我國(guó)農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障的供給機(jī)制探究

方蔚瓊

(福建師范大學(xué)　經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 福建　福州　350007)

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我國(guó)農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障的供給機(jī)制探究

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 福建福州350007)

摘要：農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障是疏解農(nóng)民工住房問題的重要制度安排，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的階段性任務(wù)。農(nóng)民工住房保障的邊緣化，制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的縱深發(fā)展。公平地將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工住房保障市民化、制度化，是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的客觀要求和戰(zhàn)略舉措。當(dāng)前，應(yīng)進(jìn)一步厘清農(nóng)民工住房保障的思路，結(jié)合農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房需求的區(qū)域性差異，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角出發(fā)著重解決供給難題，探尋行之有效的供給機(jī)制，從而推進(jìn)農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障的市民化和制度化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工； 住房保障； 供給機(jī)制

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，農(nóng)民工市民化進(jìn)程加快推進(jìn)，解決農(nóng)民工住房保障問題也日益重要和迫切。一些地方城市對(duì)于農(nóng)民工住房保障模式的探索雖然在改善農(nóng)民工住房問題上取得一定的成效，但對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工住房保障的制度化而言仍然任重道遠(yuǎn)。2015年11月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要加快農(nóng)民工市民化，明確深化住房制度改革方向，把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口?？梢姡哟筠r(nóng)民工的住房保障力度將成為未來(lái)幾年推進(jìn)農(nóng)民工市民化工作的努力方向和重要抓手。當(dāng)前，進(jìn)一步厘清農(nóng)民工住房保障的思路、探索農(nóng)民工住房保障的有效供給機(jī)制，是亟待研究的重要課題。

一、農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房需求的發(fā)展態(tài)勢(shì)

(一)隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房需求將不斷增加

隨著工業(yè)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)?！笆濉逼陂g我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。2014年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到54.77%，城鎮(zhèn)人口超過農(nóng)村人口數(shù)量。城鎮(zhèn)化過程必然伴隨著大量農(nóng)村人口向城市遷移，城鎮(zhèn)農(nóng)民工總量將會(huì)持續(xù)增加，進(jìn)而帶來(lái)城鎮(zhèn)住房需求的增加。2013年農(nóng)民工數(shù)量已達(dá)到2.69億人。其中外出農(nóng)民工1.66億人。截至2014年6月底，外出農(nóng)民工已達(dá)1.74億人，比上年同期增加了307萬(wàn)人。在2013年外出農(nóng)民工中，跨省流動(dòng)人口數(shù)接近7800萬(wàn)人，占比46.6%；省內(nèi)流動(dòng)人口超過8800萬(wàn)人，占比53.4%。在跨省流動(dòng)農(nóng)民工中，主要流向東部地區(qū)，占比85.3%；流向中西部地區(qū)的比例僅13.8%。跨省流動(dòng)農(nóng)民工主要流向大中城市，省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工以流入小城鎮(zhèn)為主。不同地區(qū)農(nóng)民工流動(dòng)的趨向表現(xiàn)出較大的差異性，東部地區(qū)外出農(nóng)民工以省內(nèi)流動(dòng)為主，72.6%仍在東部地區(qū)省際間流動(dòng)；中西部地區(qū)外出農(nóng)民工以跨省流動(dòng)為主。其中，中部89.9%、西部82.7%流向東部地區(qū)。

