天津市養(yǎng)老服務(wù)狀況調(diào)研報告

按照市委黨校第98期進修一班教學(xué)安排，我們社會建設(shè)問題研究課題組的6名同學(xué)，圍繞天津市養(yǎng)老服務(wù)狀況進行了調(diào)查研究。先后深入到市第一養(yǎng)老院、南開區(qū)養(yǎng)老中心、昔陽里社區(qū)、康泰養(yǎng)老院進行調(diào)研，與近百名養(yǎng)護人員進行了面對面溝通，與市民政局、南開區(qū)民政局、薊縣民政局部分領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門的同志進行了座談交流，認真聽取了他們的意見建議，對我市養(yǎng)老服務(wù)狀況有了一定了解，并從四個方面起草了調(diào)研報告。

一、基本情況

天津市自1988年進入人口老齡化城市，近年來呈現(xiàn)出老年人口增長速度快、比例高、老齡化突出、空巢化顯著的特點。市委、市政府高度重視我市養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，從滿足老年人實際養(yǎng)老需求出發(fā)，圍繞建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，構(gòu)建“973”養(yǎng)老服務(wù)格局，逐步形成了具有天津特色的養(yǎng)老服務(wù)體系。但是，人口老齡化的快速發(fā)展，使得養(yǎng)老服務(wù)需求呈現(xiàn)出“井噴”趨勢，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展形勢尤為緊迫。

截至2014年底，我市60歲以上的戶籍老年人口達215.42萬人，占戶籍人口總數(shù)的21.18%，人口老齡化程度位居全國第三位。其中，80歲以上高齡老人約30.66萬人，占老年人口總數(shù)的14.23%；日常生活需要幫助或護理的老年人約有14.3萬人，占老年人口總數(shù)的6.65%；空巢老人占有老年人家庭比例的40%，其中獨居老年人約占三分之一；老年癡呆患者超過10萬人。目前，全市共有養(yǎng)老床位60247張，其中：養(yǎng)老機構(gòu)393所，床位53396張（含社區(qū)延伸服務(wù)床位2072張）；老年宜居社區(qū)1個，床位（只租不售）1010張；日間照料中心（站）1011個（中心606個、站405個），床位5841張。累計建成各類老年配餐服務(wù)中心（食堂）358個，中心城區(qū)的老年助餐服務(wù)基本實現(xiàn)全覆蓋。

二、主要做法和成績

為促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，不斷滿足我市老年人的服務(wù)需求，先后出臺一系列相關(guān)政策法規(guī)。

1.注重頂層設(shè)計，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。國務(wù)院35號文件下發(fā)后，我市將加快地方立法作為貫徹落實的首要環(huán)節(jié)，2014年12月23日，市十六屆人大常委會第十五次會議審議通過了《天津市養(yǎng)老服務(wù)促進條例》，自2015年2月1日起施行。在地方立法的基礎(chǔ)上，我市還制定了針對國務(wù)院35號文件的具體貫徹實施意見。市委、市政府下發(fā)《關(guān)于加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》（津黨發(fā)[2014]8號），將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)三年行動計劃列入全市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的9個重點領(lǐng)域之一，對階段發(fā)展目標、重點任務(wù)、保障措施作出明確要求，為貫徹落實國務(wù)院35號文件提供路線圖。

2.注重政策引領(lǐng)，制定出臺一套促進發(fā)展措施。多年來，市政府和有關(guān)部門先后研究制定了一系列政策。其中，市政府層面出臺了4個文件，市民政局會同相關(guān)部門出臺12個文件。2014年底，市民政局會同市財政局出臺了《天津市民政局 天津市財政局關(guān)于調(diào)整養(yǎng)老機構(gòu)補貼標準的通知》（津民發(fā)[2014]57號），大幅度提高了機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的補貼標準，市人力社保局會同市財政局出臺了《關(guān)于鼓勵家庭服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干措施》（津人社局發(fā)[2014]24號），對包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的家庭服務(wù)業(yè)給予政策支持。

3.注重載體支撐，逐步建成一批基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。立足于?；尽V覆蓋的原則，建強養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的硬件載體平臺。自2008年起，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)任務(wù)納入市委、市政府20項民心工程，以養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)為重點，堅持養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)平臺相結(jié)合，納入各級政府績效考核任務(wù)，集中全市力量建設(shè)了養(yǎng)老服務(wù)日間照料中心、老年配餐服務(wù)中心、托老所等一大批基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。近幾年，全市養(yǎng)老機構(gòu)年均新增床位4780張，年增速達15%以上。

4.注重模式創(chuàng)新，探索推進改革試點工作。我市組織開展全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點，推進居家養(yǎng)老服務(wù)政府補貼城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點，開展老年日間照料服務(wù)中心運營試點工作，進一步推廣家庭責(zé)任醫(yī)生服務(wù)模式，推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)公建民營改革等一系列工作，取得了顯著成效。

