國(guó)外棉花補(bǔ)貼政策對(duì)新疆棉花生產(chǎn)的啟示

毛德敏

摘要：【目的】對(duì)國(guó)外棉花補(bǔ)貼政策進(jìn)行分析，為優(yōu)化新疆棉花補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策提供借鑒?！痉椒ā坎捎梦墨I(xiàn)調(diào)查方法，對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和對(duì)比研究，總結(jié)歸納國(guó)外棉花價(jià)格支持政策和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。【結(jié)果】高額的補(bǔ)貼對(duì)促進(jìn)棉花生產(chǎn)發(fā)揮了積極作用。印度和巴西實(shí)行棉花價(jià)格支持政策，按棉花產(chǎn)量（或出售量）計(jì)算補(bǔ)貼金額，核算簡(jiǎn)單；巴西和美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼，且越發(fā)達(dá)的國(guó)家補(bǔ)貼水平及保障水平越高，美國(guó)立法保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施。相比之下，新疆棉花目標(biāo)價(jià)格政策運(yùn)行成本較高，補(bǔ)貼金額核算程序復(fù)雜，補(bǔ)貼項(xiàng)目相對(duì)較少；受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入有限；由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)影響了棉花補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果和可持續(xù)性。【建議】新疆應(yīng)擴(kuò)大棉花補(bǔ)貼范圍，確保棉農(nóng)種棉收益；加大對(duì)棉花保險(xiǎn)的投入和支持力度，降低棉花生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)；盡快出臺(tái)棉花補(bǔ)貼和棉花保險(xiǎn)的相關(guān)法律，提高政策實(shí)施效果。

關(guān)鍵詞： 補(bǔ)貼政策；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；棉花生產(chǎn)；新疆

中圖分類(lèi)號(hào)： F316.12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1191（2016）08-1434-05

Abstract：【Objective】The cotton subsidy policies of the cotton producing countries were analyzed， in order to provide reference for optimizing Xinjangs cotton subsidy policy and agricultural insurance policy. 【Method】Based on the literatures， prices support policy and agricultural insurance policy of main cotton-production countries were summarized through combing and comparative study. 【Result】High subsidies to promote cotton production had played a positive role. India and Brazil had cotton price support policy， calculating subsidies by cotton production（or sales）， that the method was simple； Brazil and the United States gave the agricultural insurance subsidies， and the more advanced level the coutry was， the higher subsidies and security level was；The United States legislate for ensuring the implementation of the agricultural insurance. By contrast， the price target policy of Xinjiang cotton cost was higher， and subsidies amount calculation procedure was complex， relatively few subsidy program local economic development level， the local finance in agricultural insurance was limited； Because of the lack of relevant laws and regulations， it was affected that cotton subsidies policy implementation effect and sustainability. 【Suggestion】Xinjiang should expand the subsidized coverage， ensure the income of the cotton growers， increase the investment and support for cotton insurance， reduce the production risk and issue relevant laws of the cotton subsidy policy and agricultural insurance policy to improve the effects of policy implementation.

