PPP融資模式在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及相關(guān)問題研究

北京物資學院研究生部 肖瑤

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PPP融資模式在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及相關(guān)問題研究

北京物資學院研究生部 肖瑤

摘 要：隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，相關(guān)配套融資問題逐步成為人們關(guān)注的焦點。國務(wù)院近期公布的43號文件對地方政府存量債務(wù)進行了規(guī)范管理，首次提出PPP模式，此后財政部下發(fā)的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見稿)》明確了地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法，對地方政府融資平臺形成財務(wù)硬約束，PPP模式被明確提出。2014年以來，隨著相關(guān)政策的出臺，PPP進程正逐步加快。本文主要結(jié)合國外PPP的發(fā)展經(jīng)驗，對國內(nèi)PPP發(fā)展做進一步研究，供大家參考。關(guān)鍵詞：PPP 債務(wù)風險 融資模式

1　PPP模式的定義、分類和內(nèi)涵特征

1.1定義和分類

PPP(Public-privatepartnership)起源于西方國家政府治理，由英國最先創(chuàng)立，其定義為政府為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共產(chǎn)品等服務(wù)，與私營部門建立合作伙伴關(guān)系，私營部門按政府規(guī)定的質(zhì)量標準提供服務(wù)。PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP范圍廣泛，包括了幾乎所有政府服務(wù)外包的各類形式，如BOT、TOT、DBO等，而狹義的PPP特指私營部門與政府部門致力于利益共享、風險共擔伙伴關(guān)系的構(gòu)建，是一種項目融資方式。

1.2內(nèi)涵及特征

1.2.1長期的伙伴關(guān)系

PPP模式的參與者至少包括兩個，其中一個是公共部門，另一個是私人部門且二者為伙伴關(guān)系，這是PPP模式與其他融資模式的顯著區(qū)別；而項目通常涉及基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，因此項目期限比較長。

1.2.2新型的項目融資模式

政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要投入大量資金，而最近幾年地方政府債務(wù)高筑，地方政府融資平臺的大幅舉債間接的增加了財政壓力。PPP的重要作用就在于通過私人部門的投融資，滿足公眾對于公共服務(wù)的需求。

1.2.3合理地分擔風險

PPP模式的參與者是伙伴關(guān)系，因此項目產(chǎn)生的風險可以使公共部門和私人部門合理的分擔。政府和社會資本應(yīng)該按照合同規(guī)定參與項目建設(shè)，按照各自優(yōu)勢分擔和管控風險，堅持風險分擔最優(yōu)原則，不過度轉(zhuǎn)移風險至合作方。

2　國外PPP發(fā)展歷程

國外對于PPP模式的運用起始于20世紀末，隨著相關(guān)國家經(jīng)濟減緩的壓力加大和財政支出上升等一系列問題的出現(xiàn)，PPP模式在英國、美國等發(fā)達國家得到了廣泛運用。目前，PPP模式正成為發(fā)達國家吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要模式，迎來了發(fā)展高峰。下面以英國和法國為例，介紹一下PPP模式的運用情況。

2.1英國

英國是最早推行PPP模式的國家，1997年正式出臺了相關(guān)政策，目前，英國財政部是PPP的主管部門。英國在推行PPP模式的過程中，先后經(jīng)歷了私有化階段、立約承包階段和鼓勵私人投資行動(PFI)階段，PFI是PPP的典型表現(xiàn)形式。在PPP發(fā)展過程中，英國政府強調(diào)為“顧客”服務(wù)，實現(xiàn)服務(wù)供給文化的轉(zhuǎn)變，同時打破了傳統(tǒng)的一些制度安排，政府部門將整個項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)幾乎全部交給社會投資者，從而達到建立市場競爭機制、引進專業(yè)化管理、提高服務(wù)水平的目的，PPP模式在英國得到了廣泛的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，在2003年～2004年的投資項目中，通過PPP模式提供公共服務(wù)占比為11%(約為613億美元)，有451個PPP項目順利完工，其中包括34所醫(yī)院和239所學校的新建和改造項目。

