近年來(lái)人民代表大會(huì)制度理論研究述評(píng)

孫林晚+++劉肖委

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界和理論界在黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神以及習(xí)近平在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話精神的指導(dǎo)下，有力地推進(jìn)了人民代表大會(huì)制度理論的一系列基本問(wèn)題的研究，不僅公開(kāi)發(fā)表了一批高質(zhì)量的學(xué)術(shù)論文，還出版了若干高水平的研究性論著和文獻(xiàn)資料集，需要特別指出的是，黨的十八大以來(lái)，關(guān)于人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐研究的專(zhuān)門(mén)性學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)陸續(xù)成立，若干國(guó)家級(jí)的重大攻關(guān)課題相繼立項(xiàng)。本文主要就廣大學(xué)者在此問(wèn)題研究中所普遍關(guān)注的熱點(diǎn)內(nèi)容作一評(píng)述，主要涉及人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)和內(nèi)涵；人民代表大會(huì)制度的必然性和優(yōu)越性；人民代表大會(huì)制度的發(fā)展歷程及突出成就；堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的意見(jiàn)建議等多個(gè)方面。

一、人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)和內(nèi)涵

在我國(guó)的國(guó)家政權(quán)組織體系中，人民代表大會(huì)制度集中體現(xiàn)國(guó)家政權(quán)的根本性質(zhì)、國(guó)家發(fā)展的根本任務(wù)和國(guó)家活動(dòng)的根本原則，一切國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，國(guó)家各方面制度都由人民代表大會(huì)制度派出和延伸，國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展和各項(xiàng)工作的開(kāi)展都依照人民代表大會(huì)制定的法律法規(guī)進(jìn)行，并由我國(guó)現(xiàn)行憲法及相關(guān)法律所明確規(guī)定。因此，人民代表大會(huì)制度在國(guó)家制度和國(guó)家生活中具有根本性質(zhì)，在國(guó)家政權(quán)組織體系中具有根本地位，是我國(guó)的根本政治制度。關(guān)于作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的 “根本性”，學(xué)術(shù)界認(rèn)為其“根本性”集中體現(xiàn)為：它直接全面地反映了我國(guó)國(guó)家政權(quán)的階級(jí)本質(zhì)，最充分有效地體現(xiàn)了廣大人民群眾的意愿和利益需求；它最有效地保證了人民行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利，最大限度地體現(xiàn)了直接民主與間接民主相結(jié)合的社會(huì)主義民主原則的基本要求；它反映了我國(guó)政治生活的全貌，勾畫(huà)了我國(guó)國(guó)家制度的基本框架，能夠較好地適應(yīng)中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家生活和社會(huì)生活實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的需要，完全符合我國(guó)的國(guó)情；它涉及國(guó)家政權(quán)產(chǎn)生、運(yùn)行以及鞏固的所有環(huán)節(jié)和方面，能夠全面反映我國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的多樣化特點(diǎn)[1]。

近年來(lái)，對(duì)于人民代表大會(huì)制度在中國(guó)特色社會(huì)主義制度中的根本性地位的研究呈現(xiàn)出多層次、多角度的特點(diǎn)。學(xué)者們分別從人民代表大會(huì)制度在發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明中所發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用，在實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一中所發(fā)揮的根本性作用等方面對(duì)該制度的性質(zhì)和地位作了深入細(xì)致的研究與探討。

如有學(xué)者指出，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)人民創(chuàng)造的，用以實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政權(quán)組織形式。它從政體上保證了人民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一，體現(xiàn)了“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則，保證了全國(guó)各族人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，維護(hù)了憲法和法律規(guī)定的各項(xiàng)人權(quán)與基本自由。也有學(xué)者認(rèn)為，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)社會(huì)主義政治文明的重要制度載體，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的重要制度載體。它不僅是黨有效實(shí)施對(duì)國(guó)家社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的主要途徑，也是人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高形式，更是全面推進(jìn)依法治國(guó)基本方略的力量源泉和基礎(chǔ)平臺(tái)[2]。還有學(xué)者提出，人民代表大會(huì)制度在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中是根本層面的制度。它作為一種政體，提供了人民掌握國(guó)家權(quán)力的途徑和方式，與我國(guó)工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的國(guó)體相適應(yīng)，決定了國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，保證了人民當(dāng)家作主，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的本質(zhì)[3]。

