農(nóng)村宅基地制度改革問題探索

李晉紅

摘要：農(nóng)村宅基地改革是我國農(nóng)村土地制度改革的重要組成。寧夏平羅縣是我國農(nóng)村宅基地改革的試點地區(qū)，在宅基地改革中取得了一定的成效，但是也面臨著村集體成員身份界定難、“一戶一宅”政策落實難、宅基地合法轉(zhuǎn)讓交易及自愿有償退出難等一系列問題，為此文章提出在科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)上，規(guī)范審批管理和交易行為，建立宅基地退出補償制度，促進宅基地改革推進。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地；改革

農(nóng)村宅基地制度是我國土地制度的重要組成部分。隨著我國農(nóng)村土地制度改革的深入，農(nóng)村宅基地確權(quán)登記和管理工作穩(wěn)步推進。寧夏平羅縣是我國農(nóng)村宅基制度改革的試點縣，從平羅縣宅基地改革實踐發(fā)現(xiàn)問題，尋求解決對策，對于促進農(nóng)村宅基地改革有著重要的意義。

一、平羅縣農(nóng)村宅基地改革現(xiàn)狀

平羅縣地處寧夏北部引黃灌區(qū)，是石嘴山市唯一的建制縣。全縣共轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、144個行政村、1447個村民小組，土地總面積為2059平方公里，總?cè)丝诮?2萬人，其中城鎮(zhèn)人口12萬人，農(nóng)村人口20萬人，城鎮(zhèn)化率43.3%。

2012年，平羅縣被農(nóng)業(yè)部確定為全國農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革試驗區(qū)，并開展了農(nóng)村宅基地及房屋所有權(quán)登記確權(quán)頒證、農(nóng)民產(chǎn)權(quán)自愿有償退出轉(zhuǎn)讓等試點工作。2015年3月，平羅縣被國土資源部確定為全國農(nóng)村宅基地制度改革試點縣后，圍繞著農(nóng)村宅基地改革方面開展了一系列探索。

1. 對宅基地進行全面排查登記，開展確權(quán)工作。據(jù)調(diào)查，平羅縣共有農(nóng)村宅基地59695戶，總面積為3.62萬畝，平均戶均宅基地面積0.61畝，超過0.4畝法定面積標準。其中，超過0.4畝法定面積的農(nóng)戶3.44萬戶，占地2.73萬畝，戶均占地0.79畝，占總戶數(shù)的58%；符合0.4畝法定面積的農(nóng)戶1.08戶，占地0.44萬畝，占總戶數(shù)的18%；小于0.4畝法定面積的農(nóng)戶1.45萬戶，占地0.45畝，戶均占地0.31畝，占總戶數(shù)的24%。截止2015年底已完成4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2.1萬戶的數(shù)據(jù)庫入庫工作，發(fā)證約1萬本。

2. 對空置用地開展拆遷整治“增地”。平羅縣對主干道路外圍開展環(huán)境大整治、大綠化活動，對高速公路和國道、省道等主干道路兩側(cè)的舊村莊、舊圈舍進行拆遷綠化整治，盤活1300多畝存量閑置宅基地和集體建設(shè)用地。

3. 推進“增減掛鉤”政策，擴大復(fù)墾面積。針對現(xiàn)有村莊存在小、散、亂的情況，平羅縣在宅基地改革中采取“合大并小、拆舊建新”的方式，對現(xiàn)有的村莊進行改造和整理，先后籌資8000萬元，在23個行政村實施了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點項目，拆除廢舊居民點74個，面積1321畝，涉及農(nóng)戶876戶3452人，復(fù)墾整理土地2064畝。

4. 通過貨幣補償?shù)姆绞?，鼓勵農(nóng)村居民自動退出宅基地，儲備土地資源。平羅縣通過縣財政注入并設(shè)立500萬元收儲土地、房屋流轉(zhuǎn)基金，對在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入來源和固定住所的農(nóng)戶，鼓勵其自愿永久退出轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，并給予一次性補償。先后共退出轉(zhuǎn)讓宅基地1718宗，面積達680多畝，這些土地一部分作為耕地復(fù)墾，一部分作為未來城鎮(zhèn)建設(shè)儲備用地。

5. 通過移民安置，將部分閑置的宅基地盤活。針對農(nóng)村存在的許多空置的宅基地造成土地浪費狀況，平羅縣政府根據(jù)自治區(qū)移民部署，在不同的閑置地區(qū)，通過“插花”式的安置，將農(nóng)村部分閑置的宅基地“死”地變“活”地。共收儲集體土地9800畝，宅基地680多畝，庭院經(jīng)濟用地820多畝，房屋5100多間，安置生態(tài)移民1174戶。

二、平羅縣宅基地改革中存在的問題

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份界定難

按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員才能享有宅基地，但法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份沒有明確的界定標準，特別是對于已在城市里購房生活并取得城市戶口，或者購買了農(nóng)戶私自轉(zhuǎn)讓宅基地的外來人口，是否可以確認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員很難把握。

