東莞市公共設(shè)施引導(dǎo)與土地開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制探索

劉招明

摘 要：文章通過以東莞市區(qū)公共設(shè)施構(gòu)建研究，開展公共設(shè)施建設(shè)與土地聯(lián)動(dòng)開發(fā)機(jī)制的探索，引導(dǎo)土地開發(fā)新策略，為未來政府決策提供了技術(shù)支撐，也給其他城市的土地開發(fā)機(jī)制提供了新思路。

關(guān)鍵詞：公共設(shè)施；土地開發(fā)；聯(lián)動(dòng)機(jī)制；東莞

近年來東莞市因公共設(shè)施滯后于土地開發(fā)，引發(fā)多起社會問題，諸如小區(qū)居民拒絕變電站建設(shè)事件、社區(qū)學(xué)位緊缺家長午夜排隊(duì)現(xiàn)象頻發(fā)。造成“只見樓盤，不見配套”的社區(qū)怪相；或者有樓盤，“各自為政”，沒社區(qū)概念等等，公共設(shè)施建設(shè)滯后備受詬病，也影響東莞致力打造國際制造名城吸引人才策略。2014年，國務(wù)院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，其中明確要求以人為本，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

在此背景下，東莞提出要提升基本公共服務(wù)水平，加強(qiáng)基本公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化布局，增強(qiáng)便利性，并明確以東莞市區(qū)為試點(diǎn)，開展公共設(shè)施建設(shè)與土地聯(lián)動(dòng)開發(fā)機(jī)制的探索，引導(dǎo)土地開發(fā)新策略。

一、探索思路

本次探索以實(shí)際建設(shè)需求為出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)施土地聯(lián)動(dòng)開發(fā)為基礎(chǔ)，以完善城市公共設(shè)施為立足點(diǎn)，務(wù)實(shí)研究，通過現(xiàn)狀調(diào)研、部門訪談、綜合分析等，摸清市區(qū)各類公共設(shè)施的現(xiàn)狀狀況及存在問題，評估“夠”還是“不夠”。并有針對性的研究，根據(jù)現(xiàn)狀評估結(jié)論，制定差異化的應(yīng)對策略，包括：規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的檢討，與土地開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建、實(shí)施臺賬的制定等。

（一）評估各類設(shè)施現(xiàn)狀，為制定東莞特色的土地聯(lián)動(dòng)開發(fā)對策提供基礎(chǔ)條件

第一類設(shè)施：現(xiàn)狀負(fù)荷緊張，嚴(yán)重落后于土地開發(fā)，主要是供電設(shè)施、教育設(shè)施、社區(qū)公園、消防設(shè)施等，屬于下步開發(fā)前必須完善的設(shè)施。

供電設(shè)施：現(xiàn)狀市區(qū)大部分地區(qū)超負(fù)荷運(yùn)行，隨著城區(qū)商品住宅及大量辦公樓建設(shè)，超負(fù)荷形勢非常嚴(yán)重；且現(xiàn)狀10千伏出線回路極少，新增用戶報(bào)裝難度大，亟需完善。

教育設(shè)施：隨著城市的發(fā)展，戶籍及常住人口急劇增長，總體對教育需求增長較快，各階段的學(xué)位較為緊張，小學(xué)、幼兒園尤其嚴(yán)重，學(xué)校建設(shè)明顯滯后于居住區(qū)開發(fā)，亟需完善。

社區(qū)公園：市區(qū)人均公園面積及公園服務(wù)覆蓋半徑嚴(yán)重不足，新區(qū)只見樓盤不見社區(qū)公園的現(xiàn)象普遍，社區(qū)公園的缺位，導(dǎo)致社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感的缺失。

消防設(shè)施：建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范要求差距較遠(yuǎn)，消防力量薄弱，市區(qū)五環(huán)路以外地區(qū)消防設(shè)施缺口尤其嚴(yán)重。

第二類設(shè)施：現(xiàn)狀公共設(shè)施負(fù)荷基本合理，與用地開發(fā)總體基本協(xié)調(diào)，需優(yōu)化完善配套政策，主要包括醫(yī)療設(shè)施、體育設(shè)施、供水設(shè)施、燃?xì)庠O(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、防洪排澇等。

（二）檢討各設(shè)施的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)推進(jìn)各類設(shè)施的落地

（1）以教育設(shè)施為例，東莞的教育學(xué)位需求千人指標(biāo)，遠(yuǎn)高于北上廣深港等城市以及發(fā)展較為類似的佛山、中山、蘇州等，東莞配套學(xué)位標(biāo)準(zhǔn)是上述城市的1.5至2倍，遠(yuǎn)高于全國標(biāo)準(zhǔn)，也高于東莞的現(xiàn)狀學(xué)位需求，導(dǎo)致學(xué)校配套標(biāo)準(zhǔn)過高，地方政府難按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，即使規(guī)劃，可實(shí)施性也難保障，過高的標(biāo)準(zhǔn)造成土地資源的浪費(fèi)，也導(dǎo)致鎮(zhèn)街在執(zhí)行方面的抵觸。為此，在實(shí)事求是、集約節(jié)約用地、適當(dāng)預(yù)留彈性的原則指導(dǎo)下，經(jīng)會商教育局，我們將千人指標(biāo)及用地指標(biāo)做了規(guī)劃探討研究，并做了較大幅度的下降。

