做好地方人大工作的“三三制”

劉錦森

命力，終將游離于國家政治生活之外，逐漸被人民群眾所遺忘。

三是必須堅持以人為本原則。憲法明確了“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，人大代表和人大常委會組成人員，都是通過法定程序選出來的，是人民群眾的代言人，在依法履行職責(zé)、行使權(quán)力的過程中，必須堅持以人為本的原則，這是人大工作的出發(fā)點和落腳點，也是依法開展人大工作的前提基礎(chǔ)和準確定位。由此，人大工作只能堅持以人為本，堅決依法維護人民的基本權(quán)利和合法利益，要把開展人大工作的重點、難點和熱點，放在與人民利益息息相關(guān)并且又是他們十分關(guān)注的事項上。只有如此，才能切實體現(xiàn)人大工作的以人為本。如果放棄以人為本的原則，人大工作將有負于憲法法律，將失去開展人大工作的群眾基礎(chǔ)，人大工作也將變得毫無意義，定會失去存在的價值。

一言以蔽之，上述“三項原則”，是做好人大必須堅持的基本原則、重要原則、主要原則，只要堅持做到上述“三項原則”，就一定會對人大工作起到積極的促進作用和有效的保障作用。

其次，要充分發(fā)揮好“三個群體”的作用

一是要發(fā)揮好人大常委會組成人員的作用?？h級以上的地方各級人大常委會是本級人民代表大會的常設(shè)機關(guān)，具有法定性、唯一性、權(quán)威性之特性。由此，人大常委會組成人員，一定要非常重視和十分珍惜已有的法律職務(wù)和稀缺的政治資源。在審議地方性法規(guī)草案時，一定要在仔細閱讀法規(guī)草案的前提下，認真聽取關(guān)于法規(guī)草案的說明、草案修改情況和主要問題的匯報、審議結(jié)果的報告等與審議法規(guī)草案密切相關(guān)的說明、匯報、報告等，以助于吃透立法精神、明確立法宗旨、掌握立法本意、熟知立法主要內(nèi)容。因為只有如此，才能對法規(guī)草案提出高質(zhì)量的修改意見或建議，使實施的地方性法規(guī)具有針對性和可執(zhí)行性。在聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告時，要緊密結(jié)合專題視察報告或?qū)ｎ}調(diào)研報告及各方面對該專項工作的意見匯總，結(jié)合本人所了解掌握的情況，進行深度思考，提出切實可行的審議意見或建議；在審查和批準決算、聽取和審議預(yù)算的執(zhí)行情況報告、聽取和審議審計工作報告時，要把握預(yù)算收支平衡、重點支出的安排和資金到位、上級財政補助資金的安排和使用等主要情況和重點內(nèi)容；在聽取執(zhí)法檢查報告時，要結(jié)合執(zhí)行檢查組對所檢查的法律、法規(guī)實施情況的總體評價、執(zhí)法中存在的主要問題、提出改進執(zhí)法工作的建議，提出自己的審議意見，或者對有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的意見或建議。在參與專題視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查或特定問題調(diào)查時，要堅決避免走馬觀花、流于形式，要切實深入基層、深入接觸群眾，在深入實際中善于發(fā)現(xiàn)問題、善于思考問題，并精準提出問題，切實找到存在問題的根源，提出解決問題的思路。討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項時，要緊密結(jié)合本地實際和現(xiàn)實性、可能性，提出合理化的建議和中肯的意見。除此之外，許多人雖身為人大常委會組成人員，但本身也可能是本級黨委、國家機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，或者是人民團體、事業(yè)單位、大型國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，其位高言重，不僅在依法履行職責(zé)時，要認真、仔細、慎重、周到，即使在平時的工作崗位上，也要自覺遵守憲法和法律，并且要主動把人大常委會制定的地方性法規(guī)、作出的決議決定理解好、執(zhí)行好、宣傳好，真正發(fā)揮正能量。

