公共危機(jī)管理視角下地方政府的責(zé)任

侯德媛

【摘要】地方政府在國(guó)家發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，承擔(dān)著為本轄區(qū)全體公民服務(wù)的重大責(zé)任，而公共危機(jī)管理是地方政府管理的重要組成部分。本文從公共危機(jī)管理的視角，以天津爆炸事件為例探討地方政府的責(zé)任問(wèn)題。地方政府存在著行政能力和行政行為，以及危機(jī)公關(guān)方面的不足，針對(duì)不足之處，提出建議。

【關(guān)鍵詞】公共危機(jī)；危機(jī)公關(guān)；責(zé)任

一、前言

在處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的階段，很多潛在問(wèn)題浮出水面。近些年來(lái)，各種群體性事件、突發(fā)事件頻發(fā)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、公共安全、公共利益造成了不同程度的損害。這些公共危機(jī)事件的發(fā)生對(duì)地方政府的行政能力和行政行為發(fā)起了挑戰(zhàn)，特別是公共危機(jī)管理方面的能力。地方政府承擔(dān)著管理本轄區(qū)所有公共事務(wù)的職責(zé)，如何更好地履行自己的責(zé)任，使得本地區(qū)能夠保持社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展良好是地方政府所追求的目標(biāo)之一。

對(duì)于地方政府在公共危機(jī)管理中所透露出的問(wèn)題，學(xué)者們也進(jìn)行了一些研究，主要是從公共危機(jī)管理的內(nèi)涵、公共危機(jī)管理與普通危機(jī)管理的區(qū)別、公共危機(jī)管理在不同環(huán)境下的表現(xiàn)等方面進(jìn)行思考。例如，公共危機(jī)管理的內(nèi)涵理解多樣，但有共同之處在于其突發(fā)性和危害性的顯著特點(diǎn)上。

本文從公共危機(jī)管理視角下理解地方政府的責(zé)任，主要基于現(xiàn)今社會(huì)大環(huán)境所表現(xiàn)出的問(wèn)題。地方政府在公共危機(jī)管理中所表現(xiàn)出的問(wèn)題可以為地方政府的職能轉(zhuǎn)型、提升公信力、提高行政能力、完善行政行為等方面提供改進(jìn)方向，使得地方政府能夠更好地服務(wù)于民。

二、公共危機(jī)管理

（一）公共危機(jī)管理概述

地方政府的公共安全管理是一個(gè)過(guò)程管理，涵蓋了對(duì)擾亂公共安全事件的預(yù)防或防災(zāi)、減災(zāi)、準(zhǔn)備及應(yīng)對(duì)和恢復(fù)等方面，其中包括公共危機(jī)管理。公共危機(jī)管理，又稱(chēng)“突發(fā)事件管理”，也稱(chēng)“政府危機(jī)管理”，它同公共安全管理一樣，并非是一種靜態(tài)的行為，而是一種動(dòng)態(tài)的過(guò)程，需要把握危機(jī)的發(fā)展進(jìn)程。

對(duì)于公共危機(jī)管理，我們可以從動(dòng)態(tài)過(guò)程角度將它定義為是一種對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行有計(jì)劃、有組織，具有針對(duì)性、公共性和持續(xù)性的管理過(guò)程。公共危機(jī)管理與危機(jī)管理很相似，其中最重要的是制定危機(jī)決策，所以公共危機(jī)管理的過(guò)程可以分為三個(gè)階段：危機(jī)前、危機(jī)中、危機(jī)后。公共危機(jī)管理的主體是政府，特別是地方政府。地方政府是以維護(hù)本地區(qū)公共安全、保障公共利益為根本目標(biāo)，以公共危機(jī)為管理目標(biāo)，通過(guò)對(duì)公共危機(jī)的三個(gè)階段的把控來(lái)防止公共危機(jī)發(fā)生或者應(yīng)對(duì)危機(jī)，例如通過(guò)危機(jī)控制、應(yīng)急管理、危機(jī)評(píng)估、恢復(fù)補(bǔ)償?shù)却胧﹣?lái)減少危機(jī)損失，避免危機(jī)擴(kuò)大和升級(jí)，使社會(huì)恢復(fù)正常秩序。

