(zhǎng)的監(jiān)督，巡視組實(shí)行組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。巡視組組長(zhǎng)作為巡視工作的第一負(fù)責(zé)人，充當(dāng)上一級(jí)黨組織“欽差”的角色。巡視組人員的選拔不僅要工作能力強(qiáng)，注重“老、中、青”的人員結(jié)合，更要保證自身的廉潔、忠實(shí)可靠、嚴(yán)守黨的秘密，從而維護(hù)巡視的權(quán)威性。其次，在監(jiān)督方式上進(jìn)一步完善對(duì)巡視組的監(jiān)督。巡視組不僅要接受巡視領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督，還應(yīng)進(jìn)一步接受黨員、干部和人民群眾的監(jiān)督。如采用網(wǎng)絡(luò)媒體等手段對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)巡視工作過(guò)程的透明度，定期向普通黨員、干部、人民群眾公布巡視報(bào)告，從而保障巡視權(quán)力行使的正當(dāng)性，保證巡視工作的有效性，避免巡視組自身腐敗行為的發(fā)生。

（二）建立巡視工作績(jī)效評(píng)估體系

沒有評(píng)估，就沒有優(yōu)劣。當(dāng)前，巡視制度還缺乏對(duì)巡視工作的績(jī)效評(píng)估，建立巡視工作績(jī)效評(píng)估體系迫在眉睫。巡視工作績(jī)效評(píng)估體系，就是以綜合而科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)，通過(guò)廣泛搜集各種信息，采用定性與定量相結(jié)合的評(píng)估方法，對(duì)各級(jí)、各地區(qū)、各部門巡視工作開展的效率、效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而對(duì)巡視工作進(jìn)行科學(xué)管理，推進(jìn)巡視工作的健康發(fā)展。建立對(duì)巡視工作的績(jī)效評(píng)估不僅可以分析在整個(gè)巡視工作中存在的不足與問題，并進(jìn)行及時(shí)的糾正與監(jiān)督；同時(shí)，也可以通過(guò)績(jī)效評(píng)估來(lái)不斷地創(chuàng)新巡視制度，保證巡視工作的科學(xué)與高效。

對(duì)于巡視工作的績(jī)效評(píng)估體系，應(yīng)從效率與效益兩個(gè)方面著手。首先，“效率”強(qiáng)調(diào)的是投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系，力求以最小的資源投入獲得一定數(shù)量的產(chǎn)出，追求一種投入的有效性。巡視監(jiān)督并不是懲戒，而是去發(fā)現(xiàn)問題和反映問題。因此，我們應(yīng)注重對(duì)巡視工作發(fā)現(xiàn)問題線索的效率評(píng)估，對(duì)發(fā)現(xiàn)問題線索的數(shù)量、所用的投入、成果的運(yùn)用等進(jìn)行比例分析，來(lái)對(duì)整個(gè)巡視工作進(jìn)行評(píng)估。沒有發(fā)現(xiàn)，就沒有懲戒，只有提高巡視監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題與反映問題的效率，才能更好地發(fā)揮巡視在黨內(nèi)監(jiān)督中的監(jiān)督作用。其次，“效益”側(cè)重于最終的效果與影響，力求最大程度上實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。巡視制度的目標(biāo)在于發(fā)揮震懾力。通過(guò)巡視監(jiān)督來(lái)震懾腐敗分子，突出巡視重點(diǎn)，對(duì)群眾集中反映強(qiáng)烈的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行重點(diǎn)查處。此外，廣泛搜集被巡視地區(qū)的反饋信息，通過(guò)普通黨員、干部、人民群眾對(duì)巡視地區(qū)、部門的意見反饋，對(duì)尚未發(fā)現(xiàn)、反映的問題及要求整改但無(wú)整改的，應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)與反映、督促整改，并依法依規(guī)追究相應(yīng)的主體責(zé)任，保證整個(gè)巡視工作的公平與高效。

效率與效益的巡視評(píng)估兩者之間并不矛盾，可以相互支持與補(bǔ)充。如果過(guò)分的側(cè)重于某一方面，就會(huì)給巡視工作的評(píng)估造成很大片面性。同時(shí)，只有通過(guò)建立以“效率”與“效益”相結(jié)合的巡視工作績(jī)效評(píng)估，才能不斷的完善巡視制度，保障巡視制度的長(zhǎng)期有效。