二是要發(fā)揮好人大代表的作用。人大代表只有嚴格按照代表法明確的職責(zé)認真履職，才有可能充分發(fā)揮代表的作用，真正體現(xiàn)代表的價值，使代表職務(wù)名副其實、代表之譽名正言順。但現(xiàn)在最大的矛盾是，一些代表除了在開“人代會”時才想起來自己的代表身份，在平時的工作崗位上并沒有把自己當成一名代表來對待，大多還是處于本職工作崗位的角色狀態(tài)，這對發(fā)揮代表作用極為不利。代表法不僅明確了人大代表在本級人民代表大會會議期間的工作，而且也明確了人大代表在本級人民代表大會閉會期間的活動，并且對代表執(zhí)行職務(wù)的保障和對代表的監(jiān)督也作出了明確規(guī)定。由此，作為一名人大代表，一定要牢記代表法的這些規(guī)定，這是代表依法履職的重要法定依據(jù)。不僅僅在會議期間，就是在平時的工作崗位上，在做好本職工作的同時，也要重視發(fā)揮代表作用，以自己的實際行動做到本職工作和法定職務(wù)“兩不誤”“互促進”，爭取“雙贏”。特別是代表中的黨政領(lǐng)導(dǎo)、事業(yè)掌門、企業(yè)老總、公司高管等，更應(yīng)當借助工作職務(wù)上的優(yōu)勢和便利，在更大的平臺和眾多的人脈資源中充分發(fā)揮代表的作用。無論領(lǐng)導(dǎo)級別、職業(yè)身份如何，在平時的深入基層、接觸群眾、工作調(diào)研中，應(yīng)當采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對人大工作的意見和建議、對本人履職情況的意見和建議，了解基層的真實困難和存在的問題，了解群眾的訴求和意愿，能在職權(quán)范圍內(nèi)解決的，應(yīng)當妥善解決，因各方面因素制約無法或不好解決的，也應(yīng)當場說清楚。不要非等到“人代會”期間，代表依法提出建議、批評和意見或者聯(lián)名提出議案時，才想辦法解決或找理由答復(fù)。作為一名人大代表，無論是領(lǐng)導(dǎo)干部，還是平民百姓，都要學(xué)會深入了解原選區(qū)選民或者原選舉單位的意愿、訴求，恰如其分地回答原選區(qū)選民或者原選舉單位提出的疑慮及對代表工作和代表活動的詢問，主動接受監(jiān)督。只有深入實踐、了解基層、讀懂群眾，在人民代表大會會議期間才能提出高質(zhì)量的議案、建議、批評和意見，審議發(fā)言才能穩(wěn)、準、實，有參考價值和使用價值。

三是要發(fā)揮好人大機關(guān)工作人員的作用。在我國四級人大常委會中，“駐會”的人大常委會委員畢竟是極少數(shù)，專職（駐會）人大代表基本沒有，不“駐會”的人大常委會委員是多數(shù)，人大代表基本是在崗在職的兼職者。于是，在人大常委會組織的立法調(diào)研、執(zhí)法監(jiān)督檢查、專題工作視察調(diào)研、特定問題調(diào)查等依法履行職務(wù)的活動中，本來應(yīng)當由參加活動的人大常委會委員或者受邀參加活動的人大代表起草撰寫的各類依法履職情況的報告，只能由人大常委會相關(guān)工作機構(gòu)的工作人員來完成，即使是人代會期間的各類文字材料，也是由常委會機關(guān)工作人員來完成的。由此以來，對參與人大常委會組織的立法調(diào)研、執(zhí)法檢查、專項工作視察等依法履職活動服務(wù)的常委會機關(guān)工作人員，或者參與起草“人代會”相關(guān)文字材料服務(wù)的機關(guān)工作人員來說，就對其在政治敏銳性、道德理念、業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作能力、文字功底等方面提出了較高的要求。要發(fā)揮好人大常委會機關(guān)工作人員的作用，就要加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度，加深對人民代表大會制度優(yōu)勢性的認識和理解，加強對人大業(yè)務(wù)常識、專業(yè)知識、常用法律、公文寫作、文字功底等必備知識、素質(zhì)和技能的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。機關(guān)工作人員要嚴格按照“政治上靠得住、工作上有本事、作風(fēng)上過得硬、人民群眾信得過”的好干部的標準嚴格要求自己，牢固樹立宗旨意識，自覺踐行“善學(xué)習(xí)、講法治、比團結(jié)、抓落實、重效果”的要求，進一步提高理解力、執(zhí)行力、落實力，勇于直面矛盾，善于解決問題，互相配合、共同努力做好各項工作。除此之外，要加強交流鍛煉，對人大常委會機關(guān)干部的使用一定要與同級黨政機關(guān)干部一樣進行交流使用、掛職或任職鍛煉，進行重點培養(yǎng)。

再次，圍繞“三個重點”

一是圍繞國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃之重點。“五年規(guī)劃”在本行政區(qū)域最具權(quán)威性、前瞻性、預(yù)測性、務(wù)實性、可行性。有了“五年規(guī)劃”，每年的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃都會根據(jù)五年規(guī)劃，確定本年的重點、亮點，分清輕重緩急，急需先施、重點先行，具有較強的可操作性和可行性。由此，縣級以上的地方各級人大及其常委會，在編制和制訂人大工作規(guī)劃和計劃、立法規(guī)劃和計劃、監(jiān)督規(guī)劃和計劃、代表工作規(guī)劃和計劃等時，也應(yīng)當緊緊圍繞本行政區(qū)域“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”來通盤考慮，妥善安排，合理布局。每一個“五年規(guī)劃”，有些或許與前一個“五年規(guī)劃”有持續(xù)性、延續(xù)性、關(guān)聯(lián)性、緊密性、互動性，有些或許屬于本地經(jīng)濟社會發(fā)展和深化改革創(chuàng)新思路下的新增內(nèi)容、新設(shè)項目，也許還會自成一體。無論處于何種狀況、屬于何種情況，人大工作的形式與內(nèi)容都應(yīng)當與本地的這個“五年規(guī)劃”相呼應(yīng)、相適應(yīng)、相對應(yīng)。

