公共資源交易監(jiān)管體制改革的困境與出路

王群

摘 要：傳統(tǒng)的公共資源交易監(jiān)管體制存在著部門決策監(jiān)管辦一體化、職權(quán)沖突、操作規(guī)范不統(tǒng)一的弊端。為有效規(guī)范公共交易市場，地方上進(jìn)行了許多有益探索，公共資源交易監(jiān)管體制改革取得了積極的成效，但同時(shí)也面臨發(fā)展困境亟需破解。因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)改革的力度和深度，注重改革的法理解構(gòu)，把建立統(tǒng)一規(guī)范的公共交易中心作為改革的目標(biāo)與路徑，有力推進(jìn)交易體制和監(jiān)管體制的雙重改革。

關(guān)鍵詞：公共資源；交易；監(jiān)管體制；改革

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2016）05-0051-05

根據(jù)現(xiàn)行法律制度的規(guī)定，公共資源主要包括工程建設(shè)招標(biāo)項(xiàng)目和政府采購項(xiàng)目所使用的財(cái)政資金或國有資金，國有產(chǎn)權(quán)交易中的國有資產(chǎn)、國有土地使用權(quán)和采礦、探礦權(quán)，還包括市政公用事業(yè)及設(shè)施的冠名權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等。[1]公共資源交易的實(shí)質(zhì)是通過市場化手段對(duì)公共資源進(jìn)行優(yōu)化配置，交易的一方主要是代表公共利益、掌握公共資源的政府相關(guān)部門，另一方是獲取利益最大化的市場經(jīng)濟(jì)主體。傳統(tǒng)的公共資源交易監(jiān)管體制存在著諸多弊端，屬于腐敗多發(fā)領(lǐng)域。當(dāng)前，對(duì)公共資源交易監(jiān)管體制進(jìn)行改革，地方上已經(jīng)開展了許多積極有益的探索，我們需要總結(jié)其利弊，并完善相關(guān)法律法規(guī)以保障和促進(jìn)改革，最終實(shí)現(xiàn)公共資源交易的廉潔高效。

一、傳統(tǒng)公共資源交易監(jiān)管體制的弊端及改革模式

（一）傳統(tǒng)公共資源交易監(jiān)管體制的弊端

1.部門決策監(jiān)管辦一體化。傳統(tǒng)的公共資源集中交易機(jī)構(gòu)通常設(shè)在法定的監(jiān)管職能部門內(nèi)部。例如，建設(shè)工程招投標(biāo)交易中心設(shè)在住建部門，政府采購中心設(shè)在財(cái)政部門，土地交易中心設(shè)在國土部門。盡管監(jiān)管職能部門又設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管職能，但部門設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)大多有名無實(shí)，而行政監(jiān)察部門又難以全程跟蹤監(jiān)察，客觀上形成了監(jiān)管職能部門集決策、執(zhí)行和監(jiān)管等職能于一身的運(yùn)行體制。[2]公共資源交易的行政配置、部門操作、條塊分割、封閉運(yùn)行，將諸多企業(yè)排斥在公共資源交易之外，不能形成統(tǒng)一的公共資源交易市場，與當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭原則相背離，從而導(dǎo)致腐敗和資源浪費(fèi)。

2.職權(quán)沖突，操作規(guī)范不統(tǒng)一。按行業(yè)分頭監(jiān)管的體制容易形成職權(quán)沖突、多頭管理、相互交叉、職責(zé)不清的“九龍治水”格局，并帶來監(jiān)管缺位、越位和亂作為等系列后續(xù)問題。按照《政府采購法》的規(guī)定，政府采購工程項(xiàng)目中的許多設(shè)備及服務(wù)采購招標(biāo)應(yīng)列入財(cái)政部門監(jiān)管范圍。但是，依照《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，這些內(nèi)容也應(yīng)列入住建部門的監(jiān)管范圍。這種職權(quán)沖突不僅造成部門矛盾，同時(shí)也為監(jiān)管部門推卸監(jiān)管責(zé)任提供了借口。面對(duì)某一違法違規(guī)招投標(biāo)項(xiàng)目，往往由于其多頭監(jiān)管，并且因?yàn)榭缧袠I(yè)、跨地區(qū)，使得取證難，查處也難，從而導(dǎo)致大量違法行為沒有得到應(yīng)有的懲處。其二，操作規(guī)范依據(jù)不統(tǒng)一。政府采購貨物、服務(wù)適用《政府采購法》，具體有《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》；政府采購工程項(xiàng)目適用《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》；工程建設(shè)項(xiàng)目中的貨物采購適用七部委通過的《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》。其實(shí)，這些規(guī)定大同小異，在本質(zhì)上沒有區(qū)別，分散了規(guī)定不僅不利于統(tǒng)一監(jiān)管，建立統(tǒng)一的市場，而且不利于市場主體參與競爭，從而造成不必要的資源浪費(fèi)。