三、天津爆炸事件

（一）天津爆炸事件回顧

事件發(fā)生前的背景介紹：2012年11月28日，瑞海物流全名為“天津東疆保稅港區(qū)瑞海國(guó)際物流有限公司”登記注冊(cè)，最初不被允許儲(chǔ)運(yùn)?；?。2013年，該公司將物流堆場(chǎng)改造為?；芳b箱堆場(chǎng)。2014年5月?；繁患{入該公司的經(jīng)營(yíng)許可范圍。按經(jīng)營(yíng)許可范圍，其可儲(chǔ)存的危險(xiǎn)品種類(lèi)較多，且危險(xiǎn)品種類(lèi)、數(shù)量都不固定。而早在瑞海物流登記注冊(cè)之前，萬(wàn)科海港城等三個(gè)居民區(qū)已經(jīng)在該公司一公里的范圍內(nèi)建成，周邊還有18個(gè)物流公司及倉(cāng)庫(kù)。2014年8月，天津瑞海國(guó)際物流有限公司經(jīng)過(guò)公安部門(mén)的多次檢查，天津市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院還為其撰寫(xiě)環(huán)評(píng)報(bào)告。該公司曾舉行數(shù)次?；沸孤妒鹿恃菥毢碗[患排查。但據(jù)多家瑞海國(guó)際周邊的物流公司反映，自從瑞海物流進(jìn)場(chǎng)后，經(jīng)?？梢月劦揭恍┗瘜W(xué)氣體的味道，由于擔(dān)心?；繁夹孤叮锪鲌@區(qū)內(nèi)的許多物流企業(yè)曾到相關(guān)部門(mén)舉報(bào)，但一直未果。

事件發(fā)生的過(guò)程：2015年8月12日23時(shí)30分左右，位于天津?yàn)I海新區(qū)塘沽開(kāi)發(fā)區(qū)的天津東疆保稅港區(qū)瑞海國(guó)際物流有限公司所屬危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生爆炸，爆炸涉及范圍廣、危害程度大，在距離爆炸現(xiàn)場(chǎng)不到400米處，停放的上千輛全新汽車(chē)，幾乎全被焚毀僅剩框架，仿佛一片汽車(chē)墳?zāi)?，爆炸地附近的小區(qū)也不同程度地出現(xiàn)損毀，大約有1.7萬(wàn)戶(hù)居民房屋不同程度受損。

事件發(fā)生后的應(yīng)對(duì)：爆炸發(fā)生后，消防官兵第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)救援，由于現(xiàn)場(chǎng)化學(xué)物品的多次爆炸，造成消防官兵的大規(guī)模傷亡。8月13日下午16時(shí)30分，距離爆炸發(fā)生17個(gè)小時(shí)后，相關(guān)單位召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，天津?yàn)I海新區(qū)、天津市公安消防局、天津市衛(wèi)計(jì)委天津市環(huán)保局和天津市委宣傳部的主要領(lǐng)導(dǎo)到場(chǎng)，宣布事故目前造成的傷亡情況，對(duì)事故進(jìn)行簡(jiǎn)單回答，對(duì)起火原因“暫時(shí)說(shuō)不太準(zhǔn)”。之后，隨著救援情況的發(fā)展，又召開(kāi)了十場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)，其中在第七場(chǎng)時(shí)天津市領(lǐng)導(dǎo)首次現(xiàn)身發(fā)布會(huì)，副市長(zhǎng)何樹(shù)山對(duì)“為何缺席之前幾場(chǎng)發(fā)布會(huì)”回應(yīng)到“他全權(quán)負(fù)責(zé)處理危險(xiǎn)物，因此連夜制定方案。”最終，事故總遇難人數(shù)達(dá)到173人，其中消防人員達(dá)到104人。

（二）天津爆炸事件中的公共危機(jī)

第一點(diǎn)，天津爆炸事件符合對(duì)公共危機(jī)的理解、具備公共危機(jī)的特點(diǎn)，公共危機(jī)是指在未能采取有效預(yù)防措施的情況下發(fā)生的突發(fā)性公共事件，事件會(huì)對(duì)社會(huì)秩序造成巨大沖擊，對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)巨大威脅、或損害。天津爆炸事件具有突發(fā)性、危害性和漣漪性。首先，事故發(fā)生突如其來(lái)、讓人措手不及。其次，事故造成公共安全和公民生命財(cái)產(chǎn)安全受到威脅。最后，事故迅速通過(guò)電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等傳播，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