2.2法國

法國民間資本在參與公共事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)驗豐富，國內(nèi)外許多國家的公共建設(shè)項目中都有法國公司的廣泛參與。在PPP被明文提出之前，法國企業(yè)主要通過“市場化”和“委托”兩種方式參與公共事業(yè)。前者主要負責短期項目的建設(shè)，如重大公共設(shè)施建設(shè)；后者適用于費用實際由服務(wù)最終使用者承擔的項目，如水電采暖等。2001年之后，法國開始將PPP模式上升到法律層面。2004年10月，法國財政部出版了《“公共與私營伙伴關(guān)系(PPP)合同”實用指南》，這部指南詳細的規(guī)定了在實行PPP模式過程中，相關(guān)政府部門、各公共事業(yè)機構(gòu)和私營企業(yè)應(yīng)遵循的法律法規(guī)以及實際操作過程中的注意事項，為私營部門參與公共事業(yè)獲得了法律上的依據(jù)。法國法律規(guī)定，某公共項目若以PPP模式實施，必須闡明該模式相對于其他方式的優(yōu)越性，并獲財政部有關(guān)部門批準方能生效。除此之外，PPP項目的審查也較為嚴格，因此針對適合的項目，PPP模式能確保最優(yōu)化的選擇，從長遠看有利于控制成本和保證質(zhì)量。法國在2001年～2003年間進行了8個項目試點，這8個項目是為檢驗其可行性及相關(guān)法律草案的適應(yīng)性，包括1所學校設(shè)施、1所醫(yī)院、1座博物館、4處交通設(shè)施和1個垃圾焚燒處理系統(tǒng)，從項目后續(xù)運轉(zhuǎn)情況來看，達到了理想效果。

3　國內(nèi)PPP發(fā)展狀況分析

改革開放以前，我國實行的是公有制占絕對主導的計劃經(jīng)濟體制，民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況甚微。改革開放后，經(jīng)濟體制逐步轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟，與此同時競爭因素被引入，民間資本逐漸活躍起來，我國開始逐步引入PPP模式?？傮w來講，我國引入PPP模式可以分成四個階段。

第一階段：第一次PPP投資浪潮開始于20世紀80年代，到20世紀90年代中期達到頂峰。1992年《關(guān)于BOT方式吸引外商投資有關(guān)問題的通知》和1994年《關(guān)于試辦外商投資特許經(jīng)營權(quán)項目審批管理問題的通知》的出臺，使得PPP模式從政策層面得到了支持。這一階段主要以外商為投資主體，以電廠和水廠為主要投資對象，大量PPP項目開始推進并順利完工，其中具有代表性的項目有：深圳沙角B電廠(1984)、中山坦洲供水廠(1992)、漳州厚古電廠(1994)、上海市三橋兩隧(1994)、上海大場水廠(1996)、成都第六水廠(1997)等項目。后來，由于政府推行積極的財政政策，將大量國債資金投放于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，以及地方政府PPP項目違規(guī)問題的暴露，第一次PPP投資浪潮于1998年后逐漸沉寂。

第二階段：從1999年～2003年，國內(nèi)投資者成為第二輪PPP的主導力量。這時的PPP項目主要集中在交通設(shè)施(高速公路、隧道)、水廠及電廠。由于無法可依，這些PPP項目面臨著極大的政策、法律風險，這一輪的項目大都以失敗告終。

第三階段：2004年～2012年，這其中新一輪PPP投資浪潮在中國又經(jīng)歷了從高潮到低谷的轉(zhuǎn)變。2004年建設(shè)部頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》強調(diào)“加強市場監(jiān)管”及“保障社會公共利益和公共安全”的重要性，2005年《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》強調(diào)允許非公有資本進入電力、電信、石油等壟斷行業(yè)，加快完善政府特許經(jīng)營制度。在2003年～2006年年間，各地相應(yīng)地出臺了公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法。在北京，奧運主體體育場項目、北京亦莊天然氣項目、北京地鐵5號線和北苑污水處理廠項目等均采取PPP模式，PPP模式又進入了新的一輪高潮。但在2008年金融危機發(fā)生后，我國PPP在第三階段的發(fā)展勢頭就此停駐，建設(shè)規(guī)模較前期大幅下滑。為了抵御金融危機帶來的系統(tǒng)性風險，我國在2009年推出了4萬億元基礎(chǔ)設(shè)施投資政策。PPP的發(fā)展情況在政府加杠桿后發(fā)展停滯。