Key words： subsidy policy； agricultural insurance； cotton production； Xinjiang

0 引言

【研究意義】2014年我國(guó)棉花進(jìn)口量為243.95萬(wàn)t，由于印度和美國(guó)對(duì)棉花補(bǔ)貼力度較高，兩國(guó)出口到我國(guó)的棉花達(dá)137.36萬(wàn)t，占我國(guó)棉花進(jìn)口量的56%，對(duì)我國(guó)棉花銷(xiāo)售沖擊較大，尤其是對(duì)占據(jù)全國(guó)棉花產(chǎn)量“半壁江山”的新疆，其棉花第一次出現(xiàn)了滯銷(xiāo)。盡管新疆的棉花生產(chǎn)有良種和農(nóng)機(jī)購(gòu)置等補(bǔ)貼，但相對(duì)于不斷上漲的棉花種植成本而言，補(bǔ)貼金額較低，因此政策效果微乎其微。2014年起新疆開(kāi)始實(shí)行棉花目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)，當(dāng)年籽棉收購(gòu)價(jià)格比上一年下降近30%，植棉比較收益下降，嚴(yán)重影響農(nóng)民植棉的積極性，對(duì)新疆未來(lái)棉花生產(chǎn)穩(wěn)定和我國(guó)棉花安全構(gòu)成威脅；而且，雖然目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)穩(wěn)定新疆棉花生產(chǎn)發(fā)揮了一定作用，但是棉農(nóng)對(duì)這兩項(xiàng)政策的滿(mǎn)意度并不高。新疆棉花生產(chǎn)不僅關(guān)系到農(nóng)民增收，更關(guān)系到新疆的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，盡快完善新疆棉花補(bǔ)貼相關(guān)政策，對(duì)保障棉農(nóng)收入和穩(wěn)定新疆棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?！厩叭搜芯窟M(jìn)展】目前已有的關(guān)于國(guó)外棉花補(bǔ)貼政策的研究多數(shù)側(cè)重于分析產(chǎn)棉大國(guó)棉花補(bǔ)貼政策，并從不同角度提出完善我國(guó)棉花補(bǔ)貼政策的對(duì)策。李朝暉和關(guān)建波（2013）對(duì)棉花主產(chǎn)國(guó)家和地區(qū)的補(bǔ)貼政策進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，各國(guó)棉花補(bǔ)貼政策雖然有一定的差異性，但均給予棉花生產(chǎn)者直接或間接補(bǔ)貼，以實(shí)現(xiàn)本國(guó)棉花生產(chǎn)的穩(wěn)定，因此提出我國(guó)棉花補(bǔ)貼政策應(yīng)以保障棉農(nóng)的生產(chǎn)收入為主要目標(biāo)，采取多元化補(bǔ)貼形式。解運(yùn)亮（2013）對(duì)美國(guó)2002年和2008年農(nóng)業(yè)法案中的棉花補(bǔ)貼政策進(jìn)行歸納整理后發(fā)現(xiàn)，美國(guó)在棉花補(bǔ)貼政策方面不再對(duì)棉花進(jìn)行價(jià)格和收入支持，而是通過(guò)保險(xiǎn)方式對(duì)棉花種植者進(jìn)行補(bǔ)貼，建議我國(guó)應(yīng)建立以直接補(bǔ)貼方式為主的棉花補(bǔ)貼政策。吳瓊（2014）對(duì)不同國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行對(duì)比研究后，建議我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)該調(diào)整黃箱政策、拓寬綠箱政策、推動(dòng)藍(lán)箱政策。龔光亞和鄭磊（2015）對(duì)世界棉花主產(chǎn)國(guó)棉花政策進(jìn)行梳理，并從構(gòu)建多層次收入保障體系、建立棉花產(chǎn)業(yè)基金、加大棉花信貸補(bǔ)貼支持等方面提出進(jìn)一步完善我國(guó)棉花政策的建議。馬瓊和楊可晗（2015）從棉花補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼重點(diǎn)和補(bǔ)貼方式3個(gè)方面設(shè)計(jì)我國(guó)棉花補(bǔ)貼方案，提出棉花補(bǔ)貼重點(diǎn)對(duì)象是農(nóng)戶(hù)，補(bǔ)貼核心是保障棉農(nóng)收入。田立文等（2015）對(duì)中國(guó)、美國(guó)和巴西棉花補(bǔ)貼政策的目標(biāo)與補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼對(duì)象與補(bǔ)貼幅度、補(bǔ)貼效果與滿(mǎn)意度進(jìn)行差異性分析，從補(bǔ)貼政策的法律制度建設(shè)、生態(tài)環(huán)境改善、補(bǔ)貼對(duì)象管理等方面提出完善新疆棉花補(bǔ)貼政策的建議，對(duì)新疆棉花補(bǔ)貼政策的制定、落實(shí)與完善具有一定的參考意義?！颈狙芯壳腥朦c(diǎn)】在棉花目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)背景下專(zhuān)門(mén)針對(duì)新疆棉花生產(chǎn)政策的研究較少。本研究以棉花目標(biāo)價(jià)格政策的實(shí)施為契機(jī)，結(jié)合新疆棉花目標(biāo)價(jià)格政策試點(diǎn)實(shí)施情況展開(kāi)研究。【擬解決的關(guān)鍵問(wèn)題】通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和對(duì)比研究，總結(jié)歸納，借鑒國(guó)外棉花補(bǔ)貼政策，提出優(yōu)化目標(biāo)價(jià)格政策和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的建議，不僅有利于保障棉農(nóng)收入，促進(jìn)新疆棉花產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，還有利于促進(jìn)新疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