一方面，我國(guó)加速了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)，加大對(duì)中西部發(fā)展的支持力度，有效促進(jìn)了中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引中西部地區(qū)外出農(nóng)村剩余勞動(dòng)力回流，實(shí)現(xiàn)中西部地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力的就地就近轉(zhuǎn)移。在農(nóng)民工居住情況中，鄉(xiāng)外從業(yè)回家居住的比例增幅較大，從2008年的8.5%到2013年的13%，增加了4.5個(gè)百分點(diǎn)。這與當(dāng)前出現(xiàn)的農(nóng)民工就地就近轉(zhuǎn)移增加的新特點(diǎn)相符。另一方面，隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、農(nóng)民工職業(yè)技能教育培訓(xùn)力度的加大以及新生代農(nóng)民工文化素質(zhì)的穩(wěn)定性提升，農(nóng)民工整體就業(yè)結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變化。盡管從總體上看，外出農(nóng)民工仍以二三產(chǎn)業(yè)中的制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，但制造業(yè)比重將會(huì)逐步下降，餐飲、娛樂、新型家政服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)正成為農(nóng)民工就業(yè)的重要方向和選擇。農(nóng)民工住房解決途徑與其所從事的行業(yè)緊密相關(guān)，建筑業(yè)農(nóng)民工多居住于項(xiàng)目周邊的簡(jiǎn)易工棚，制造業(yè)農(nóng)民工則居住于集體宿舍，服務(wù)業(yè)農(nóng)民工大部分自行租賃住房。隨著從事第三產(chǎn)業(yè)農(nóng)民工比重的增加，更多的農(nóng)民工將通過市場(chǎng)租賃解決住房需求。

(二)舉家遷移和新生代農(nóng)民工成為主力，住房需求結(jié)構(gòu)變化明顯

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和城市化的快速發(fā)展，我國(guó)戶籍制度、就業(yè)制度和社會(huì)保障制度等二元社會(huì)體制都將會(huì)逐步弱化。2010年中央一號(hào)文件提出積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，深化戶籍制度改革，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，鼓勵(lì)有條件的城市將職業(yè)穩(wěn)定且已在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。因此，隨著越來(lái)越多的農(nóng)村人口向城市遷移，舉家遷移的農(nóng)民工比例將不斷增加。已有研究表明，農(nóng)民工群體的流動(dòng)形態(tài)正在從單一勞動(dòng)力“獨(dú)闖”向攜家?guī)Э诘摹凹彝セ边w移演變。家庭化移民模式使得農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的居住問題也將更加突出，住房保障需求更為迫切。2010年第六次人口普查結(jié)果顯示，新生代流動(dòng)人口已超半數(shù)，接近1.2億人。全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2012年流動(dòng)人口平均年齡約為28歲，可見新生代已成外出農(nóng)民工主體，流動(dòng)方向和因素更趨多元，但普遍青睞大城市。超過七成新生代希望落戶大城市。這些80后、90后新生代農(nóng)民工受教育程度較高，定居和融入城市的愿望強(qiáng)烈。未來(lái)隨著他們進(jìn)入婚育階段，對(duì)城鎮(zhèn)的住房要求也會(huì)更高，將會(huì)明顯影響和改變農(nóng)民工整體住房需求結(jié)構(gòu)。

(三)農(nóng)民工分層分化、住房需求多元化

農(nóng)民工群體在個(gè)體能力與素質(zhì)、年齡與體力、技能與經(jīng)驗(yàn)等方面都存在較大差異性，根據(jù)收入狀況、職業(yè)特點(diǎn)、流動(dòng)程度、留城意愿等，不同類型農(nóng)民工住房需求差異較大。農(nóng)民工在進(jìn)城后收入狀況不斷分化，不同收入水平農(nóng)民工在住房需求的層次上存在較大差別，高收入農(nóng)民工有能力到正規(guī)住房市場(chǎng)購(gòu)房或租房解決住房需求，也較可能獲得住房金融支持。中低收入農(nóng)民工則可能無(wú)力支付正規(guī)住房市場(chǎng)的價(jià)格水平而只能通過非正規(guī)住房市場(chǎng)，選擇居住環(huán)境較差、位置較偏但房?jī)r(jià)、租金也較便宜的住房。這部分群體的保障性住房需求更為迫切。同時(shí)由于農(nóng)民工群體的多行業(yè)就業(yè)，在保障需求上也存在較大的差異性和多層次性。農(nóng)民工的流動(dòng)性更是其申請(qǐng)保障性住房的難點(diǎn)所在。農(nóng)民工群體正經(jīng)歷著代際分化和社會(huì)分層的發(fā)展趨向，根據(jù)農(nóng)民工代際差異，可分為第一代和新生代農(nóng)民工；根據(jù)其市民化程度和對(duì)城市住房需求差異性，可劃分為準(zhǔn)市民定居型、徘徊暫居型和返鄉(xiāng)型三種類型。隨著農(nóng)民工的分層分化，其住房需求也日益多元化。