（二）“一戶一宅”政策落實難

法律法規(guī)規(guī)定宅基地實行“一戶一宅”，且各地對每戶宅基地面積有一定限制，但對農(nóng)戶界定比較模糊，“戶”的彈性太大，不同層面的利益群體對“一戶”的認識各不相同，有的認為共同生活的所有家庭成員為一戶；有的認為無論是否與其他家庭成員共同生活，只要具有合法婚姻關(guān)系的即為一戶；也有的認為只要具有完全民事行為能力的自然人即可成為一戶等等，致使對“一戶”的界定標準認識差異性很大。

（三）房地分離增加確權(quán)難度

農(nóng)村房屋與宅基地本是一個不可分割的整體，我國實行“房地分離”的管理模式，農(nóng)村房屋是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，享有所有權(quán)，而宅基地的所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民僅享有宅基地的使用權(quán)，宅基地不準隨意出賣和出租，農(nóng)民住房“房地分離”。房屋所有權(quán)原登記部門為房產(chǎn)部門，宅基地的審批、確權(quán)和登記則由國土資源部門承擔，房產(chǎn)、地產(chǎn)割裂，農(nóng)村房屋和宅基地之間矛盾難以調(diào)和，“房地分離”不同部門管理給宅基地確權(quán)登記帶來極大不便，使宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)難以統(tǒng)一。

（四）農(nóng)村宅基地問題處置難

一方面是超占問題。過去實行農(nóng)村宅基地福利性分配和無償無限期使用制度，造成大多數(shù)農(nóng)戶實際占用的庭院面積較大，利用率較低，對超占面積除了罰款、不予登記發(fā)證外，再無其他方法進行處置，超占事實依然長期存在；另一方面是不足問題。缺乏對宅基地面積達不到法定標準的農(nóng)戶如何補償或獎勵等政策規(guī)定，不利于鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民節(jié)約集約使用宅基地，容易誘發(fā)農(nóng)戶相互攀比而超占宅基地。

（五）宅基地合法轉(zhuǎn)讓交易及自愿有償退出難

現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)民宅基地只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，但由于宅基地長期實行無償取得，本集體經(jīng)濟組織中符合取得宅基地的成員更愿意申請新的宅基地，也不愿意有償購買他人的宅基地，宅基地的非資本化和非市場化使土地資產(chǎn)價值無法體現(xiàn)，限制了宅基地從生活功能向資本功能的轉(zhuǎn)變。同時，由于現(xiàn)行土地管理制度的缺陷，宅基地審批不及時，部分農(nóng)戶還存在宅基地違規(guī)占用、違法交易的現(xiàn)象，致使購買者難以取得合法權(quán)益。另外，隨著新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐的加快，許多農(nóng)民離開農(nóng)村、離開自己的宅基地，到城市謀求發(fā)展，雖然他們在農(nóng)村的房屋無人居住，宅基地長期閑置，也不能正常轉(zhuǎn)讓交易，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏收購補償機制，無法將大量空閑宅基地收回重新利用，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地無法有償退出。

三、推進平羅縣農(nóng)村土地制度改革建議

（一）加強宅基地規(guī)劃管理

長期以來，我國的土地利用總體規(guī)劃的最低層級是鄉(xiāng)一級，尚未對村級土地利用開展規(guī)劃。宅基地制度改革如果離開了村級土地利用總體規(guī)劃這個基礎(chǔ)，必然導(dǎo)致宅基地審批缺乏依據(jù)和條件。今后要編制土地利用規(guī)劃，要科學(xué)確定村莊發(fā)展規(guī)模和發(fā)展空間，引導(dǎo)村莊向中心集聚發(fā)展，對于離城鎮(zhèn)較遠、經(jīng)濟基礎(chǔ)一般的村莊及以農(nóng)業(yè)為主的村莊，應(yīng)該按照有利生產(chǎn)、方便生活的原則建設(shè)中心村、縮并自然村、整治“空心村”，從整體上提高村莊建設(shè)質(zhì)量。在縣城周邊農(nóng)村嘗試城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進入縣城和集鎮(zhèn)購房居住生活，建設(shè)相對集中的農(nóng)民住宅小區(qū)，逐步打破城鄉(xiāng)二元化格局，嘗試城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和建設(shè)。

（二）規(guī)范宅基地審批管理

目前，國家尚未制定宅基地管理的專項法律體系，平羅應(yīng)依托國家試點，率先探索制度規(guī)范，在原有的宅基地管理制度基礎(chǔ)上，并細化宅基地面積標準，明確農(nóng)民住宅小區(qū)用地標準，合理確定分戶原則、宅基地有償使用標準，明確多余宅基地及宅基地轉(zhuǎn)讓、繼承、贈予、收回、出租、抵押、退出、收儲的監(jiān)管措施。