1 研究背景

2015年7～8月在棉花目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)瑪納斯縣、呼圖壁縣、沙雅縣、阿瓦提縣和尉梨縣等地進(jìn)行調(diào)查，并向280戶(hù)棉農(nóng)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷（有效問(wèn)卷247份），了解棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的實(shí)施情況及棉農(nóng)對(duì)該政策的評(píng)價(jià)。

1. 1 目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的滿(mǎn)意度較低

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過(guò)一半的被調(diào)查者對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策內(nèi)容和補(bǔ)貼程序不了解。比起對(duì)政策的關(guān)心程度，棉農(nóng)更關(guān)心年底能拿到多少補(bǔ)貼款，因?yàn)檫@關(guān)系到棉農(nóng)種棉收益的高低。從表1可看出，只有24.7%的被調(diào)查者對(duì)目前的棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策滿(mǎn)意，棉農(nóng)對(duì)目標(biāo)價(jià)格政策不滿(mǎn)意的原因包括補(bǔ)貼金額低（56.3%）、補(bǔ)貼發(fā)放速度慢（39.3%）、補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)間太晚（38.5%）、補(bǔ)貼確認(rèn)程序繁瑣（36.4%）和補(bǔ)貼方式不合理（33.2%）等（表2）；從表3可看出，62.5%的被調(diào)查者棉花補(bǔ)貼款為4501～7500元/ha，補(bǔ)貼款超過(guò)7500元/ha的僅占16.2%，補(bǔ)貼后的棉花價(jià)格沒(méi)有達(dá)到棉農(nóng)的心理預(yù)期，相對(duì)于2013年棉花種植收益而言，棉農(nóng)認(rèn)為補(bǔ)貼金額偏低；另外，調(diào)查中了解到2014年的棉花補(bǔ)貼款分4次發(fā)放，2015年3月底棉農(nóng)才領(lǐng)到最后一筆補(bǔ)貼款。由于補(bǔ)貼款發(fā)放次數(shù)多，歷時(shí)長(zhǎng)，再加上前期對(duì)棉花補(bǔ)貼政策宣傳不到位，棉農(nóng)對(duì)政策的理解認(rèn)識(shí)有偏差，也導(dǎo)致棉農(nóng)對(duì)補(bǔ)貼政策不滿(mǎn)意。

1. 2 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平較弱，棉農(nóng)購(gòu)買(mǎi)意愿不強(qiáng)

2007年以后，新疆棉花保險(xiǎn)保費(fèi)收入和承保面積增長(zhǎng)較快，截至2014年，新疆農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保棉花達(dá)173.2萬(wàn)ha。被調(diào)查的棉農(nóng)中，85.25%購(gòu)買(mǎi)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，其中，只有不到1/3“主動(dòng)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”，其余均由村集體統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)，并非出自自己的意愿。從表4可看出，在被調(diào)查的購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的棉農(nóng)中，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的索賠過(guò)程和保險(xiǎn)公司查勘定損及理賠信息了解的棉農(nóng)分別僅占50.00%和15.33%，說(shuō)明大部分棉農(nóng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠程序不清楚；在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障作用進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，認(rèn)為保障作用較好的被調(diào)查者僅為4.76%，而83.97%表示保險(xiǎn)公司的賠付金額偏低。同時(shí)，在獲得過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付的被調(diào)查者中，72.13%表示獲得的賠付金額還不到損失金額的30%，可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障作用較弱，這也是棉農(nóng)主動(dòng)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)意愿不強(qiáng)的原因之一。