關(guān)于人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵，有學(xué)者曾指出，黨和國(guó)家以文件的形式對(duì)人民代表大會(huì)制度作出正式闡釋?zhuān)钤缈梢宰匪葜?954年9月第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上劉少奇所作的《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》[4]。改革開(kāi)放以來(lái)，不少學(xué)者都曾依照憲法及相關(guān)法律的規(guī)定對(duì)人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵作出過(guò)探討，雖因分析介入的角度不同在結(jié)論上存在差異，但也僅僅是在內(nèi)涵的豐富度上有所區(qū)別而已。

經(jīng)過(guò)近些年的研究，學(xué)者們普遍認(rèn)為，人民代表大會(huì)制度是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下以人民當(dāng)家作主為基礎(chǔ)的、以人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)為核心的整個(gè)政權(quán)體系、政權(quán)組織制度，是包含了各級(jí)人大以及由它產(chǎn)生的其他國(guó)家機(jī)關(guān)的組成、職權(quán)、活動(dòng)原則和相互關(guān)系的制度，是涵蓋了黨與人大、人大與人民、中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職能劃分關(guān)系等的制度[5]。具體而言，人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵包括以下八個(gè)方面的內(nèi)容：（1）實(shí)行人民當(dāng)家作主，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)，人民通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家與社會(huì)事務(wù)。（2）實(shí)行民主選舉制度，各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。（3）確立國(guó)家政權(quán)組織形式，國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。（4）在人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力的前提下，國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行職權(quán)分工、各司其職和嚴(yán)格的工作責(zé)任制。（5）在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，確定中央與地方的職權(quán)劃分，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性。（6）實(shí)行依法治國(guó)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。（7）實(shí)行民族區(qū)域自治制度，保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系。（8）堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。人民代表大會(huì)制度的八個(gè)方面的內(nèi)涵比較詳細(xì)、明確地闡明了我國(guó)人民與國(guó)家的關(guān)系、公民與國(guó)家的關(guān)系、民族間的關(guān)系、國(guó)家政權(quán)如何組成、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式（中央與地方間的關(guān)系）、國(guó)家機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系、國(guó)家機(jī)構(gòu)奉行的共同原則以及中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政權(quán)中的地位。

二、人民代表大會(huì)制度的必然性和優(yōu)越性

一個(gè)國(guó)家選擇一種什么樣的政治制度，歸根結(jié)底是由這個(gè)國(guó)家的國(guó)情和性質(zhì)所決定的?！霸谖覈?guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，是我們黨把馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合的偉大創(chuàng)造，是近代以來(lái)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)各族人民長(zhǎng)期奮斗的重要成果，反映了全國(guó)各族人民的共同利益和共同愿望?！盵6]胡錦濤在紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上所作的上述講話，比較集中地對(duì)在中國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度的必然性作出了回答。當(dāng)然，這段論述也被此后學(xué)界在探討這一問(wèn)題時(shí)奉為圭臬。

有學(xué)者就明確指出，近代以來(lái)的歷史實(shí)踐表明，人民代表大會(huì)制度是中國(guó)近代歷史發(fā)展的必然結(jié)果，是中國(guó)人民的歷史選擇，是中國(guó)人民對(duì)人類(lèi)民主、文明事業(yè)的重要貢獻(xiàn)[7]。也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，人民代表大會(huì)制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民獨(dú)創(chuàng)的政治制度，是馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)與中國(guó)政治社會(huì)文化實(shí)際情況相結(jié)合的產(chǎn)物，是中國(guó)人民翻身做主、掌握自己命運(yùn)的偉大創(chuàng)造[8]。有學(xué)者認(rèn)為，人民代表大會(huì)制度是適應(yīng)中國(guó)歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)國(guó)情的民主制度，是超越資產(chǎn)階級(jí)民主模式的民主制度，是契合社會(huì)主義法治理念的民主制度[9]。