（2）醫(yī)療設(shè)施：規(guī)劃部門“綜合醫(yī)院——門診部——社區(qū)健康服務(wù)站”的三層級系統(tǒng)與醫(yī)療部門“綜合醫(yī)院——社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站” 的兩層級系統(tǒng)不匹配，導(dǎo)致規(guī)劃安排的門診部用地，并無用處，而醫(yī)療部門需要的綜合醫(yī)院用地又得不到滿足。為此，建議規(guī)劃部門構(gòu)建兩層級的醫(yī)療系統(tǒng)，調(diào)整規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，將規(guī)劃安排的門診部用地整合成規(guī)模適宜的綜合醫(yī)院用地。

（3）體育設(shè)施：規(guī)劃部門要求每“4-6萬人”設(shè)置一處居住區(qū)級體育活動(dòng)中心，這與現(xiàn)今生活需求、居住布局特點(diǎn)不相符，造成體育活動(dòng)設(shè)施規(guī)模過小、服務(wù)范圍過窄，造成重復(fù)建設(shè)與過高的管理費(fèi)。參照其他城市的經(jīng)驗(yàn)，建議每10萬人設(shè)置一處居住區(qū)級體育活動(dòng)中心，每處用地約2公頃，同時(shí)在社區(qū)公園中增加康體設(shè)施，滿足市民就近體育活動(dòng)的需要。

二、公共設(shè)施建設(shè)與土地聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建方法

（一）構(gòu)建與土地開發(fā)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制探索，提前制定公共設(shè)施實(shí)施策略

以前的土地開發(fā)，對公共設(shè)施要求較為寬松，只規(guī)定它符合相關(guān)規(guī)劃，并配套相關(guān)的公共設(shè)施，缺少對設(shè)施建設(shè)的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致配套設(shè)施權(quán)屬界定模糊、配套設(shè)施改變實(shí)際用途等問題，這與土地出讓環(huán)節(jié)設(shè)定條件模糊分不開。

東莞將探索公共配套建設(shè)與土地開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將在三個(gè)環(huán)節(jié)，制定土地開發(fā)與公共設(shè)施實(shí)施聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。（1）土地出讓計(jì)劃制定時(shí)，屬地需制定 “公共設(shè)施解決方案”，對地塊的教育、供電、環(huán)衛(wèi)、供水、供氣設(shè)施的解決方案進(jìn)行說明和評估，作為市政府審批的依據(jù)。（2）土地出讓條件確定時(shí)，要求明確配建設(shè)施的數(shù)量、建筑面積、建設(shè)及移交模式、接收主體等，包括社區(qū)健康服務(wù)站、電信基站、公交場站、廁所、社區(qū)管理用房等。（3）銷售環(huán)節(jié)，需公示厭惡型設(shè)施配置情況，并落實(shí)在銷售合同中。

（二）制定近期實(shí)施臺賬，有序推進(jìn)公共設(shè)施的建設(shè)

根據(jù)各類設(shè)施現(xiàn)狀評估分析，制定各設(shè)施的“欠賬”情況，結(jié)合供需評估及相關(guān)部門訴求，制定近期實(shí)施臺賬，逐步推進(jìn)公共設(shè)施的完善。

（三）建立房地產(chǎn)開發(fā)與公共設(shè)施建設(shè)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制

建立房地產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，評估項(xiàng)目周邊公共設(shè)施狀況，并與各類公共設(shè)施主管部門進(jìn)行討論，實(shí)現(xiàn)部門的互聯(lián)互通，并實(shí)施公共設(shè)施建設(shè)一票否決制。

三、結(jié)語

本次規(guī)劃研究是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下東莞的重要嘗試和探索，未來東莞將通過轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展理念、模式和機(jī)制，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局，拉開東莞市區(qū)構(gòu)建宜居城區(qū)的步伐，公共設(shè)施構(gòu)建是其重要一環(huán)，與土地聯(lián)動(dòng)開發(fā)，有利于公共設(shè)施實(shí)施機(jī)制保障，與城市建設(shè)互動(dòng)開發(fā)，促進(jìn)城市建設(shè)。本次規(guī)劃探討公共設(shè)施建設(shè)與土地開發(fā)的做法，希望為未來政府決策提供支撐，也希望各相關(guān)職能部門，能組織編制專項(xiàng)規(guī)劃，對公共設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)研究和修正，以更好的指導(dǎo)城市建設(shè)。