5.注重提升服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范行業(yè)管理。為規(guī)范我市養(yǎng)老服務(wù)標準，提升服務(wù)水平，我市將提升養(yǎng)老服務(wù)標準化、專業(yè)化水平作為加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要保障，同時建立市和區(qū)（縣）兩級養(yǎng)老服務(wù)評估機制，制定出臺天津市《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》實施細則和《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》實施細則，加快養(yǎng)老服務(wù)標準化體系建設(shè)，并先后發(fā)布《居家養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)規(guī)范》（DB12/T 488-2013）、《居家養(yǎng)老入戶服務(wù)規(guī)范》（DB12/T 489-2013）和《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)規(guī)范》（DB12/T 526-2014）。

三、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的困難

面臨老年人口比例大、增速快以及“未富先老”“未備先老”的緊迫形勢，我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展主要面臨5個方面的困難：

1.老舊社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施補建難。近幾年我市雖然不斷加大加快對社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的力度和步伐，但與不斷增長居家養(yǎng)老服務(wù)需求相比還有差距，尤其是老舊社區(qū)由于歷史原因，未專門配備養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并且受地域空間限制補建、插建難度很大，再加上社區(qū)居住老年人口多、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施少、已有設(shè)施功能不完善等問題，使得養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出。

2.部分養(yǎng)老機構(gòu)取證難。按照民政部《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》，養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可前應(yīng)取得消防、衛(wèi)生防疫等許可，但我市部分養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施老舊，與消防部門的要求存在差距，不能通過消防驗收，難以取得養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可證。還有社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)，必須將醫(yī)療機構(gòu)部分房屋產(chǎn)權(quán)進行變更，但因房屋產(chǎn)權(quán)屬于公有，衛(wèi)生部門無法將房屋資產(chǎn)按照民政養(yǎng)老機構(gòu)納入，按現(xiàn)行政策對不屬于規(guī)定范圍內(nèi)的養(yǎng)老機構(gòu)不能發(fā)放設(shè)立許可證，同時也不能按政策給予資金補貼支持。目前要在醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)設(shè)置養(yǎng)老病床，還需突破政策束縛，這十分不利于醫(yī)養(yǎng)融合的發(fā)展。

3.社會力量用地難。國務(wù)院35號文件規(guī)定“各地要將各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，合理安排用地需求，可將閑置的公益性用地調(diào)整為養(yǎng)老服務(wù)用地。民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)享有相同的土地使用政策，可以依法使用國有劃撥土地或者農(nóng)民集體所有的土地。對營利性養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地，按照國家對經(jīng)營性用地依法辦理有償用地手續(xù)的規(guī)定，優(yōu)先保障供應(yīng)，并制定支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的土地政策”。雖然民政部、國家發(fā)改委、國土資源部等部門在稅費減免、土地劃撥、建設(shè)規(guī)劃等方面都出臺了優(yōu)惠政策。但是，還沒有出臺民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的養(yǎng)老用地配套政策和供地制度，無法按照公益設(shè)施用地納入城市建設(shè)規(guī)劃。社會力量取得養(yǎng)老服務(wù)業(yè)用地還存在相當大的困難。

4.服務(wù)隊伍壯大難。由于工資待遇低、社會認可度低，造成養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員特別是養(yǎng)老護理員招聘困難、結(jié)構(gòu)不合理、技能水平不高、穩(wěn)定性差。以我市為例，從事養(yǎng)老護理工作的人員以下崗再就業(yè)人員、失業(yè)人員和外來務(wù)工人員為主，全市近9000名養(yǎng)老護理員中，僅有不足300名擁有護理專業(yè)的大學(xué)文憑，專業(yè)人才非常匱乏。民辦養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)護人員，因民辦養(yǎng)老機構(gòu)不能提供正式編制，造成醫(yī)護人員離職多，流失快。

5.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展難。受城鄉(xiāng)二元體制影響，農(nóng)村老年人在養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等方面的待遇相對較低，并且由于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展起步較晚，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和專業(yè)服務(wù)組織較少，難以滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。此外，隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，農(nóng)村老年人在適應(yīng)城市生活、轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念上還相對滯后，入住養(yǎng)老機構(gòu)和享受社會化養(yǎng)老服務(wù)的主觀意愿不強，在某種程度上也影響了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

四、對我市“十三五”期間加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的幾點建議

結(jié)合我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展實際，建議加快以下五方面工作。

1.轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮社會力量在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的主體作用。轉(zhuǎn)變觀念，真正樹立養(yǎng)老服務(wù)靠社會、靠市場的新理念。除國家法律、行政法規(guī)和有關(guān)規(guī)定外，凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的事項，凡是市場機制能夠自行調(diào)節(jié)的事項，政府都不再直接辦、直接管。因此，政府應(yīng)降低養(yǎng)老機構(gòu)和組織設(shè)立的準入門檻，簡化審批手續(xù)，按照公辦民辦一個待遇、內(nèi)資外資一視同仁的原則，平等對待各類投資主體，營造統(tǒng)一開放、競爭有序的養(yǎng)老服務(wù)市場氛圍，讓市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，推動社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。加快建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足老年人的多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求。大力發(fā)展養(yǎng)老評估和中介組織，引導(dǎo)公益慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動社會組織和公益慈善組織成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要力量。