人民代表大會(huì)制度是符合中國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)中國(guó)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)、能夠保證中國(guó)人民當(dāng)家作主的政治制度。在其不斷鞏固和發(fā)展的歷史進(jìn)程中，顯示出強(qiáng)大的生命力和巨大的優(yōu)越性。黨的相關(guān)文獻(xiàn)多次對(duì)人民代表大會(huì)制度優(yōu)越性這一問(wèn)題作出過(guò)闡釋?zhuān)爬ㄆ饋?lái)主要有以下四點(diǎn)內(nèi)容：人民代表大會(huì)制度，保障了人民當(dāng)家作主；動(dòng)員了全體人民以國(guó)家主人翁的地位投身社會(huì)主義建設(shè)；保證了國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)；維護(hù)了國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。近年來(lái)，不少學(xué)者在此認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上對(duì)此問(wèn)題作了進(jìn)一步的研究和探討。如有學(xué)者指出，人民代表大會(huì)制度是最能體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的民主政治制度，是最能保證人民當(dāng)家作主的民主政治制度，是最符合中國(guó)國(guó)情的民主政治制度，是最重效率、最有效率的民主政治制度，是與時(shí)俱進(jìn)、充滿(mǎn)生機(jī)和活力的民主政治制度[10]。也有學(xué)者提出，人民代表大會(huì)制度的巨大優(yōu)越性就在于：它為人民當(dāng)家作主創(chuàng)建了最好的組織形式；為社會(huì)主義制度奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)；為國(guó)家機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)確立了規(guī)范的政權(quán)架構(gòu)；為維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)提供了有力的制度保障[11]。

我們要積極借鑒人類(lèi)社會(huì)創(chuàng)造的文明成果包括政治文明的有益成果，但絕不照搬西方那一套，絕不搞多黨輪流執(zhí)政、“三權(quán)分立”、兩院制。為什么在中國(guó)必須堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，而絕不能搞西方式的“三權(quán)分立”呢？對(duì)此，有學(xué)者明確指出，世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用于一切國(guó)家的政治制度模式。照抄照搬他國(guó)的政治制度行不通，會(huì)水土不服，會(huì)畫(huà)虎不成反類(lèi)犬，甚至?xí)褔?guó)家前途命運(yùn)葬送掉。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的政治制度，之所以行得通、有生命力、有效率，緣于它是從中國(guó)的社會(huì)土壤中生長(zhǎng)起來(lái)的。這樣扎根于中國(guó)的社會(huì)土壤、汲取充沛養(yǎng)分的制度，才是最可靠、也最管用的制度[12]。也有學(xué)者更深刻地指明，人民代表大會(huì)制度為人民當(dāng)家作主創(chuàng)建了最好的組織形式，在中國(guó)歷史上第一次建立起了人民大眾管理國(guó)家、管理社會(huì)的國(guó)家體制，有力地保證了全國(guó)各族人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，享有憲法和法律規(guī)定的廣泛的民主、自由和權(quán)利。這也是我國(guó)人民代表大會(huì)制度與西方議會(huì)制度最本質(zhì)的區(qū)別[13]。

當(dāng)然，也有不少學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度而不采用西方“三權(quán)分立”和“兩院制”的政治制度模式，除去由近現(xiàn)代中國(guó)的歷史和國(guó)情的決定因素外，還有一個(gè)重要原因，就是我們要從制度上克服西方“三權(quán)分立”制度的局限性，創(chuàng)立真正意義上的由人民當(dāng)家作主的新型政治體制[14]。關(guān)于“三權(quán)分立”制度的局限性。有學(xué)者將其概括為如下三個(gè)方面的內(nèi)容：“三權(quán)分立”沒(méi)有解決國(guó)家權(quán)力凌駕于社會(huì)之上的基本矛盾，難以形成人民和社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督制約的制度化機(jī)制；在“三權(quán)分立”之下，人民不是國(guó)家的主人和民主的主體，公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力處于對(duì)立狀態(tài)，公民權(quán)利經(jīng)常遭到國(guó)家權(quán)力的侵犯，同時(shí)也成為抵抗國(guó)家權(quán)力的力量；以權(quán)力制約權(quán)力為特征的“三權(quán)分立”，互相掣肘、互相扯皮，降低甚至喪失了效率，使國(guó)家機(jī)器不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的需要[15]。也有學(xué)者鮮明地指出，“三權(quán)分立”制度在產(chǎn)生300年后的今天已發(fā)生嬗變。當(dāng)今“三權(quán)分立”制度的分權(quán)性質(zhì)、“分權(quán)”原則、“制衡”原則等都發(fā)生了嬗變，從而使這種制度存在著議行相悖、議行分離；政令不統(tǒng)一、行政效率低；政府執(zhí)政不穩(wěn)等制度弊端[16]。