第二點(diǎn)，天津爆炸事件中地方政府的危機(jī)公關(guān)不到位。在事故發(fā)生17個(gè)小時(shí)后才召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，應(yīng)對(duì)外界的疑問(wèn)，并且對(duì)事故的原因、態(tài)度等沒(méi)有明確的回答。17個(gè)小時(shí)的時(shí)間里，對(duì)事件的一無(wú)所知可以使事件發(fā)酵地更加厲害，使外界媒體產(chǎn)生不好的猜測(cè)，使社會(huì)公眾更加恐慌。

第三點(diǎn)，爆炸事件發(fā)生后地方政府沒(méi)有相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，匆忙應(yīng)對(duì)。針對(duì)瑞海物流這樣的危險(xiǎn)化學(xué)品堆放地，沒(méi)有立即派遣專(zhuān)業(yè)的核生化部隊(duì)，反而是普通消防官兵第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)。此外，各部門(mén)的配合不到位，造成救援的不及時(shí)、不針對(duì)有效。

第四點(diǎn)，爆炸事件發(fā)生前地方政府對(duì)瑞海物流公司的監(jiān)管不到位，沒(méi)有做到事前的預(yù)防。地方政府針對(duì)瑞海物流公司是否具備經(jīng)營(yíng)危化品的資格認(rèn)定、環(huán)評(píng)結(jié)果是否取得周?chē)姷耐夂蛯?duì)其他物流企業(yè)的投訴接待存在問(wèn)題。由于以上問(wèn)題的不重視和漏洞，最終導(dǎo)致天津爆炸事件的發(fā)生，釀成悲劇。

四、公共危機(jī)管理視角下地方政府的責(zé)任

（一）地方政府存在的問(wèn)題

從公共危機(jī)管理的視角看，地方政府的責(zé)任包括政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和法律責(zé)任。首先，政治責(zé)任體現(xiàn)在現(xiàn)代化和信息化發(fā)達(dá)的社會(huì)中政府能否有效地進(jìn)行公共危機(jī)管理，因?yàn)檫@會(huì)影響人們對(duì)執(zhí)政黨和政府的信任。其次是社會(huì)責(zé)任，主要體現(xiàn)在地方政府在處理公共危機(jī)事件過(guò)程中，承擔(dān)起應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任，認(rèn)真貫徹“為人民服務(wù)”切實(shí)履行好自身職責(zé)。再次是經(jīng)濟(jì)責(zé)任，政府負(fù)擔(dān)著公共危機(jī)管理的主要成本，包括建立公共危機(jī)管理組織機(jī)構(gòu)的成本，購(gòu)買(mǎi)預(yù)警、應(yīng)對(duì)設(shè)施和設(shè)備的成本等。在公共危機(jī)管理的三個(gè)階段中需要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。最后是法律責(zé)任，地方政府有健全完善相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)施法律法規(guī)的職責(zé)，將公共危機(jī)管理的相關(guān)領(lǐng)域納入法律體系。

地方政府在公共危機(jī)管理視角下存在的問(wèn)題：

第一點(diǎn)是地方政府行政能力不足，體現(xiàn)在預(yù)警能力的不足。對(duì)公共危機(jī)的有效預(yù)警可以使政府及時(shí)采取有針對(duì)性措施，最大程度地減少公共危機(jī)給社會(huì)公眾造成的損失和給社會(huì)秩序造成的巨大破壞。當(dāng)前，地方政府對(duì)公共危機(jī)比較模糊，對(duì)危機(jī)管理的不重視，沒(méi)有對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行日常有效的預(yù)警管理，具體體現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案的制定。

第二點(diǎn)是地方政府行政行為問(wèn)題。地方政府對(duì)有可能發(fā)生公共危機(jī)問(wèn)題的相關(guān)行業(yè)企業(yè)應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)控、嚴(yán)格把關(guān)。但在天津爆炸事件中，地方政府監(jiān)管不力，多次檢查沒(méi)有發(fā)揮作用，對(duì)瑞海物流公司經(jīng)營(yíng)危化品的資格認(rèn)定存在問(wèn)題，對(duì)于該公司的環(huán)評(píng)結(jié)果不屬實(shí)，各種信息模糊不清，對(duì)公眾意見(jiàn)的采納、公眾問(wèn)題的解決不夠及時(shí)。

