試析財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題及解決對(duì)策

李艷梅

摘要：改革開(kāi)放后，國(guó)家和政府不斷加大財(cái)政支農(nóng)資金的投入力度（現(xiàn)階段財(cái)政支農(nóng)資金的投入力度約為1978年的47倍，超過(guò)4.8萬(wàn)億元），但由于支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理且財(cái)政支農(nóng)資金管理不可行，導(dǎo)致很多地區(qū)財(cái)政支農(nóng)資金的產(chǎn)出效率較差（現(xiàn)階段不少地區(qū)財(cái)政支農(nóng)資金的產(chǎn)出效率只有約4.7倍，遠(yuǎn)低于1995年的21.1倍），為此研究現(xiàn)階段財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，并針對(duì)性提出解決對(duì)策，就具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；問(wèn)題；解決對(duì)策

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）03-0073-02

一、 我國(guó)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性分析

（一）農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性

作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)是難以計(jì)量的，然而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中既面臨氣候環(huán)境和自然條件等風(fēng)險(xiǎn)，又面臨市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，使其呈現(xiàn)弱質(zhì)性而很難提供自身發(fā)展所需的資金支持，因此必須依賴國(guó)家的財(cái)政資金給予支持。筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面（如表1所示）：

（二）財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性

首先，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是確保糧食安全的必然舉措。建國(guó)后，國(guó)家和政府一直高度重視糧食生產(chǎn)安全，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的投入力度，通過(guò)各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的糧食生產(chǎn)積極性。但近年來(lái)隨著生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，農(nóng)業(yè)災(zāi)害多發(fā)重發(fā)，并且城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷加快使農(nóng)村務(wù)農(nóng)人口的數(shù)量銳減，這些都給我國(guó)的糧食產(chǎn)量造成了極大波動(dòng)。在多種因素的影響下，現(xiàn)階段我國(guó)糧食生產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)正在不斷加大，為此財(cái)政必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度。

其次，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是確保經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)大，加上資源從農(nóng)村向城市的單向流動(dòng)比較突出，導(dǎo)致工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展差距逐漸加大。為實(shí)現(xiàn)工業(yè)和農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，政府除了要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用外，還必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持力度，實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策，避免因城鄉(xiāng)發(fā)展懸殊而導(dǎo)致的社會(huì)不穩(wěn)定。

最后，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是確保良好應(yīng)對(duì)加入WTO帶來(lái)挑戰(zhàn)的必然手段。自加入WTO后，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的出口環(huán)境得到了較大改善，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品可以在國(guó)際市場(chǎng)上自由參與競(jìng)爭(zhēng)，這對(duì)于促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程至關(guān)重要。但毋庸置疑地，加入WTO后我國(guó)農(nóng)業(yè)也面臨著許多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)（如產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品價(jià)格等），為此政府必須認(rèn)真研究WTO對(duì)農(nóng)業(yè)扶持政策的相關(guān)規(guī)定，立足于我國(guó)實(shí)情來(lái)制定適宜的農(nóng)業(yè)扶持政策，確保讓農(nóng)民得到最大實(shí)惠。

二、我國(guó)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題

（一）財(cái)政資金投入總量還無(wú)法滿足現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求

雖然近年來(lái)我國(guó)各地區(qū)不斷加大農(nóng)業(yè)財(cái)政投入總量，但農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政支出的比重卻逐漸下降，這很難滿足不斷擴(kuò)大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。導(dǎo)致各地財(cái)政支農(nóng)資金投入不足的原因較多，例如很多國(guó)有企業(yè)因經(jīng)營(yíng)不善而加大當(dāng)?shù)刎?cái)政資金包袱，政府為保障國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，被迫壓縮其他方面的支出（包括農(nóng)業(yè)財(cái)政支出）來(lái)滿足國(guó)有企業(yè)發(fā)展的需求，致使財(cái)政支農(nóng)資金的投入不足。

（二）財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不合理，沒(méi)有形成資金投入穩(wěn)步增長(zhǎng)的健全機(jī)制

近年來(lái)全國(guó)不少地區(qū)的財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“糧食生產(chǎn)、流動(dòng)儲(chǔ)備等所占比重較高，而農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)教育等所占比重較低”，此種財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)雖然在短期內(nèi)能夠顯著刺激農(nóng)民的糧食生產(chǎn)積極性，增加糧食生產(chǎn)總量和農(nóng)民總體收入，但由于對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)裝備水平及農(nóng)業(yè)教育等投入較低，因此無(wú)法從根本上提高農(nóng)業(yè)的科技含量，不利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)擺脫“增產(chǎn)—難賣—減產(chǎn)—政策刺激—再增產(chǎn)”的惡性循環(huán)。

