預(yù)算平衡機(jī)制的轉(zhuǎn)變及其監(jiān)督

王維國 林昊

一

就世界范圍來看，對于預(yù)算收支問題，從理論和實踐方面經(jīng)歷了四次轉(zhuǎn)變：年度預(yù)算平衡到赤字財政；赤字財政到周期性預(yù)算平衡；周期性預(yù)算平衡到充分就業(yè)預(yù)算；充分就業(yè)預(yù)算到上限管理準(zhǔn)則。所謂年度預(yù)算平衡是指，在一個財政年度內(nèi)，財政收支相等或大抵相等。預(yù)算年度平衡是18世紀(jì)末至19世紀(jì)初西歐國家公共預(yù)算形成的重要標(biāo)志。

赤字財政是基于年度預(yù)算平衡而言的，主要是指政府為克服經(jīng)濟(jì)衰退而間接性或持續(xù)性地采用擴(kuò)張性財政政策對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行刺激和干預(yù)，從而在編制預(yù)算時在收支安排上就有赤字。周期性預(yù)算平衡主張財政預(yù)算雖然不需要每年都實現(xiàn)收支平衡，但對財政赤字仍應(yīng)需要有效控制。在經(jīng)濟(jì)不景氣時期，應(yīng)實行赤字財政政策；在經(jīng)濟(jì)繁榮時期，則應(yīng)實行緊縮性財政政策，以形成預(yù)算盈余，并用以補充經(jīng)濟(jì)不景氣時期的預(yù)算赤字；從而在一個經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)實現(xiàn)預(yù)算平衡。也就是說，周期性預(yù)算平衡主要是如何對待政府長期的債務(wù)問題。

政府舉債也不是無限度的，要對債務(wù)余額規(guī)模進(jìn)行管理，即要確立財政預(yù)算上限管理準(zhǔn)則。財政預(yù)算上限管理就是設(shè)定一個財政赤字上限或公共債務(wù)警戒線，只要沒有達(dá)到上限或觸及警戒線，那么，財政赤字或政府債務(wù)的規(guī)模就是可以承受的。在財政預(yù)算史上，盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)家和國會議員們努力在尋找解決財政赤字問題的合理工具，但財政赤字問題始終沒能得到有效解決，政府公共債務(wù)余額持續(xù)不斷增長[1]。

年度預(yù)算平衡在美國從建國之初到20世紀(jì)一直在“發(fā)揮作用”。到了1960年代，由于社會經(jīng)濟(jì)情況、政府職能擴(kuò)張以及選舉政治，預(yù)算年度平衡在美國衰落，逐步轉(zhuǎn)向跨年度預(yù)算平衡。由于美國巨大的經(jīng)濟(jì)總量，即便是只占國民生產(chǎn)總值些許的年度赤字，也能積累成規(guī)模令人驚愕的債務(wù)，發(fā)展成為威脅國家財政和金融安全的重磅炸彈。另一方面，美國經(jīng)濟(jì)始終處于強(qiáng)勁的運行狀態(tài)，具有比以往更高的穩(wěn)定性，從而使國債的炸彈不易引爆。然而，和平不會消除債務(wù)，而經(jīng)濟(jì)衰退卻能成為赤字?jǐn)U張并維持在更高水平的借口[2]。正是基于此，為了應(yīng)對財政預(yù)算危機(jī)美國也會適時采用適度從緊的財政政策。

二

從新中國來看，計劃經(jīng)濟(jì)條件下，預(yù)算從屬于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃，因此是一種“量入為出”型預(yù)算機(jī)制。這就要求為完成保證國家建設(shè)計劃的預(yù)算支出，必須盡可能地增加預(yù)算收入。由于國家預(yù)算在保障國家機(jī)構(gòu)運行的基礎(chǔ)上，要優(yōu)先保障主要有中央預(yù)算支出的重點項目投資，因而預(yù)算平衡機(jī)制又是一種以中央支出優(yōu)先的年度平衡機(jī)制。因此，在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國實行了高度集中的財政管理體制。這種財政管理體制最大限度地保障了國家集中有限的資金進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展。但在具體執(zhí)行中，在“左傾”思想影響下，有時候出現(xiàn)能取得多少收入就安排多少支出，甚至為了多安排支出而殺雞取卵、竭澤而漁的現(xiàn)象。