此外，也有學(xué)者對(duì)作為國(guó)家政體的人民代表大會(huì)制度和“三權(quán)分立”制度之間存在著的根本區(qū)別作了細(xì)致地分析。如學(xué)者們一致認(rèn)為，我國(guó)的人民代表大會(huì)與西方議會(huì)、人大和“一府兩院”的關(guān)系與西方國(guó)家國(guó)家機(jī)關(guān)間關(guān)系、人大代表與西方議員之間都有著本質(zhì)的區(qū)別。

三、關(guān)于作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大與作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨之間的關(guān)系

自人民代表大會(huì)制度正式確立以來(lái)，學(xué)者們普遍認(rèn)為，困擾人大制度運(yùn)行的首要問(wèn)題就是作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大與執(zhí)政黨的關(guān)系沒(méi)有理順，人大及其常委會(huì)沒(méi)有相應(yīng)的法定權(quán)威。關(guān)于執(zhí)政黨與人大之間的關(guān)系定位，雖然在黨的許多重要文件中都曾作出過(guò)如下規(guī)定：黨要支持人大依法履行職能，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，把各級(jí)人大建設(shè)成為名副其實(shí)的權(quán)力機(jī)關(guān)，切實(shí)尊重和維護(hù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在國(guó)家生活中的地位，充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在國(guó)家生活中的作用。凡涉及改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大事項(xiàng)，以及廣大群眾切身利益的事項(xiàng)，應(yīng)在決策和決策執(zhí)行過(guò)程中提請(qǐng)同級(jí)人大討論決定。

但是，在長(zhǎng)期的政治實(shí)踐中，由于我們沒(méi)有政黨立法，執(zhí)政黨在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家權(quán)力的過(guò)程中無(wú)法可循，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大享有的法定憲法權(quán)力界限不明，實(shí)際運(yùn)作中往往相互重疊，互相取代，既影響了執(zhí)政黨的權(quán)威，也不利于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和整個(gè)國(guó)家憲政體制的依憲運(yùn)行，導(dǎo)致雙向削弱、權(quán)責(zé)不明、權(quán)責(zé)分離。因而，如何理順執(zhí)政黨和國(guó)家權(quán)力的關(guān)系是一個(gè)難以解決但又必須妥善解決的問(wèn)題。

學(xué)者們普遍認(rèn)為，執(zhí)政黨與人大的關(guān)系大致可以化約為以下幾個(gè)問(wèn)題：黨的領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)與人大重大問(wèn)題決定權(quán)、黨管干部與人大人事任免權(quán)、黨規(guī)黨法與國(guó)憲國(guó)法之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)處理？執(zhí)政黨的活動(dòng)是否納入人大監(jiān)督范圍以及人大如何對(duì)黨監(jiān)督？

不少學(xué)者對(duì)如何理順執(zhí)政黨與人大之間的關(guān)系提出了建議。有學(xué)者提出，執(zhí)政黨與人大的關(guān)系是當(dāng)代中國(guó)錯(cuò)綜復(fù)雜的政治關(guān)系中最為核心的關(guān)系，由此構(gòu)成的權(quán)力軸心是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的主軸。要理順執(zhí)政黨和人大之間的關(guān)系，在理論上，應(yīng)圍繞這個(gè)權(quán)力主軸，科學(xué)構(gòu)建具有中國(guó)特色的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人大權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)構(gòu)成的“五權(quán)架構(gòu)”，其中，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是核心，人大權(quán)是根本；在實(shí)踐中，尤其是在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的配置上，有必要總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)憲法和基本法的明確授權(quán)，規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，界定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的范圍、內(nèi)容，設(shè)定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的邊界，依法明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任[17]。也有學(xué)者更進(jìn)一步提出，以人大制度為框架，理順人大權(quán)力與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，可循著以下五個(gè)步驟進(jìn)行探索：第一步，真正落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)思路；第二步，人大中的黨組只起監(jiān)督保證作用；第三步，全力支持全國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)工作；第四步，尊重憲法，尊重人大，尊重人大代表的選擇；第五步，探索建立長(zhǎng)效的協(xié)調(diào)和協(xié)商機(jī)制[18]。