（二）公共資源交易監(jiān)管體制改革的主要模式

近幾年，打破行業(yè)壟斷的公共資源交易中心如雨后春筍般相繼成立。建立公共資源交易中心是改革公共資源交易監(jiān)管體制的基本環(huán)節(jié)，如何對(duì)公共資源交易中心的交易進(jìn)行監(jiān)管是改革的中心環(huán)節(jié)?，F(xiàn)在各地都處于探索階段，做法差別也很大，最具有代表性的主要有以下三種模式：

1.“一委、一辦（局）、一中心”模式。其基本做法是實(shí)行“決策、監(jiān)管、操作”或“監(jiān)督、管理、辦理”分開，形成“監(jiān)、管、辦”三分離的公共資源交易職能結(jié)構(gòu)與權(quán)責(zé)體系。在平臺(tái)建設(shè)方面，將公共資源交易的操作權(quán)從相關(guān)部門剝離出來，集中到一體化服務(wù)平臺(tái)——公共資源交易服務(wù)中心。在體制架構(gòu)方面，“一委”（公共資源交易管理委員會(huì)等）進(jìn)行戰(zhàn)略決策、宏觀協(xié)調(diào)，“一辦”（公共資源交易管理辦公室等）負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)及交易監(jiān)管，“一中心”（公共資源交易中心）負(fù)責(zé)具體操作即交易行為的組織與實(shí)施。公共資源交易管理委員會(huì)由政府、紀(jì)委的負(fù)責(zé)人以及各行政機(jī)關(guān)的的主要負(fù)責(zé)人組成。公共資源交易管理辦公室作為政府派出機(jī)構(gòu)擁有對(duì)交易中心以及交易過程的監(jiān)管權(quán)，一般沒有行政處罰權(quán)，行政處罰權(quán)還是由原行政監(jiān)管部門行使。但有些地方的機(jī)構(gòu)性質(zhì)與職能也略有不同，如湖北英山縣公共資源交易管理辦公室屬于政府直屬事業(yè)單位，除行使對(duì)交易中心和交易過程的綜合監(jiān)管之外，還享有行政處罰權(quán)。

2.“一委、兩辦、一中心”模式。成都市委、市政府提出組建“一委、兩辦、一中心”，構(gòu)建集中、統(tǒng)一、規(guī)范的“政府主導(dǎo)、管辦分離、集中交易、規(guī)范運(yùn)行、部門監(jiān)管、行政監(jiān)察”的公共資源交易市場監(jiān)管新模式?！耙晃笔侵甘泄操Y源交易工作管理委員會(huì)，由發(fā)改委、經(jīng)信委等27個(gè)部門作為成員單位?！皟赊k”指市公共資源交易工作管理委員會(huì)辦公室和市公共資源交易工作監(jiān)督辦公室，分別設(shè)在市發(fā)改委和市紀(jì)委、監(jiān)察局，主要職責(zé)為加強(qiáng)對(duì)公共資源交易活動(dòng)的組織協(xié)調(diào)和綜合監(jiān)管?！耙恢行摹奔词泄操Y源交易服務(wù)中心負(fù)責(zé)對(duì)接行政主管部門。[3]在該模式下，原行政主管部門仍然承擔(dān)對(duì)公共資源交易的監(jiān)管職能，其中包括行政處罰權(quán)。