二是圍繞履行法定職責(zé)取得實效之重點?？h級以上的地方各級人大及其常委會依法履行職責(zé)，最實質(zhì)、最核心的問題就是一定要取得實效。就現(xiàn)狀而言，人大及其常委會的四項憲法法律權(quán)力中，除地方立法權(quán)得到較好行使并取得較好效果、立法工作基本得到了全社會認可外，其余三權(quán)特別是監(jiān)督權(quán)的行使效果并非盡如人意。特別是由于縣級人大（自治縣除外）沒有立法權(quán)，所以體現(xiàn)人大工作實效、顯示威懾力的監(jiān)督權(quán)就顯得尤其重要。但對人大的監(jiān)督工作及實效，社會上還存在一些疑慮，總認為人大的監(jiān)督形式多于內(nèi)容、形式重于內(nèi)容、形式高于內(nèi)容，而且有些監(jiān)督事項一監(jiān)管數(shù)年，不問效果如何。人大及其常委會的監(jiān)督，只有做到正確監(jiān)督、準確定位、抓住重點，才能切實取得實效。就現(xiàn)狀而言，監(jiān)督的定位和重點，要放在常委會組成人員對本級“一府兩院”專項工作報告的審議意見交其研究處理的最終結(jié)果和取得的實效上；對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告、預(yù)算執(zhí)行情況報告和審計工作報告的審議意見，交由本級人民政府研究處理后的最終結(jié)果是否符合審議意見的要求；對報備規(guī)范性文件的審查，認為有法定不適當?shù)那樾沃坏?，是否及時予以撤銷；對常委會書面提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案，受質(zhì)詢的機關(guān)的答復(fù)是否實事求是，原本的質(zhì)詢源是否消除或改善、改進、改變了；對特定問題調(diào)查，重大事實是否搞清，問題是否得到妥善解決，最終目的是否達到等。對于前述監(jiān)督事項，如果沒有達到監(jiān)督效果，那就必須一監(jiān)到底，甚至可以采取重點監(jiān)督、跟蹤監(jiān)督、接力監(jiān)督的方式，不達目的絕不放棄監(jiān)督。只有如此，才有可能緩解監(jiān)督不力、監(jiān)督疲軟、監(jiān)督效果不明顯之矛盾。對于代表工作和人大代表來說，主要以堅持正面教育、正面引導(dǎo)為主，要多進行依法履職能力的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，最好形成常態(tài)化，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提高與代表職務(wù)相對應(yīng)、相符合的綜合素質(zhì)，使其牢固樹立代表意識、以人為本的意識，確保代表的履職態(tài)度、表現(xiàn)和實效達到選民、選舉單位的要求。人大工作如果沒有取得實效，長此以往，人民代表大會制度的地位、作用和優(yōu)越性很難體現(xiàn)，地方國家權(quán)力機關(guān)的形象也會大打折扣。由此，絕不可掉以輕心，一定要從對黨和人民的高度負責(zé)的精神與態(tài)度、對憲法法律切實尊重和敬畏的角度，認真負責(zé)地做好人大工作。

三是圍繞人民群眾滿意度之重點。群眾工作是黨的重要工作，也是人大的重要工作。人大工作堅持以人為本，既是一項必須堅持的基本原則和重要原則，也是人大工作的出發(fā)點和落腳點。既然如此，衡量人大工作的成功與否、優(yōu)質(zhì)與否，其標準當然要以人民群眾的滿意度為參照系數(shù)，因為群眾心中有桿秤，自會對人大工作作出全面、客觀、準確、公正的評判。人大工作若要體現(xiàn)人民群眾的利益，就要緊跟形勢，深化對發(fā)展規(guī)律的認識，對準全面建成小康社會新的目標，堅持人民利益至上，通過依法履職和充分發(fā)揮人大代表的作用來實現(xiàn)其以人為本、服務(wù)群眾之理念。人大工作要善于運用法治思維和法治方式推動發(fā)展，圍繞創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，搞好地方立法工作，及時制定屬于人大職權(quán)范圍的重大事項決定，強化對相關(guān)法律、法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督力度，認真做好代表工作、切實發(fā)揮代表作用。 要重視通過依法行使職責(zé)，加強經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及人民群眾切身利益問題的工作監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督力度，依法保障人民群眾各項合法權(quán)益，激發(fā)人民群眾參與全面深化改革、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的主人翁意識，確保人民生活水平和質(zhì)量普遍提高，實現(xiàn)精準脫貧，最大限度凝聚全社會推進改革發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定的共識和力量。具體說，地方立法應(yīng)當從實際出發(fā)，充分體現(xiàn)人民的意志，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，使所立之法明確、具體，符合本地的具體情況和實際需要，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求。在確定每年監(jiān)督工作計劃時，應(yīng)當選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題和人民群眾對本級“一府兩院”工作集中反映的問題等來確定監(jiān)督事項，使監(jiān)督的事項既符合本地實際，也確屬群眾密切關(guān)注并且通過相關(guān)方面的努力也能夠?qū)崿F(xiàn)的事項。

上述“三三制”的提法，雖然不是很準確、很全面，也不一定適當，但就人大工作現(xiàn)狀來看，如果能切實做到，對人大工作還是有所促進的，也能使人大工作做得風(fēng)生水起、充滿生機。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會法工委）