2 國(guó)外棉花補(bǔ)貼政策分析

不管是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家均對(duì)棉花生產(chǎn)者提供多種補(bǔ)貼，如價(jià)格補(bǔ)貼、信貸補(bǔ)貼、生產(chǎn)投入補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等，且補(bǔ)貼收入占農(nóng)民收入比重較高，例如美國(guó)農(nóng)民收入的40%來(lái)自農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，歐盟為30%左右（王勇，2014；劉文博等，2015）。高額的補(bǔ)貼對(duì)促進(jìn)棉花生產(chǎn)發(fā)揮了積極作用。

2. 1 價(jià)格支持政策分析

2. 1. 1 印度棉花價(jià)格支持政策 印度是世界主要的棉花生產(chǎn)國(guó)之一，2013/2014年度印度棉花產(chǎn)量達(dá)664萬(wàn)t，居世界第二。從20世紀(jì)70年代起，印度政府就制定了棉花相關(guān)支持政策，以促進(jìn)棉花生產(chǎn)，其中最低支持價(jià)格由政府每年制定一次。當(dāng)棉花市場(chǎng)價(jià)格低于最低支持價(jià)格時(shí)，印度棉花公司（CCI）將會(huì)按照政府制定的最低支持價(jià)格收購(gòu)棉花（李朝暉和關(guān)建波，2013），以保障棉農(nóng)獲得收益，提高棉農(nóng)種植棉花的積極性。2013年印度棉花產(chǎn)量比2002年增加了1.88倍。

2. 1. 2 巴西棉花價(jià)格支持政策 巴西也是世界主要棉花生產(chǎn)國(guó)之一，2013/2014年度巴西棉花總產(chǎn)量達(dá)169.8萬(wàn)t，占全球棉花總產(chǎn)量的6.5%。巴西棉花價(jià)格支持政策有兩種形式：一種是支持棉花收購(gòu)的產(chǎn)品售出計(jì)劃，即政府為鼓勵(lì)棉花加工企業(yè)和棉花批發(fā)商到產(chǎn)棉區(qū)向棉農(nóng)收購(gòu)棉花，給予其兩地運(yùn)費(fèi)價(jià)差補(bǔ)貼（龔光亞和鄭磊，2015）；另一種是用于保障棉農(nóng)種植收益的期權(quán)合約補(bǔ)貼，即當(dāng)棉花生產(chǎn)者出售棉花的實(shí)際價(jià)格低于期權(quán)合約價(jià)格時(shí)，政府會(huì)向棉農(nóng)支付相當(dāng)于市場(chǎng)價(jià)格與期權(quán)價(jià)格的差價(jià)作為補(bǔ)貼。

2. 2 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策分析

2. 2. 1 巴西農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是巴西政府為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展采取的重要政策手段。當(dāng)棉花種植者因自然災(zāi)害造成損失時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為其提供保險(xiǎn)保障。巴西較早對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，因此棉花種植者交納的保險(xiǎn)費(fèi)較低，賠償金額以生產(chǎn)成本為上限。根據(jù)巴西農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)三年計(jì)劃，2013年巴西農(nóng)業(yè)部提供4億雷亞爾用于保險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼，該數(shù)值在2014和2015年分別增長(zhǎng)到4.59億和5.05億雷亞爾。