2.加強政策創(chuàng)制，為社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。按照國務(wù)院35號文件要求，加快政策創(chuàng)制，切實解決養(yǎng)老企業(yè)、機構(gòu)及設(shè)施建設(shè)遇到的問題。制定出臺養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區(qū)分級規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。推動養(yǎng)老設(shè)施和新建小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用，凡老城區(qū)和已建成居?。ㄐ。﹨^(qū)無養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施或現(xiàn)有設(shè)施沒有達到規(guī)劃和建設(shè)指標要求的，要限期通過購置、置換、租賃等方式建立完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

把養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入法治化軌道。民政部門參與項目評審和驗收，對建設(shè)的養(yǎng)老用房進行統(tǒng)一管理和使用。制定出臺養(yǎng)老項目用地供應(yīng)專項政策，每年安排養(yǎng)老用地指標，對非營利性養(yǎng)老項目用地實行劃撥供應(yīng)，對營利性養(yǎng)老項目用地實行優(yōu)化優(yōu)惠供應(yīng)。全面落實35號文件提出的養(yǎng)老機構(gòu)用水、用電、用氣、用熱采用居民價格的規(guī)定。

3.推動醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老新模式。要探索醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)合作新模式，加快推進面向養(yǎng)老機構(gòu)的遠程醫(yī)療服務(wù)試點。鼓勵社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心利用多余床位開展養(yǎng)老服務(wù)。對新建的養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)，要促其相互就近規(guī)劃布局，進行一體化建設(shè)，實現(xiàn)相互配套、相互融合。加快出臺醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的政策文件，支持醫(yī)療資源進家庭、進社區(qū)、進養(yǎng)老機構(gòu)，支持醫(yī)療機構(gòu)開展養(yǎng)老服務(wù)，探索出一條醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的新路子。

4.創(chuàng)新運行機制，促進養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。針對公辦養(yǎng)老機構(gòu)活力不強、效率不高的問題，推動公辦養(yǎng)老機構(gòu)在確保國有資產(chǎn)不流失、養(yǎng)老用途不改變、服務(wù)水平不降低的前提下大力推行公建民營模式，鼓勵民間資本通過委托管理的方式運營公辦養(yǎng)老機構(gòu)。按照以事業(yè)促產(chǎn)業(yè)、以產(chǎn)業(yè)帶事業(yè)的思路，加強規(guī)劃引領(lǐng)，培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集群，加快發(fā)展社會化、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)公司，加快發(fā)展老年生活服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)、娛樂教育、老年用品、休閑旅游等養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，大力開發(fā)老年保健、康復(fù)輔具等涉老產(chǎn)品。建立以信息化為紐帶、以養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和組織為支撐的養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體，鼓勵發(fā)展提供養(yǎng)老服務(wù)的中小企業(yè)，扶持發(fā)展龍頭企業(yè)，實施品牌戰(zhàn)略，提高創(chuàng)新能力，形成一批產(chǎn)業(yè)鏈長、覆蓋領(lǐng)域廣、經(jīng)濟社會效益顯著的產(chǎn)業(yè)集群。引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)積極開展連鎖經(jīng)營、合作經(jīng)營、異地經(jīng)營，推動“候鳥式養(yǎng)老”“旅游式養(yǎng)老”，提升養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)能力和輻射范圍。推行養(yǎng)老床位綜合責(zé)任保險，提升養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)對風(fēng)險的能力。探索建立金融優(yōu)惠政策，利用財政貼息、小額貸款等方式，加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有效信貸投入。探索建立民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的收益獎勵機制。開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展綜合改革試點，創(chuàng)造新經(jīng)驗，探索新路子。

5.加強人員培訓(xùn)培養(yǎng)，推動養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化。大力推行學(xué)歷教育，鼓勵高等院校、大專院校設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)與管理分院或增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)。依托大專院校建立養(yǎng)老服務(wù)與管理人才培訓(xùn)基地，積極開展在職培訓(xùn)，加快培養(yǎng)服務(wù)與管理人才。加強老年護理人員專業(yè)培訓(xùn)，改善養(yǎng)老護理員的工作條件，提高職工工資福利，對在養(yǎng)老機構(gòu)就業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員，執(zhí)行與醫(yī)療機構(gòu)相同的執(zhí)業(yè)資格、注冊考核政策。借鑒浙江等地的做法，通過入職獎補、社會保險補貼、工資指導(dǎo)價、崗位津貼等多種形式，建立起有效管用的養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、使用、評價和激勵機制，破解養(yǎng)老服務(wù)業(yè)用人難的問題。努力提高養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的工資福利待遇，提升養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的吸引力。