雖然國(guó)家《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：各地政府對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政支出總額要高于當(dāng)年財(cái)政支出總額的10%，對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政支出增速要高于當(dāng)年的財(cái)政支出增速，并形成穩(wěn)態(tài)增長(zhǎng)。然而現(xiàn)階段不少地區(qū)的上述兩項(xiàng)指標(biāo)都沒(méi)有形成穩(wěn)態(tài)增長(zhǎng)，一些年份指標(biāo)都低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，加上農(nóng)村土地?zé)o法流動(dòng)以變現(xiàn)價(jià)值，導(dǎo)致農(nóng)民因缺少投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金渠道而約束了農(nóng)業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)，這非常不利于農(nóng)民的增產(chǎn)增收。

（三）農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)較重，稅收優(yōu)惠形式有待豐富

雖然農(nóng)業(yè)稅的取消使農(nóng)民的直接稅負(fù)有所下降，但現(xiàn)階段農(nóng)民仍然承受著較重的間接稅負(fù)。例如一些省份對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料給予減免增值稅政策，但落實(shí)過(guò)程中，由于生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲幅度超過(guò)糧食價(jià)格的上漲幅度，無(wú)形中增加了農(nóng)民的生產(chǎn)成本，實(shí)際上獲益的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)廠家或經(jīng)銷商，而并非農(nóng)民?，F(xiàn)行增值稅制度下，農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料的稅收原則上是不能扣除的，仍然由農(nóng)民來(lái)負(fù)擔(dān)，相反農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的進(jìn)項(xiàng)稅金不能獲得抵扣，這會(huì)在無(wú)形中提高農(nóng)民的生產(chǎn)成本。

此外，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠形式比較單一，稅收優(yōu)惠政策主要集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而在農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)運(yùn)、保險(xiǎn)和深加工等環(huán)節(jié)較少，從而不利于形成農(nóng)產(chǎn)品初加工向深加工發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品附加值的有效提高。

（四）其他問(wèn)題

第一，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)處于起步階段。開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不僅有助于確保各地區(qū)糧食及農(nóng)業(yè)安全，而且有助于保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益不受損失，因此逐漸成為各地政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大舉措。然而現(xiàn)階段我國(guó)各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還處于起步階段，不少地區(qū)的投入規(guī)模呈逐年下降趨勢(shì)。在國(guó)外，政府會(huì)成立一個(gè)專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理和運(yùn)作，而我國(guó)因缺乏此類專門(mén)機(jī)構(gòu)而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)充等方面的作用比較有限。

第二，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政府公共服務(wù)職能缺失。政府在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)科技援助及農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等方面的服務(wù)職能缺失，缺少專門(mén)的農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)民不能及時(shí)接收先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技知識(shí)；政府在扶持貧困農(nóng)村及農(nóng)民等方面的服務(wù)職能缺失，用于“三農(nóng)”的資金落實(shí)到下面數(shù)量很少，無(wú)法使更多的貧困戶得到幫助；政府在調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性方面的服務(wù)職能缺失，過(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)資金對(duì)增加農(nóng)業(yè)投入的作用，而忽視了農(nóng)民在農(nóng)業(yè)投入中的作用，從而阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、我國(guó)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的解決對(duì)策

（一）我國(guó)部分省份財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)我國(guó)各地紛紛出臺(tái)各種財(cái)政政策和措施來(lái)支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其中貴州、遼寧、黑龍江等省份在財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面走在了全國(guó)的前列（如表2所示）：

（二）其他省份財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的解決對(duì)策

1.明確劃分中央和地方事權(quán)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任與財(cái)力的基本匹配

分稅制改革后，中央政府在增加財(cái)政收入的同時(shí)，事權(quán)卻與財(cái)權(quán)不匹配地下移到地方政府，導(dǎo)致地方政府普遍面臨財(cái)政壓力巨大、政府預(yù)算拮據(jù)卻承擔(dān)繁重地方事務(wù)的情況。為此，地方政府應(yīng)承擔(dān)與財(cái)權(quán)基本匹配的支農(nóng)支出，例如本區(qū)域內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)支出、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用支出及農(nóng)村義務(wù)教育支出等；調(diào)整中央和地方的稅收比例，給予地方政府比較充裕的資金，尤其是給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更多的傾斜。

2.優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)支出的結(jié)構(gòu)，突出財(cái)政支農(nóng)支出的重點(diǎn)

針對(duì)不少省份財(cái)政支出資金總量有限的情況，更應(yīng)從如下方面優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)支出的結(jié)構(gòu)：限制農(nóng)林水利氣象等事業(yè)費(fèi)支出，對(duì)涉農(nóng)行政人員進(jìn)行精簡(jiǎn)，盡量降低支農(nóng)資金的行政性浪費(fèi)；增加農(nóng)業(yè)公共服務(wù)支出及讓農(nóng)民直接受益的中小型水利設(shè)施、農(nóng)村道路和電網(wǎng)改造等基礎(chǔ)設(shè)施的投入；積極應(yīng)用WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中的“綠箱政策”來(lái)增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性直接補(bǔ)貼，減少對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的流通補(bǔ)貼；增加對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和技能培訓(xùn)的支出，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技貢獻(xiàn)率，通過(guò)增加對(duì)農(nóng)民的“人力資本”投資來(lái)培養(yǎng)現(xiàn)代化農(nóng)民。