3.“一委、一中心”模式。廣州市采用“一委、一中心”管理模式?！耙晃ü操Y源交易工作委員會(huì)）”辦公室設(shè)在發(fā)改委，“一中心”即公共資源交易中心為直接隸屬市政府的副局級(jí)事業(yè)單位。相對(duì)于以上兩種模式，實(shí)行這種模式的地方比較少。這里的“一委”只是承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，對(duì)公共資源交易的監(jiān)管仍然是由原行政主管部門承擔(dān)。

二、公共資源交易監(jiān)管體制改革的成效與困境

（一）公共資源交易監(jiān)管體制改革的成效

以上三種模式的共同點(diǎn)是成立公共資源交易中心，只是協(xié)調(diào)和監(jiān)管模式略有不同。從總體看，對(duì)打破公共資源交易“管辦不分，條塊分割，封閉運(yùn)行”的藩籬，優(yōu)化資源配置及加強(qiáng)廉政建設(shè)均起到積極作用。據(jù)江蘇省海安縣公共資源交易管理辦公室提供的一份資料顯示：2014年12月9日，“老壩港濱海新區(qū)區(qū)間道路工程樂園路、桃園路道路、排水、橋梁工程”進(jìn)行招標(biāo)，定額預(yù)算價(jià)3297.838萬元，中標(biāo)價(jià)2210.89萬元，下浮率32.96%。這是我縣優(yōu)化公共資源“陽光交易”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)增收節(jié)支的又一個(gè)生動(dòng)實(shí)例。工程建設(shè)進(jìn)場交易項(xiàng)目2027項(xiàng)，累計(jì)交易金額347.63億元，節(jié)約資金47.41億元，與南通市平均水平相比，多節(jié)約8.62億元。這是一個(gè)耀眼的數(shù)據(jù)，彰示著縣公共資源交易中心自2012年6月成立至今，是如何把工程招標(biāo)節(jié)約工作做到極致的。[4]

（二）公共資源交易監(jiān)管體制改革的困境

公共資源交易中心的成立有了法規(guī)依據(jù)，但對(duì)公共資源交易平臺(tái)的性質(zhì)、職能尚未明確定位，并且《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五條的要求是可以而不是應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)交易場所，所以有些地方遲遲沒有建立公共資源交易中心。另外《招標(biāo)投標(biāo)法》第十二條第二款規(guī)定：“招標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)能力的，可以自行辦理招標(biāo)事宜。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)制其委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜?！毙姓鞴懿块T依據(jù)該條是有權(quán)拒絕將招標(biāo)事宜委托給代理機(jī)構(gòu)進(jìn)入公共資源交易中心進(jìn)行操作。這也是許多地方公共資源交易中心無法成立的原因之一。所以，改革觸動(dòng)了傳統(tǒng)的利益格局和部門權(quán)力，致使各地的探索大方向雖然一致，但改革的力度、維度、進(jìn)度仍存在差異。

當(dāng)前，改革的另一個(gè)難點(diǎn)是如何理順部門監(jiān)管與集中監(jiān)管的關(guān)系。“一辦”等管理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，在長期形成的部門一體運(yùn)作、既管又辦的體系中插入了新環(huán)節(jié)，增加了新層級(jí)?！耙晦k”這類機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)主管部門職能關(guān)系尚未理順，權(quán)責(zé)存在交叉、重疊問題。理順部門監(jiān)管與集中監(jiān)管的關(guān)系、重新劃分監(jiān)督管理權(quán)責(zé)成為改革的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。必須承認(rèn)，工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓等工作專業(yè)性強(qiáng)、各具不同特點(diǎn)，長期以來分屬不同部門監(jiān)督管理和交易。短期內(nèi)在這方面能夠有所突破也比較困難。[5]