伴隨改革開放，在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，我國實行了多種形式的財政包干體制。這一時期，稅收種類逐步穩(wěn)定，走向法制化、規(guī)范化，以往“量入為出”型預(yù)算機(jī)制越來越難以為繼。隨著經(jīng)濟(jì)體制市場化取向改革的推進(jìn)，國家財政開始出現(xiàn)連年赤字的情況。這就表明，多種形式的財政包干體制雖然能夠部分緩解預(yù)算平衡的壓力，但終究不是解決問題的根本途徑。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，它自然而然為新的財政管理體制所取代。

1993年我國決定實行分稅制，以理順中央和地方財政關(guān)系。分稅制是指將國家的全部稅種在中央和地方政府之間進(jìn)行劃分，借以確定中央財政和地方財政收入范圍的一種財政管理體制。分稅制的實質(zhì)是根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)確定其相應(yīng)的財力，通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系[3]。稅收法定也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，是國家宏觀調(diào)控的重要手段；同時也是推進(jìn)社會主義民主，建設(shè)社會主義法治國家的應(yīng)有之義。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，市場機(jī)制盲目性、滯后性等消極影響開始顯現(xiàn)，不正當(dāng)競爭、貧富分化、工人下崗失業(yè)等問題日益凸顯。這就要求政府要擴(kuò)大公共職能，公共財政隨之產(chǎn)生。所謂公共財政，是指政府為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，履行政府職能，向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以彌補市場失靈狀況的財政活動。1998年，黨中央、國務(wù)院明確提出了建立公共財政的改革目標(biāo)。構(gòu)建公共財政框架的具體思路是：按照政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能的要求，基于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，調(diào)整財政支出的范圍，優(yōu)化財政支出的結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化財政公共支出的管理，建立規(guī)范的政府預(yù)算管理體制，推動社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的水平不斷提高，相應(yīng)的，在財政收入相對固定的情況下，支出的不斷增加必然引發(fā)財政赤字。為彌補赤字，保持財政收支年度平衡，發(fā)行國債逐漸常態(tài)化，地方政府也通過各種融資平臺形成了較大規(guī)模的長期債務(wù)。中央和地方的長期債務(wù)問題也迫切需要新的預(yù)算解決途徑。

三

當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于下行或蕭條引發(fā)收不抵支，或政府由于突發(fā)事件、戰(zhàn)爭等需要非常態(tài)擴(kuò)大支出時，往往要臨時擴(kuò)大稅收來源，甚至擴(kuò)大稅收規(guī)模。對于這種情況，在政治民主化國家，作為納稅人代表的議會或立法機(jī)構(gòu)，為了維護(hù)納稅人群體的利益，就要對政府的臨時征稅行為加以阻止，對稅收規(guī)模的擴(kuò)大加以限制，這就是我們熟知的作為政府預(yù)算基本遵循的“稅收法定”原則。“稅收法定”就是預(yù)算的限度。如果預(yù)算支出超出法定的稅收限度，就會出現(xiàn)赤字。顯然，稅收法定是預(yù)算法定的邏輯前提，也意味著作為控制和限制手段的監(jiān)督是預(yù)算的固有要求。