3.完善財(cái)政支農(nóng)的管理體制，切實(shí)提高資金的使用效率

第一，開(kāi)展農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的整合工作。各地政府可以針對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的渠道分散、投向使用不明、內(nèi)容模糊、效果不佳、重復(fù)投入等狀況，設(shè)置專門(mén)的部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)支農(nóng)項(xiàng)目，與管理支農(nóng)資金的財(cái)政部門(mén)間形成監(jiān)督和制約機(jī)制，確保財(cái)政支農(nóng)資金落到實(shí)處。此外還可以積極探索財(cái)政支農(nóng)資金整合機(jī)制，以縣為單位開(kāi)展試點(diǎn)工作，積極整合支農(nóng)資金，確保重點(diǎn)區(qū)域的投入和支農(nóng)資金的使用明確。

第二，構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)支出項(xiàng)目的選擇和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。支農(nóng)項(xiàng)目在執(zhí)行前要按照程序來(lái)嚴(yán)格進(jìn)行確定和選擇，確保在通過(guò)專家評(píng)審、篩選、公示后方可順利實(shí)施，嚴(yán)禁各級(jí)政府從支農(nóng)資金中“揩油”。此外，對(duì)財(cái)政支農(nóng)支出效果的評(píng)價(jià)不能只重視政府政績(jī)的增加，而應(yīng)該通過(guò)對(duì)各方綜合效益的審視來(lái)科學(xué)地評(píng)價(jià)支出效果，根據(jù)具體項(xiàng)目來(lái)確定不同的考核評(píng)比指標(biāo)及體系，并對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金使用不當(dāng)或存在資金使用違法違規(guī)等行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。

4.完善稅收優(yōu)惠政策，切實(shí)降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的負(fù)擔(dān)

首先，農(nóng)民在購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料時(shí)，可以憑取得的發(fā)票對(duì)所含進(jìn)項(xiàng)稅實(shí)施退稅；對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)超過(guò)一定比例的稅負(fù)部分實(shí)行即征即退政策，解決在農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)方面“高征低扣”的問(wèn)題；對(duì)種養(yǎng)、加工、銷售于一體的企業(yè)給予一定期限增值稅全免或全退，并給予其長(zhǎng)期的低稅率政策支出，將稅收優(yōu)惠政策從重視生產(chǎn)向加工、銷售等領(lǐng)域延伸。

其次，采取稅收減免、優(yōu)惠稅率等直接減免方式與加速折舊、投資抵免、再投資退稅等間接減免方式相結(jié)合，解決農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)大、盈利能力弱等問(wèn)題，進(jìn)一步吸引社會(huì)資金參與農(nóng)業(yè)投資。對(duì)于愿意自主創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生、回鄉(xiāng)的農(nóng)民工除享受一般優(yōu)惠政策外，還可以給予較長(zhǎng)時(shí)間的減免個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅政策，以提高其創(chuàng)業(yè)的積極性。對(duì)由于重大自然災(zāi)害造成重大損失的涉農(nóng)企業(yè)，可向以前年度追溯調(diào)整，退還以前年度繳納的所得稅費(fèi)用。

5.完善政府的公共服務(wù)職能，確立農(nóng)戶投入主體的地位

首先，政府要根據(jù)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)特色，構(gòu)建包括病蟲(chóng)害防治、土壤改良和水土保持、良種繁育、農(nóng)業(yè)氣象及防汛抗旱、農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)等在內(nèi)的完善服務(wù)體系，并不斷創(chuàng)新財(cái)政扶貧機(jī)制，加大對(duì)貧困農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度，穩(wěn)步推進(jìn)貧困村互助資金試點(diǎn)工作，從而確保讓更多的貧困農(nóng)戶得到互助資金的支持。

其次，政府要努力減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，減少農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)；鼓勵(lì)農(nóng)民興辦企業(yè)并給予相應(yīng)的政策和資金支持，切實(shí)提高農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

6.構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，提高農(nóng)民抵御災(zāi)害的能力

各地政府可以考慮采取政府主導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的方式，構(gòu)建符合全省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。具體流程如下：首先由政府撥出一部分財(cái)政資金建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)；其次制訂《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)暫行條例》，待時(shí)機(jī)成熟后，出臺(tái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法?；鶎诱块T(mén)根據(jù)具體情況拿出部分資金建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織，并適當(dāng)免除農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)支持，提供保費(fèi)和農(nóng)險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的全面發(fā)展。

綜上所述，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)各級(jí)地方政府的重要職責(zé)，為此各省份要從明確劃分中央和地方事權(quán)、優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)支出的結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政支農(nóng)的管理體制、完善稅收優(yōu)惠政策、完善政府的公共服務(wù)職能、構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度等方面入手，采取更多的手段來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)更好更快地發(fā)展。

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[4] 廖亞君.財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域的中央與地方關(guān)系問(wèn)題研究——基于異質(zhì)性地區(qū)的視角[J].學(xué)術(shù)研究，2015（8）.

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