第四階段：2013年至今，PPP模式拉動經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)上升為國家意志。金融危機以來，各地政府通過地方融資平臺籌集資金，積累了大量的地方性債務(wù)，加重了財政負擔。為了化解債務(wù)風險，2013年11月十八屆三中全會明確指出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，為PPP模式的重新出臺奠定了基調(diào)；與此同時，各部委及地方政府相繼出臺總量近萬億元的項目，在具體實際操作上支持PPP模式的發(fā)展，將PPP模式的推廣達到了高潮。

圖2　截至2014年底，各地方政府推出PPP項目情況

4　我國PPP模式的意義及存在的問題

PPP模式在全國范圍內(nèi)的推廣，已經(jīng)成為拉動經(jīng)濟發(fā)展的重要融資手段，在緩解政府債務(wù)壓力，化解債務(wù)風險與資金需求矛盾方面，PPP模式自身的優(yōu)勢正在逐步顯現(xiàn)。但與此同時，其存在的問題也值得我們探討。從總體上看，我國在PPP使用上存在以下問題。

第一，立法不明，細節(jié)規(guī)定不清晰。PPP作為投融資方式需要完善的法律條文作為依據(jù)。PPP項目涉及公共部門跟私人部門，如何切實保障各方利益，分擔風險是需要面對的首要任務(wù)，相關(guān)法律條文必須予以規(guī)范。除此之外，相關(guān)投資所牽涉的資金量巨大，而項目參與各方的目標和出發(fā)點不同，這更進一步要求從法律方面給予足夠的保障。而我國目前僅有的文件覆蓋面不完整，缺乏細節(jié)方面的規(guī)定，而且文件多出自不同部門，缺乏協(xié)調(diào)，未來應(yīng)加強在立法方面的工作。

第二，管理體制不完善、管理體系不健全。目前我國尚未形成專門的管理機構(gòu)對PPP項目實施有效監(jiān)管。在缺乏完善的管理體制保障的情況下，投資者的信心就會受到影響。而且大多數(shù)PPP項目規(guī)模大、建設(shè)周期長，投資者往往需要政府提供某些保證和承諾來規(guī)避轉(zhuǎn)移項目的風險。若沒有一個健全的風險管理體系確保投資者的利益，則PPP項目很難運作成功。

第三，適用范圍狹窄，投資者積極性受限?；A(chǔ)項目建設(shè)及相關(guān)公共服務(wù)屬于壟斷行業(yè)，相關(guān)項目的規(guī)劃和建設(shè)權(quán)歷來由政府掌握。隨著PPP模式的引入，私人部門逐漸參與到了相關(guān)壟斷行業(yè)中，政府獨自制定項目建設(shè)的模式受到了挑戰(zhàn)，但由此而來的風險也逐步加大。因此，在PPP項目的立項、審批和建設(shè)中，政府審批非常嚴格，除了審批程序復雜之外，對于私人部門參與建設(shè)、經(jīng)營的項目品種也有嚴格限制。這導致私人部門投資PPP項目建設(shè)的范圍規(guī)定過于狹窄，限制了部分投資者的積極性。

第四，價格形成機制不完善。PPP參與完成的項目大多都存在壟斷性和社會福利性，產(chǎn)品或服務(wù)的定價需要政府進行適當?shù)母深A，通常政府會采取低價格、高補償?shù)恼?。采用PPP模式后，國家不會再對其進行高補償政策，項目的運營利潤和風險將由投資參與方負責。這就需要項目投資者合理估算項目的利潤，確定恰當?shù)膬r格，避免項目的建設(shè)運營出現(xiàn)困難。

參考文獻

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中圖分類號：F832.48

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2016)04(a)-079-03