第三點(diǎn)是地方政府的危機(jī)公關(guān)問(wèn)題。地方政府面對(duì)危機(jī)的發(fā)生，首要做的就是救援和穩(wěn)定民心。地方政府要與外界媒體和公眾進(jìn)行溝通交流，而不是遲遲不發(fā)。否則，政府的信息遲緩會(huì)導(dǎo)致外界的胡亂猜測(cè)，使得社會(huì)輿論走向不利的方向，會(huì)對(duì)政府的公信力造成不良影響。

第四點(diǎn)是公共危機(jī)管理的法律體系不健全。地方政府具有法律責(zé)任，我國(guó)有關(guān)于公共危機(jī)管理的法律，但其法律結(jié)構(gòu)不合理，存在法律適用沖突、法律涵蓋的范圍不夠廣。一些部法律法規(guī)的內(nèi)容不夠具體可行。此外，地方政府對(duì)公共危機(jī)管理法律法規(guī)的執(zhí)行也存在問(wèn)題，如有法不依、行政不作為。

（二）建議

第一點(diǎn)是地方政府應(yīng)該提高自身行政能力。地方政府具有政治責(zé)任，為了有效地進(jìn)行公共危機(jī)管理，必須要不斷完善自身。在公共危機(jī)管理中預(yù)警能力很重要，在公共危機(jī)管理的第一階段做好預(yù)警工作，那么后面的兩個(gè)階段很有可能避免重大損失。當(dāng)然，除預(yù)警能力外，政府還需要決策能力和執(zhí)行力的提高。

第二點(diǎn)是地方政府要規(guī)范行政行為，有效履行責(zé)任。政府要履行社會(huì)責(zé)任，以公共利益為主。政府對(duì)具有公共危機(jī)威脅的行業(yè)企業(yè)應(yīng)該嚴(yán)格把關(guān)，在批準(zhǔn)許可這些企業(yè)時(shí)，應(yīng)廣泛聽(tīng)取周?chē)姷囊庖?jiàn)，對(duì)公眾需求、疑問(wèn)、擔(dān)心應(yīng)該及時(shí)解決。

第三點(diǎn)是做好危機(jī)公關(guān)，轉(zhuǎn)危為機(jī)。地方政府在危機(jī)公關(guān)時(shí)，要做到緊急部署、各就各位，穩(wěn)定內(nèi)部、統(tǒng)一思想，全面應(yīng)對(duì)、沉著應(yīng)戰(zhàn)，組織力量、落實(shí)措施。在善后處理時(shí)，要堅(jiān)持問(wèn)責(zé)制，慰問(wèn)撫恤、妥善處理受害者，總結(jié)檢查。地方政府還要做好公眾危機(jī)公關(guān)和媒體危機(jī)公關(guān)，建立良好的信息溝通公開(kāi)機(jī)制。地方政府需要安撫公眾的恐慌心理，與公眾進(jìn)行良好的溝通，爭(zhēng)取公眾的理解，努力與公眾共同化解危機(jī)。地方政府還需要與媒體進(jìn)行溝通，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論的發(fā)展，避免一些歪曲信息在社會(huì)泛濫，形成口水效應(yīng)，造成事件惡化。

第四點(diǎn)是完善公共危機(jī)管理法律體系。首先，我們需要一個(gè)完整有效的公共危機(jī)管理法律體系，調(diào)整現(xiàn)有的法律結(jié)構(gòu)。其次，地方政府可以針對(duì)本地區(qū)的實(shí)際情況有針對(duì)性的設(shè)計(jì)地方法律法規(guī)，各地區(qū)可以進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是對(duì)于普遍存在的問(wèn)題需要統(tǒng)一的規(guī)定。最后，法律法規(guī)要具體有效，方便政府執(zhí)法人員工作，對(duì)法律法規(guī)的適用范圍、具體權(quán)限要有明確的規(guī)定，防止權(quán)力濫用。

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