2. 2. 2 美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策 2013/2014年度美國(guó)棉花出口量為228.6萬(wàn)t，占其棉花產(chǎn)量的81.4%，出口量位居全球第1。美國(guó)對(duì)棉花補(bǔ)貼額度很高，其補(bǔ)貼政策主要目的是為了保護(hù)棉花種植者利益和促進(jìn)棉花出口，政策依據(jù)是農(nóng)業(yè)法案（簡(jiǎn)稱(chēng)Farm Bill）。美國(guó)早在1933年就制定了第一部農(nóng)業(yè)法案——《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，以后平均每五年對(duì)農(nóng)業(yè)法案修訂一次，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)法案是美國(guó)施行的第17個(gè)農(nóng)業(yè)法案，該法案中關(guān)于棉花補(bǔ)貼政策的內(nèi)容包括累計(jì)收入保險(xiǎn)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)STAX）和棉花作物保險(xiǎn)政策。（1）累計(jì)收入保險(xiǎn)計(jì)劃。美國(guó)政府為購(gòu)買(mǎi)該項(xiàng)保險(xiǎn)計(jì)劃的棉花種植者提供80%保險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼，棉農(nóng)只需支付20%保險(xiǎn)費(fèi)，當(dāng)棉農(nóng)的實(shí)際收入低于預(yù)期收入的90%時(shí)，政府對(duì)棉農(nóng)進(jìn)行賠償，賠償限額一般可以達(dá)到預(yù)期收入的10%～30%。因此，通過(guò)該項(xiàng)計(jì)劃至少能夠保障棉農(nóng)獲得預(yù)期收入的90%（孫東升等，2011；李朝暉和關(guān)建波，2013；解運(yùn)亮，2013；龔光亞和鄭磊，2015；馬瓊和楊可晗，2015；田立文等，2015），充分保障了棉花種植者的收益。棉花種植者可以單獨(dú)購(gòu)買(mǎi)1份STAX，也可選擇購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)險(xiǎn)時(shí)同時(shí)購(gòu)買(mǎi)STAX（杜艷艷，2014）。STAX于2015年度開(kāi)始執(zhí)行。（2）棉花作物保險(xiǎn)政策。作物收入保障保險(xiǎn)是美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)用最廣泛的一種。該保險(xiǎn)承保棉農(nóng)因受自然災(zāi)害而導(dǎo)致產(chǎn)量下降或棉花收獲時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格低于預(yù)測(cè)價(jià)格致使收入受到損失的風(fēng)險(xiǎn)。棉農(nóng)可以在一定范圍內(nèi)自主選擇投保產(chǎn)量和賠償價(jià)格，產(chǎn)量保障水平最高可達(dá)平均產(chǎn)量的85%，價(jià)格保障水平最高可達(dá)預(yù)測(cè)價(jià)格的100%。其中，平均產(chǎn)量是各州測(cè)算的平均單位面積產(chǎn)量，保障價(jià)格是由農(nóng)業(yè)部公布的收入保障價(jià)格。當(dāng)棉農(nóng)的實(shí)際產(chǎn)量低于投保產(chǎn)量或?qū)嶋H收入小于保證收入時(shí)（保證收入=保證產(chǎn)量×保障價(jià)格），由保險(xiǎn)公司補(bǔ)償其差額（夏益國(guó)和劉艷華，2014）。目前，棉花作物保險(xiǎn)已經(jīng)涵蓋了美國(guó)90%的棉田，2013年度棉花種植者得到的直接補(bǔ)貼達(dá)5.93億美元。

2. 3 政策對(duì)比

從價(jià)格支持政策來(lái)看，印度和巴西是按棉花產(chǎn)量（或出售量）計(jì)算補(bǔ)貼金額，核算簡(jiǎn)單。印度價(jià)格支持政策與我國(guó)的臨時(shí)收儲(chǔ)政策類(lèi)似，巴西則是通過(guò)運(yùn)用期權(quán)合約進(jìn)行補(bǔ)貼。而新疆的棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼既按面積計(jì)算又按產(chǎn)量計(jì)算，即60%按種植面積補(bǔ)貼，40%按籽棉交售量補(bǔ)貼，其中棉花種植面積的核查和補(bǔ)貼資金的發(fā)放投入了大量的人力、物力、財(cái)力，執(zhí)行成本較高且核算程序繁雜。