在政府預(yù)算支出方面，有關(guān)公共服務(wù)、社會福利開支不斷增加，尤其是社會保障制度建立發(fā)展，使政府的公共職能不斷擴(kuò)大，預(yù)算支出的一定規(guī)模成為剛性。一旦支出成為剛性，在稅收法定且難以滿足支出的情況下，尤其是經(jīng)濟(jì)下行或蕭條時，如果財政政策過于緊縮，那就會影響經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和就業(yè)，從而給社會穩(wěn)定帶來壓力。因此，收支平衡的途徑只有發(fā)放國債。當(dāng)然，國債規(guī)模也要有一個合理的限度，否則又會導(dǎo)致財政安全問題。正是在維護(hù)社會穩(wěn)定和保證財政安全的雙重壓力下，既要約束和限制財政支出，又要考慮國債的適度規(guī)模，但預(yù)算收支平衡始終既是原則也是目標(biāo)，這就使跨年度預(yù)算平衡機(jī)制成為邏輯必然。

隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，長期債務(wù)也成為一個常態(tài)化問題；因而預(yù)算年度平衡只能是形式上的，實際操作中的預(yù)算平衡只能是跨年度的。正是基于這一現(xiàn)實，2015年開始實施的新修訂的預(yù)算法第十二條明確規(guī)定：“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。”第三十四條規(guī)定：“中央一般公共預(yù)算中必需的部分資金，可以通過舉借國內(nèi)和國外債務(wù)等方式籌措，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)控制適當(dāng)?shù)囊?guī)模，保持合理的結(jié)構(gòu)。對中央一般公共預(yù)算中舉借的債務(wù)實行余額管理，余額的規(guī)模不得超過全國人民代表大會批準(zhǔn)的限額。”也就是說，在中央預(yù)算的層面上，“量入為出”型預(yù)算機(jī)制已轉(zhuǎn)向“量出為入”型?！啊砍鰹槿氩⒉皇且獫M足所有的支出需要，關(guān)鍵是要合理地確定政府的職能范圍，安排支出時從當(dāng)時當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平和人民負(fù)擔(dān)能力等方面綜合考慮?！霊?yīng)該是按照政府履行職能需要積極組織的收入”。

“從邏輯上說，政府理財在收支規(guī)模方面第一個層次的原則應(yīng)是在明確政府合理職能范圍和必要支出任務(wù)的前提下設(shè)計籌措財力的通盤框架，即‘量出制入”[4]。對此，預(yù)算法第三十五條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)?！笨梢?，對于地方預(yù)算，仍然要堅持以“量入為出”為主、“量出為入”為輔。

對于“量入為出”型預(yù)算機(jī)制，是在計劃經(jīng)濟(jì)條件下建設(shè)型財政理念的一種具體實現(xiàn)方式。而計劃經(jīng)濟(jì)條件又是以生產(chǎn)資料公有制為前提，國家財政收入主要來源于國有企業(yè)，通過行政手段基本上可以完成根據(jù)支出需要的收入安排，因而人大對預(yù)算的監(jiān)督自然而然就只是履行必要的法律程序，成為一種形式化的審查批準(zhǔn)。對于預(yù)算收入和支出的限制和安排，主要是根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展情況，由政府進(jìn)行自我約束和限制。

隨著“量出為入”型中央預(yù)算平衡機(jī)制建立，由于收入是相對固定的，或可預(yù)測的，因而對于收支平衡的著力點主要是在支出方面，即為了平衡主要是要對支出進(jìn)行剛性約束和限制。而支出活動的主體是政府，隨著支出規(guī)模的擴(kuò)大，政府自我約束和限制的局限性越來越突出，人大作為人民的代表機(jī)關(guān)和國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在對政府預(yù)算的審查監(jiān)督中，必須是實質(zhì)性，再不能是形式性的；否則，不僅民生支出可能受到擠壓，而且國債規(guī)模的風(fēng)險也越來越大。無論是民生投入不足，還是國債規(guī)模風(fēng)險，都會對社會穩(wěn)定和國家的長治久安造成消極影響。因此，強(qiáng)化人大預(yù)算審查監(jiān)督就成為邏輯和歷史必然。