（三）明確法定宅基地面積外的部分實行有償使用

針對目前農(nóng)村宅基地超面積現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地管理必須嚴格按照法定面積嚴格依法管理。農(nóng)戶初次分配的宅基地，繼續(xù)實行規(guī)定面積內(nèi)無償取得。超標占用宅基地和一戶多宅的，超過部分實行有償使用，增加宅基地保有環(huán)節(jié)的留置成本，沒有達到法定面積標準的農(nóng)戶，可以獲得一定的經(jīng)濟補償，探索制定宅基地有償使用費標準。對于合法取得存量農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，如其他農(nóng)村集體的村民、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口居民以及因村民戶籍變化或身份變化轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后的非本集體經(jīng)濟組織成員，因歷史原因、戶籍變更或通過合法買賣、接受贈與、繼承或行使抵押權(quán)等原因?qū)嶋H占有宅基地的，實行較高的有償使用標準。對實際非法占有宅基地的農(nóng)戶，采用懲罰性高額標準。

（四）明確宅基地使用期限

建議參照國有土地使用期限，確定宅基地使用期限為70年。期滿后宅基地使用權(quán)人符合宅基地取得條件的，可以續(xù)展；不符合宅基地取得條件的，應(yīng)當退回。

（五）規(guī)范宅基地交易行為

建立開放、有序的農(nóng)村宅基地交易市場，是現(xiàn)代土地管理工作的重要內(nèi)容，也是維護農(nóng)民用益物權(quán)，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的迫切要求。

宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方面。轉(zhuǎn)讓方提出申請，在當?shù)卮迕裎瘑T會同意下，和受讓方依法簽訂轉(zhuǎn)讓合同，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心備案簽證后，由縣國土資源局辦理土地變更登記手續(xù)。宅基地流轉(zhuǎn)交易后，其地上建筑物、其他附著物及其宅基地使用權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。

宅基地使用權(quán)租賃入股方面。因“一戶多宅”而收回的宅基地、農(nóng)戶通過置換騰出的宅基地、農(nóng)民自愿有償退出的宅基地由村委會作為出租方（入股方）進行對外租賃或入股，收益歸村集體所有；農(nóng)民自愿退出的宅基地，在村委會的監(jiān)督管理下，由農(nóng)戶作為出租方（入股方）或委托村委會進行對外租賃或入股，收益歸農(nóng)戶所有。租賃或入股土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)加工、流通、養(yǎng)殖等企業(yè)建設(shè)倉儲、曬場、加工廠房、休閑娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施用地，按照“村集體集中回購、企業(yè)出資拆遷整理”的方式，將其使用權(quán)流轉(zhuǎn)給出資企業(yè)使用，年限不得超過該宗土地使用年限或者同類用途國有土地使用權(quán)出讓的最高年限。

宅基地使用權(quán)抵押方面。經(jīng)村委會同意，抵押人與抵押權(quán)人簽訂抵押書面合同，由縣國土資源局辦理抵押登記，縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心簽證，抵押權(quán)人受理抵押信貸業(yè)務(wù)。抵押人不履行債務(wù)時，抵押權(quán)人有權(quán)依法處分抵押的宅基地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)。因處分抵押財產(chǎn)而取得宅基地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)的，應(yīng)當辦理過戶登記。

在宅基地價值評估方面。按照當?shù)厝宋?、地理區(qū)域等因素制定政府指導(dǎo)參考價格，采取“協(xié)商評估”的方法，由縣、鄉(xiāng)、村、組、群眾代表、產(chǎn)權(quán)當事人參與，采取“一事一議”的方式，將宅基地轉(zhuǎn)讓價值在集體經(jīng)濟組織成員中公開，做到價值公平公正、科學(xué)合理。

（六）建立宅基地退出補償制度

建立農(nóng)村宅基地退出補償制度是以當事人依法取得宅基地為前提，核心是制定國家、集體、農(nóng)戶三方認同的補償標準。由于宅基地使用權(quán)是只有占有權(quán)和使用權(quán)而沒有收益權(quán)的特殊用益物權(quán)，因而現(xiàn)行法規(guī)政策限制流轉(zhuǎn)，土地市場價值難以顯現(xiàn)。合理的補償標準應(yīng)基于宅基地的住房保障特點，以宅基地使用權(quán)人放棄宅基地獲得相當住房和生活保障為標準?？梢越梃b天津、嘉興等地實施的“宅基地換房”政策，農(nóng)戶以宅基地包括村莊用地無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，對在城鎮(zhèn)已有住房的按相關(guān)標準進行補償。根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，合理引導(dǎo)村民進行宅基地有償退出，對自愿退出宅基地并在縣城、中心鎮(zhèn)購房的，按每畝20萬元的標準給予貨幣補償，并根據(jù)所購商品房面積發(fā)放房屋總價1%～5%購房補貼，為人口就近城鎮(zhèn)化探索出一條路子。

（作者單位：中共寧夏回族自治區(qū)委員會黨校經(jīng)濟管理教研部）