從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策來(lái)看，各國(guó)均對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼，且越發(fā)達(dá)的國(guó)家補(bǔ)貼水平及保障水平越高，其中，現(xiàn)行的美國(guó)棉花補(bǔ)貼政策更加突出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用。新疆也對(duì)棉花保險(xiǎn)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，棉農(nóng)只需承擔(dān)20%的保費(fèi)，其余分別由中央財(cái)政（35%）、自治區(qū)財(cái)政（25%）和地州市、縣（市）財(cái)政（20%）補(bǔ)貼。但受制于地方財(cái)政資金有限，相對(duì)于巴西、美國(guó)而言，新疆對(duì)棉花保險(xiǎn)的補(bǔ)貼額度較低，加上缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，使政策執(zhí)行效果和可持續(xù)性受到影響。另外，其他國(guó)家除了對(duì)棉花實(shí)行價(jià)格支持政策和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策外，還提供信貸支持政策和一般服務(wù)支持政策，而新疆的棉花補(bǔ)貼項(xiàng)目及其他支持政策則較少。

3 建議

3. 1 逐步擴(kuò)大棉花補(bǔ)貼范圍，確保棉農(nóng)收益

由于棉花良種補(bǔ)貼（225元/ha）、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼（農(nóng)機(jī)購(gòu)置款的10%～20%）對(duì)棉花生產(chǎn)幾乎已沒(méi)有刺激作用，而目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策才實(shí)施完一輪，雖然對(duì)棉農(nóng)的收益起到了一定的保障作用，但調(diào)查結(jié)果顯示有56.3%的棉農(nóng)認(rèn)為補(bǔ)貼金額偏低，棉農(nóng)對(duì)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策滿(mǎn)意度較低，導(dǎo)致棉農(nóng)植棉意愿下降。因此，為穩(wěn)定新疆棉花生產(chǎn)，建議在完善現(xiàn)有棉花補(bǔ)貼政策基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大棉花補(bǔ)貼范圍，通過(guò)多種補(bǔ)貼項(xiàng)目支付，確保棉農(nóng)種棉收益。一是進(jìn)一步完善棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策，改進(jìn)棉花補(bǔ)貼方式，簡(jiǎn)化補(bǔ)貼發(fā)放流程。根據(jù)南北疆植棉成本的差異，嘗試分地區(qū)制定差異性目標(biāo)價(jià)格，以充分保障棉農(nóng)收益；發(fā)放補(bǔ)貼時(shí)建議在當(dāng)年12月底前把補(bǔ)貼款的80%～90%一次性發(fā)放給棉農(nóng)，以保證棉農(nóng)來(lái)年生產(chǎn)資金的準(zhǔn)備，次年3月前發(fā)放剩余補(bǔ)貼款；盡快建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼信息化平臺(tái)，由農(nóng)業(yè)、財(cái)政、金融等多部門(mén)聯(lián)合完成棉農(nóng)基本信息、棉花種植面積和產(chǎn)量、補(bǔ)貼金額發(fā)放情況等信息錄入，并能實(shí)時(shí)跟蹤查詢(xún)，實(shí)現(xiàn)資源共享，這樣既可降低補(bǔ)貼資金發(fā)放的人力成本，又可提高補(bǔ)貼資金發(fā)放效率。二是根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的綠箱政策，提高棉花良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；在完善棉花目標(biāo)價(jià)格政策的基礎(chǔ)上，增加種棉補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼等綠箱補(bǔ)貼項(xiàng)目（馬瓊和楊可晗，2015），重點(diǎn)加大對(duì)種棉大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、棉花合作社、高產(chǎn)示范棉田、棉花標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)建設(shè)的補(bǔ)貼力度，促進(jìn)棉花種植向規(guī)?；?zhuān)業(yè)化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)和綠色農(nóng)業(yè)。三是增加對(duì)棉花種植貸款的貼息，尤其是對(duì)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)棉區(qū)和采用節(jié)水灌溉、現(xiàn)代化種植技術(shù)的棉農(nóng)給予貼息貸款，在提高棉花現(xiàn)代化生產(chǎn)水平的同時(shí)降低棉花生產(chǎn)成本。