（三）進(jìn)一步完善巡視工作方式與程序

巡視工作的方式與程序?qū)儆谘惨曋贫葓?zhí)行中可操作性、技術(shù)性的手段，其非常重要。當(dāng)前，對(duì)于被巡視黨組織來(lái)講，被巡視具有一定的時(shí)間期限，一般從幾周到幾個(gè)月不等。那么，在有限的時(shí)間內(nèi)，保證巡視工作的針對(duì)性與實(shí)效性是至關(guān)重要的。因此，巡視制度應(yīng)適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，完善巡視工作機(jī)制，增強(qiáng)巡視工作的針對(duì)性與實(shí)效性。

首先，從巡視工作方式上看，現(xiàn)行的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第四章第十七條規(guī)定了巡視組的工作方式，包括聽取匯報(bào)、個(gè)別談話、受理來(lái)訪、抽查事項(xiàng)、查閱資料、專項(xiàng)檢查等十三項(xiàng)內(nèi)容，這些舉措都是必要的，也是可行的，但是僅僅采取這十三項(xiàng)內(nèi)容恐怕是不夠的。在這十三項(xiàng)內(nèi)容中，巡視組采取的多為“明訪”的調(diào)查，缺乏一種“暗訪”的調(diào)查。換言之，巡視組開展的工作是在明處，被動(dòng)著接受問題的反映，自身缺乏一種積極主動(dòng)的調(diào)查權(quán)。而且，“以適當(dāng)方式到被巡視地區(qū)（單位）的下屬地方、單位或者部門了解情況”的規(guī)定又過(guò)于籠統(tǒng)，這勢(shì)必對(duì)被巡視地區(qū)（單位）的巡視效果產(chǎn)生一定的影響。其次，從巡視工作的程序上看，關(guān)于工作程序的部分規(guī)定也過(guò)于籠統(tǒng)。如《條例》的第五章第二十二條規(guī)定：“巡視組對(duì)反映被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的重要問題和線索，可以進(jìn)行深入了解。”[12]“可以進(jìn)行深入了解”這種模棱兩可的說(shuō)法顯然是不利于巡視工作的實(shí)施。我們知道，每一次巡視都有自身巡視的內(nèi)容，針對(duì)內(nèi)容進(jìn)行集中巡視，雖然可以保證巡視更具有針對(duì)性，但是對(duì)于涉及非內(nèi)容范圍內(nèi)的線索，巡視組也應(yīng)進(jìn)行搜集與了解。巡視組應(yīng)及時(shí)反映到相關(guān)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行深入了解。此外，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化與明晰部分工作程序，減少不必要的程序，提高巡視工作的效率；明晰工作程序中的部分用語(yǔ)，使巡視工作更具有可操作性。

總而言之，實(shí)現(xiàn)“全面從嚴(yán)治黨”離不開對(duì)巡視制度的運(yùn)用，巡視制度在“全面從嚴(yán)治黨”思想的指導(dǎo)下，緊扣著“全面從嚴(yán)治黨”的要求。巡視工作的全面開展，不僅是實(shí)現(xiàn)“全面從嚴(yán)治黨”的需要，更為“全面從嚴(yán)治黨”落實(shí)的提供了保障。同時(shí)，只有進(jìn)一步完善現(xiàn)有的巡視制度，結(jié)合出現(xiàn)的新情況、新問題，不斷地對(duì)巡視制度進(jìn)行創(chuàng)新，才能真正將巡視制度變成“全面從嚴(yán)治黨”的一把“利劍”。

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責(zé)任編校 王學(xué)青

Analysis of the Relationship Between Comprehensive Rigorous Administration of the Party and the System of Inspection

WANG Meiyu， LI Shengkai （School of Marxism， Beijing University of Chemical Technology， Beijing 100029， Beijing， China）

Abstract： Since the Eighteenth National Congress of the Communist Party of China， the central committee chaired by President Xi Jinping has been practicing an administrating strategy： governing the Party rigorously and comprehensively. This strategy focuses on three aspects： comprehensive， rigorous and governance. As an inner-Party supervision mechanism， inspection is an important means of achieving supervision from the superior to those at lower levels. The basic relationship between the two lies in that the inspection system is a crucial prerequisite， an intrinsic motivation and more importantly， a guarantee for accomplishing the comprehensive and rigorous governance of the Party. We hope to push forward the Party governance with comprehensiveness and strictness， by further strengthening the supervision of the inspection teams， by establishing the evaluation system of the inspection， as well as by improving the means and procedures of such inspections. Only by making good use of the inspection system can the Party further strengthen its inner governance and improve its administrating abilities， molding an “invincible sword” for the comprehensive and strict administrating of the Party.

Key words： comprehensive and rigorous governance of the Party； inspection system； connotation； intrinsic relationship