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)展改革部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的招標(biāo)投標(biāo)工作?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門按照規(guī)定的職責(zé)分工，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為?？h級(jí)以上地方人民政府對(duì)其所屬部門有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！边@賦予了地方人民政府對(duì)監(jiān)管職責(zé)分工可以進(jìn)行調(diào)配的權(quán)力，為招投標(biāo)制度的創(chuàng)新提供了必要的法律依據(jù)。到底怎樣進(jìn)行調(diào)配？尤其行政監(jiān)管當(dāng)中的行政處罰權(quán)能否從原行政主管部門剝離？這些都沒有明確規(guī)定。所以很多地方采用了折中的方法，“一辦”一般承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)管，而行政處罰權(quán)還是由原行政主管部門行使。如江蘇省南通市海安縣公共資源交易管理辦公室就是采取這種辦法，辦公室所屬執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)過程中的違法行為，只能作出處罰意見書，還需將該意見書送到原行政主管部門，由原行政主管部門再依據(jù)意見書做出處罰。這樣公共資源交易管理辦公室的地位就比較尬尷，也影響了行政效率。最關(guān)鍵的是萬一處罰錯(cuò)誤，由誰作為行政復(fù)議的被申請人或行政訴訟的被告，責(zé)任如何追究？如何處理不好，就會(huì)出現(xiàn)相互推諉的情況。

但也有地方成立了公共資源交易監(jiān)督管理局，建立了相應(yīng)的公共資源交易監(jiān)督管理體制，并擁有完整的行政處罰權(quán)，如湖北英山縣公共資源交易監(jiān)督管理局就屬于這種情況。這樣不僅明確了權(quán)責(zé)關(guān)系，而且提高了行政效率，但目前全國范圍內(nèi)采用這種體制的還比較少。

三、公共資源交易監(jiān)管體制改革的目標(biāo)與路徑

公共資源交易監(jiān)管體制改革實(shí)際上包括兩個(gè)方面：一是交易體制的改革，二是監(jiān)管體制的改革。交易體制改革是監(jiān)管體制改革的基礎(chǔ)，監(jiān)管體制是為交易體制服務(wù)的，不將交易體制理順，監(jiān)管體制改革就沒有辦法推進(jìn)。建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易中心是未來交易體制改革的目標(biāo)。

根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)于有些項(xiàng)目必須進(jìn)行集中交易?！墩少彿ā返谑藯l規(guī)定：“對(duì)于政府采購，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，可以自行采購，也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購?！闭少徥枪操Y源交易的重要組成部分，采購貨物、服務(wù)主要適用《政府采購法》，政府采購貨物、服務(wù)多數(shù)都屬于集中采購目錄的范圍內(nèi)。當(dāng)前的集中采購代理機(jī)構(gòu)屬于受財(cái)政局監(jiān)督且獨(dú)立于財(cái)政局的非營利性質(zhì)的事業(yè)單位，是一種初級(jí)的交易中心。而建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易中心，將某些公共資源交易項(xiàng)目從原行政主管部門內(nèi)部剝離出來，可以實(shí)現(xiàn)管辦分離，減少暗箱操作。市場經(jīng)濟(jì)要求政府不再操辦具體的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)依法進(jìn)行監(jiān)管和宏觀調(diào)控。在公共資源交易活動(dòng)中，政府的責(zé)任是建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)實(shí)際需要，建立統(tǒng)一規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)交易場所，為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)提供服務(wù)。招標(biāo)投標(biāo)交易場所不得與行政監(jiān)督部門存在隸屬關(guān)系，不得以營利為目的。國家鼓勵(lì)利用信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子招標(biāo)投標(biāo)?！痹摋l規(guī)定也為公共資源交易中心的成立提供了法規(guī)依據(jù)。當(dāng)然該條規(guī)定帶有一定的局限性，能夠成為公共資源交易中心的范圍不夠?qū)挿骸?/p>

建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易中心已經(jīng)成為中央改革的重要目標(biāo)。2013年3月全國人大通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡稱《方案》）要求：“整合工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等平臺(tái)，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)。”《方案》中所提到的公共資源交易平臺(tái)實(shí)際上就是公共資源交易中心。公共資源交易中心性質(zhì)必須定位為全額撥款事業(yè)單位，將政府集中采購代理機(jī)構(gòu)和從其他行政主管部門剝離出來的人員整合在一起，獨(dú)立于原行政主管部門，直接隸屬于同級(jí)人民政府。這樣便于對(duì)交易操作人員進(jìn)行職業(yè)化、專業(yè)化管理，有利于市場主體參與競爭，同時(shí)對(duì)整個(gè)交易過程進(jìn)行行政監(jiān)督和管理。要實(shí)現(xiàn)公共資源交易監(jiān)管體制改革的順利開展，還需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)。