也有部分學(xué)者認(rèn)為規(guī)范執(zhí)政黨和人大的關(guān)系，不僅要依靠黨的支持和幫助，更要把相關(guān)方面的立法工作提上議事日程。有學(xué)者就明確指出，規(guī)范黨委與人大關(guān)系，一要依靠黨的紀(jì)律；二要依靠國(guó)家的法律。只有法律才能既約束黨委又能約束人大，因此有必要頒布“黨委與人大關(guān)系法”，將“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用條例”等一系列規(guī)范黨委與人大關(guān)系的紀(jì)律上升為法律，為實(shí)現(xiàn)黨委與人大關(guān)系的規(guī)范化、程序化、公開(kāi)化、明白化提供法律和制度保障。只有黨委和人大有章可循，人民群眾及政協(xié)有法可依，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)才能落到實(shí)處[19]。也有學(xué)者進(jìn)一步指出，理順“黨”“國(guó)”關(guān)系，既是一個(gè)法律問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題，需要大力度的政治體制改革才能最終解決?，F(xiàn)階段可行的辦法，就是從中國(guó)的實(shí)際需要出發(fā)，進(jìn)行政黨立法。通過(guò)政黨立法，規(guī)范執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)程序，劃清執(zhí)政黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在具體權(quán)力行使上的職權(quán)范圍和責(zé)任界限，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)共同加強(qiáng)的“雙贏”，從而理順憲政權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，強(qiáng)化憲政監(jiān)督和憲政法律責(zé)任，并逐步解決權(quán)力腐敗和效率不高的問(wèn)題[20]。

四、關(guān)于改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)人民代表大會(huì)制度建設(shè)所取得的成就和經(jīng)驗(yàn)

人民代表大會(huì)制度自1954年正式確立以來(lái)，已走過(guò)了60余載的風(fēng)雨歷程，期間歷經(jīng)了全面確立（1954～1957）、曲折中發(fā)展（1957～1966）、遭到嚴(yán)重破壞（1966～1978）、恢復(fù)和完善（1978至今）等階段。自1978年黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，人民代表大會(huì)制度進(jìn)入了新的歷史發(fā)展時(shí)期，制度建設(shè)和發(fā)展都取得了豐碩成果：基本上確立了具有中國(guó)特色的法律體系；監(jiān)督作用不斷加強(qiáng)，角色地位不斷強(qiáng)化；選舉制度不斷完善，促進(jìn)了公民有序政治參與；人大代表的能力和素質(zhì)不斷提高；人大自身組織建設(shè)不斷加強(qiáng)和完善[21]。

不少學(xué)者都曾對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的人民代表大會(huì)制度建設(shè)所取得的顯著成就作出過(guò)總結(jié)，概括起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：在選舉制度方面，從等額選舉發(fā)展為差額選舉，直接選舉從鄉(xiāng)級(jí)擴(kuò)大到縣級(jí)，從城鄉(xiāng)按不同人口比例產(chǎn)生人大代表到按相同人口比例產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)了一人一票，人人平等；在人大組織制度建設(shè)方面，在縣以上地方人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，在全國(guó)人民代表大會(huì)和較大的市以上的地方人民代表大會(huì)設(shè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)；在人大的職權(quán)方面，賦予全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)常性的立法權(quán)和憲法監(jiān)督權(quán)，賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)與較大的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力[22]。

也有學(xué)者對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)人大自身建設(shè)方面的顯著進(jìn)展作了總結(jié)。集中表現(xiàn)為：在全國(guó)人大及其常委會(huì)組織建設(shè)方面，主要完成了以下兩項(xiàng)工作，推進(jìn)了全國(guó)人大常委會(huì)委員的專(zhuān)職化和年輕化，完善了全國(guó)人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)制度。在地方人大及其常委會(huì)的組織建設(shè)方面，經(jīng)過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)前后四次對(duì)地方組織法的修改，地方人大及其常委會(huì)在內(nèi)部組成、任期調(diào)整、職權(quán)設(shè)置和人員產(chǎn)生方式等方面都實(shí)現(xiàn)了重大改革，加強(qiáng)了地方人大及其常委會(huì)的組織建設(shè)。與此同時(shí)，各級(jí)人大及其常委會(huì)在實(shí)踐工作中逐步探索出了一套成熟的工作機(jī)制，立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)等各項(xiàng)法定職權(quán)的行使也日漸走向制度化和規(guī)范化[23]。此外，還有學(xué)者將改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)人民代表大會(huì)制度建設(shè)所取得的基本經(jīng)驗(yàn)歸結(jié)為以下六個(gè)方面：必須堅(jiān)持馬克思主義國(guó)家理論與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合；人大工作要自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)；人大工作要服從和服務(wù)于國(guó)家大局；人大工作要堅(jiān)持民主、務(wù)實(shí)和嚴(yán)格依法辦事；人大要不斷加強(qiáng)和改進(jìn)自身建設(shè)；正確處理堅(jiān)持與完善人民代表大會(huì)制度的辯證關(guān)系等[24]。