事實上，從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展來看，無論是對于稅收（支出）規(guī)模，還是國債規(guī)模都要加以適度控制，這既是政治民主化的內(nèi)在要求，也是基于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和財政安全的需要。也就是說，在跨年度預(yù)算平衡機(jī)制條件下，預(yù)算監(jiān)督更要加強(qiáng)。我國實行分稅制后，在編制預(yù)算時，一方面通過舉借債務(wù)，即國債來實現(xiàn)收支平衡；而另一方面在年終時，往往又會出現(xiàn)大量超收收入，對超收收入的安排有時既不規(guī)范也不科學(xué)，從而造成財政資金的低效，甚至留下腐敗隱患。為了使教育、農(nóng)業(yè)等行業(yè)產(chǎn)業(yè)有穩(wěn)定的財政投入，人大在制定相關(guān)部門法時曾有法定支出的規(guī)定。隨著財政規(guī)模的擴(kuò)大，也曾出現(xiàn)過這些行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的有些單位財政專項支出進(jìn)度滯后，年底結(jié)余過大，造成了財政基金低效使用等問題。對此，新修訂的預(yù)算法取消了法定支出；但取消法定支出后，如何保證教育、農(nóng)業(yè)等行業(yè)產(chǎn)業(yè)的合理投入問題也考驗著預(yù)算及其監(jiān)督。而跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的法定化、常態(tài)化，意味財政赤字出現(xiàn)的常態(tài)化帶來的問題主要就是國債余額規(guī)模的限度，從而也給人大監(jiān)督帶來新的挑戰(zhàn)。

從制度和機(jī)制建設(shè)的完善來看，首先，要進(jìn)一步發(fā)揮人大預(yù)算審查監(jiān)督的主體地位，加快人大相關(guān)專門委員會和人大常委會預(yù)算工作委員會的建設(shè)，加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的組織力量和提高預(yù)算審查的能力水平。第二，完善細(xì)化預(yù)算初步審查制度，尊重人大初步審查中對于預(yù)算調(diào)整的可行性建議。第三，探索建立預(yù)算分項審批制度，強(qiáng)化預(yù)算審查的針對性，突出不同預(yù)算項目的功能性，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)；尤其要加大對重大財政專項的審查監(jiān)督力度，注重績效導(dǎo)向。第四，完善預(yù)算追責(zé)機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)社會問題的交織，國債使用的范圍、方向和規(guī)模問題變得越來越復(fù)雜化。這既需要人大賦予政府更大的預(yù)算決策權(quán)，更需要對政府預(yù)算低效和違規(guī)追責(zé)機(jī)制的不斷完善，以保證政府債務(wù)規(guī)模同“改革發(fā)展穩(wěn)定”的總基調(diào)相適應(yīng)，助力國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。第五，不斷提高各級預(yù)算單位對預(yù)算法治化、民主化、公共化、公開化、信息化的認(rèn)識水平。完善預(yù)算審查制度和監(jiān)督機(jī)制，不僅是人大及其常委會的職責(zé)，更重要的是各級預(yù)算單位的現(xiàn)代預(yù)算意識的自覺和能力逐步提高?，F(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的步伐要不斷加快，即預(yù)算制度要在更高的水平上實現(xiàn)法治化、民主化、公共化、公開化、信息化。

注釋：

[1]郝宇彪：《財政預(yù)算理念：演變、影響與重構(gòu)》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2014年第6期。

[2]侯一麟：《預(yù)算平衡規(guī)范的興衰》，載《公共行政評論》2008年第2期。

[3]《關(guān)于北京市2014年預(yù)算執(zhí)行情況和2015年預(yù)算草案的報告》，北京財政網(wǎng)（http：//www.bjcz.gov.cn/zwxx/czyjsxx/t20150127_521704.htm）。

[4]賈康、余小平、馬曉玲：《財政平衡與財政赤字》，載《財經(jīng)科學(xué)》2001年第1期。

（作者分別系北京聯(lián)合大學(xué)人大制度研究所研究員，北京聯(lián)合大學(xué)人大制度研究所碩士研究生。本文系國家社科基金項目“完善人大及其常委會預(yù)決算審查監(jiān)督機(jī)制研究”，項目編號：13BZZ034，階段性成果）