（一）完善相關(guān)法律促進(jìn)公共資源交易中心的建立

《招標(biāo)投標(biāo)法》第十二條第二款賦予了符合條件的招標(biāo)人的“自辦權(quán)”和“拒絕強(qiáng)制委托權(quán)”。對(duì)于公共資源如果允許招標(biāo)人的自辦和拒絕強(qiáng)制委托是不利于公共資源交易監(jiān)管體制的改革。因此，建議將《招標(biāo)投標(biāo)法》第十二條第二款修改為：“涉及公共資源的招標(biāo)，即使招標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)能力的，也不能自行辦理招標(biāo)事宜。必須委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜?！睆姆缮辖獬姓鞴懿块T對(duì)公共資源的招標(biāo)事宜的自辦權(quán)，由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理，公共資源的交易進(jìn)入中心辦理。為順應(yīng)《招標(biāo)投標(biāo)法》第十二條第二款的完善，還需將《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五條進(jìn)行修改。因?yàn)樵凇墩袠?biāo)投標(biāo)法》第十二條第二款之后，公共資源交易中心的建立就成為地方各級(jí)人民政府乃至中央必須盡快完成的義務(wù)?？紤]到我國各地的實(shí)際情況差異較大，法律修改必須堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，可以將《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第五條修改為：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)逐步建立統(tǒng)一規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)交易場所，為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)提供服務(wù)。有條件的鄉(xiāng)級(jí)人民政府也可以建立統(tǒng)一規(guī)范的招投標(biāo)交易場所。招標(biāo)投標(biāo)交易場所不得與行政監(jiān)督部門存在隸屬關(guān)系，不得以營利為目的。國家鼓勵(lì)利用信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子招標(biāo)投標(biāo)。”

（二）完善相關(guān)法律促進(jìn)集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制的建立

為了促進(jìn)集中統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制的建立，還需要完善相關(guān)法律。建議將《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條修改為：“縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)展改革部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的招標(biāo)投標(biāo)工作?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)逐步建立獨(dú)立行政監(jiān)督部門，依法監(jiān)督在公共資源交易中心進(jìn)行的招投標(biāo)活動(dòng)，并依法對(duì)違反《招投標(biāo)法》有關(guān)行為進(jìn)行行政處罰?！苯⒓薪y(tǒng)一的行政監(jiān)管體制，可以采取循序漸進(jìn)的策略，首先在縣級(jí)政府下面建立公共資源交易監(jiān)督管理局，將原行政主管部門所擁有的包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的完整的對(duì)公共資源交易過程行使的行政監(jiān)督權(quán)都?xì)w于公共資源交易監(jiān)督管理局。原行政主管部門在交出對(duì)公共資源交易過程的行政監(jiān)督權(quán)之后，仍享有大量的行政權(quán)力，做好交易前、交易后的管理和監(jiān)督工作，以及與新成立的公共資源交易監(jiān)督管理局之間的協(xié)調(diào)和銜接，把執(zhí)行、服務(wù)、監(jiān)督相分離，形成“發(fā)改部門行使決策權(quán)，行業(yè)行政主管部門行使執(zhí)行權(quán)，交易中心行使公共服務(wù)權(quán)，公共資源交易監(jiān)督管理局辦行使監(jiān)督權(quán)，紀(jì)檢監(jiān)察部門行使行政監(jiān)察權(quán)”既相互制約又相互協(xié)調(diào)的全閉合管理和監(jiān)督體制。在縣級(jí)公共資源交易監(jiān)管體制改革取得經(jīng)驗(yàn)之后，可以逐步建立地市級(jí)、省級(jí)以及國家層級(jí)的行政監(jiān)管體制。

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責(zé)任編校 陳 瑤