當(dāng)然，關(guān)于現(xiàn)階段人民代表大會(huì)制度運(yùn)行中存在的不足和缺陷的分析，也是不少研究者關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。學(xué)者們一致強(qiáng)調(diào)，在充分肯定我國(guó)人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也應(yīng)該看到，與已有數(shù)百年歷史的西方議會(huì)制相比，人大制度從產(chǎn)生到發(fā)展畢竟只有短短的幾十年，它必然存在著不夠成熟或待完善之處。綜合近年來(lái)學(xué)者關(guān)于此問(wèn)題的研究成果，可以將現(xiàn)階段人民代表大會(huì)制度運(yùn)行中的不足概括為以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。首先，人大代表的選舉產(chǎn)生缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和科學(xué)的制度安排，選民參與選舉的主動(dòng)性、嚴(yán)肅性不夠，代表榮譽(yù)感有余而責(zé)任感不足。其次，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全權(quán)地位并沒(méi)有完全轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N制度實(shí)踐，除立法權(quán)外，重大事項(xiàng)決定權(quán)、對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)和重要人事任免權(quán)等法定職權(quán)都沒(méi)有得到很好的落實(shí)。再次，黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)與人大對(duì)黨的監(jiān)督應(yīng)該是相契合、相協(xié)調(diào)的，兩者完全可以統(tǒng)一到“共產(chǎn)黨執(zhí)政的實(shí)質(zhì)是人民當(dāng)家作主”原則上來(lái)，但在實(shí)際政治生活中，往往會(huì)出現(xiàn)重視一方面而輕視另一方面的失衡現(xiàn)象[25]。

五、改革和完善人民代表大會(huì)制度的建議

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)?！苯?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新變化、人民政治參與積極性的不斷提高、解決前進(jìn)中面臨的諸多矛盾和問(wèn)題、全面深化改革開(kāi)放的推進(jìn)等都要求進(jìn)一步發(fā)展和完善人民代表大會(huì)制度[26]。

人民代表大會(huì)制度之所以具有強(qiáng)大的生命力和巨大的優(yōu)越性，就是因?yàn)檫@一制度具有與時(shí)俱進(jìn)的品質(zhì)。有學(xué)者在回顧和總結(jié)人民代表大會(huì)制度發(fā)展史時(shí)就曾深刻指出，這一制度能夠根據(jù)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)各個(gè)時(shí)期的實(shí)際和發(fā)展需要，及時(shí)地進(jìn)行改革和完善，努力探索保障人民當(dāng)家作主的各種新形式、新機(jī)制[27]。

完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度，沒(méi)有現(xiàn)成模式可以照搬，要靠我們?cè)趯?shí)踐中不斷探索和創(chuàng)新。近年來(lái)，不少學(xué)者都曾從不同層面、不同角度對(duì)如何堅(jiān)持、發(fā)展和完善人民代表大會(huì)制度提出意見(jiàn)和建議。

如有學(xué)者就強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的根本特征，是發(fā)展和完善人民代表大會(huì)制度必須堅(jiān)持的基本原則。只有堅(jiān)持三者的有機(jī)統(tǒng)一，才能推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)、保障和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，切實(shí)貫徹依法治國(guó)基本方略[28]。也有學(xué)者提出了基本相同的觀點(diǎn)，認(rèn)為根據(jù)十八屆三中全會(huì)《決定》和習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上重要講話的要求，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，要做到“四個(gè)必須”，即必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須堅(jiān)持民主集中制。把人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家治理體系的重要支撐，推進(jìn)其現(xiàn)代化[29]。