3. 2 加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投入與支持力度，降低棉花生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)

為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，巴西政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼金額逐年增加，美國(guó)新農(nóng)業(yè)法案（2014）也加大了對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度，新設(shè)立價(jià)格損失保險(xiǎn)計(jì)劃（PLC）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃（ARO）（王月榮和張秀珍，2014）。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已成為風(fēng)險(xiǎn)管理和保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具（呂曉英和李先德，2014）。而新疆現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)分?jǐn)偙壤?，可能?huì)使部分財(cái)政資金緊張的縣市壓縮對(duì)棉花保險(xiǎn)的補(bǔ)貼面積，影響棉花保險(xiǎn)政策效果。被調(diào)查的棉農(nóng)普遍認(rèn)為棉花保險(xiǎn)費(fèi)偏高且單位賠付金額較低，如果沒(méi)有發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)反而增加了種棉成本。另外，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的不確定性和棉農(nóng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策認(rèn)識(shí)不到位，相關(guān)部門(mén)缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策宣傳和對(duì)棉農(nóng)防災(zāi)意識(shí)的培訓(xùn)，這也導(dǎo)致棉農(nóng)主動(dòng)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意愿較低，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，棉農(nóng)將面臨較大損失。而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是目前彌補(bǔ)棉農(nóng)經(jīng)濟(jì)損失最有效的途徑，因此建議各級(jí)政府應(yīng)高度重視對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防范，加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投入與支持力度。一是鑒于新疆地方政府普遍財(cái)政收入水平較低，建議中央財(cái)政對(duì)地方棉花保險(xiǎn)的補(bǔ)貼比例提高到與兵團(tuán)相同（65%）水平，自治區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼比例（25%）不變，這樣既減輕縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)又降低棉農(nóng)自籌比例，提高棉農(nóng)參保意愿；二是通過(guò)給予稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司積極建立基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系，并加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策宣傳和推廣服務(wù)力度，讓棉農(nóng)充分了解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用，增強(qiáng)投保意識(shí)；三是由中央財(cái)政牽頭盡快構(gòu)建農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系，分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保公司的損失以鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司極積開(kāi)展棉花保險(xiǎn)；四是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司積極進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種創(chuàng)新，試點(diǎn)氣候指數(shù)保險(xiǎn)、價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)，為棉農(nóng)提供多種可供選擇的保障，降低棉花生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

3. 3 盡快出臺(tái)棉花補(bǔ)貼政策和棉花保險(xiǎn)政策相關(guān)法律，提高政策實(shí)施效果

美國(guó)在1933年就頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，1938年頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法案》，2004年美國(guó)把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算中的強(qiáng)制性支出（王勇，2014），這些法律有效保證了美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的連貫性和執(zhí)行效果。而新疆棉花補(bǔ)貼政策和棉花保險(xiǎn)政策的實(shí)施主要依據(jù)政府的規(guī)定和文件，沒(méi)有制定具體的法律法規(guī)，因此在政策執(zhí)行上難免受到諸多影響，各相關(guān)部門(mén)執(zhí)行力度不一致，使棉花補(bǔ)貼政策和棉花保險(xiǎn)政策效果很難充分發(fā)揮。為保證棉花補(bǔ)貼政策的長(zhǎng)效性及實(shí)施效果，應(yīng)積極探索制定棉花補(bǔ)貼和棉花保險(xiǎn)的相關(guān)法律，使棉花補(bǔ)貼政策和保險(xiǎn)政策有法可依，通過(guò)法律強(qiáng)制力來(lái)發(fā)揮棉花補(bǔ)貼政策和棉花保險(xiǎn)政策應(yīng)有的效力，提高政策的透明度和持續(xù)性，使棉農(nóng)真正享受到補(bǔ)貼政策帶來(lái)的實(shí)惠。

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（責(zé)任編輯 鄧慧靈）