農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房問題的產(chǎn)生與發(fā)展，既與中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工群體的發(fā)展密切相關(guān)，也是快速城鎮(zhèn)化階段城鎮(zhèn)住房問題的典型表現(xiàn)。農(nóng)民工群體的產(chǎn)生與發(fā)展是農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房問題的內(nèi)生環(huán)境，從本質(zhì)上決定了農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房需求的特殊性，而快速城鎮(zhèn)化階段則構(gòu)成重要的外部環(huán)境，深刻影響和制約著農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房問題的發(fā)展和解決。農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)中低收入群體的重要組成部分，其住房問題應(yīng)該從城鎮(zhèn)居民住房保障的角度和框架出發(fā)，將其進(jìn)行統(tǒng)籌考察和規(guī)劃，不應(yīng)只是將其視為“過渡性人口”“流動(dòng)人口”，不考慮其住房需求，或是以其特殊性為由，試圖實(shí)行住房保障的“雙軌制”，將其單列并實(shí)施單獨(dú)的保障體系。應(yīng)該在新型城鎮(zhèn)化背景下，以住房保障市民化為目標(biāo)，將其統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)住房保障體系，并結(jié)合其就業(yè)、流動(dòng)性特征的考慮，多渠道拓展其住房方式，化解其住房難題，為其融入城市增強(qiáng)信心和能力。

二、農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障的基本思路

2011年以來(lái)，我國(guó)很多地方城市在農(nóng)民工住房保障方面開展了多種積極的實(shí)踐，但從覆蓋面和整體效果來(lái)看，依然是杯水車薪，農(nóng)民工住房保障任務(wù)復(fù)雜而艱巨。農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障應(yīng)著眼于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展方向，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障的戰(zhàn)略意義和艱巨性，以實(shí)現(xiàn)住房保障市民化為目標(biāo)，以現(xiàn)有城鎮(zhèn)住房保障制度框架為依托，以穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工為突破口和重點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)民工住房保障模式與城鎮(zhèn)住房保障體系的有效對(duì)接，協(xié)同構(gòu)建階梯式住房保障供應(yīng)體系。

從整體來(lái)看，農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障應(yīng)確立三個(gè)層級(jí)目標(biāo)：

初級(jí)目標(biāo)——阻扼農(nóng)民工住房問題的累積慣性，扭轉(zhuǎn)農(nóng)民工居住條件惡劣窘?jīng)r，為農(nóng)民工提供安全、經(jīng)濟(jì)、適用住房，滿足其基本居住需求，提升農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性和城市勞動(dòng)力供給的可持續(xù)性。

中級(jí)目標(biāo)——順應(yīng)城市化趨勢(shì)、“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”歷史潮流，幫助部分有能力也有意愿長(zhǎng)期留城定居的農(nóng)民工提高居住質(zhì)量和提供安居保障，促進(jìn)其融入城市，實(shí)現(xiàn)住房保障市民化。

高級(jí)目標(biāo)——通過農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障與城鎮(zhèn)住房保障體系的“無(wú)縫”對(duì)接，最終統(tǒng)籌城鄉(xiāng)形成城鄉(xiāng)一體住房保障體系，保障和實(shí)現(xiàn)全民住房福利公平。

當(dāng)前要積極推動(dòng)農(nóng)民工住房保障方式的多樣化，提供包括廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼、住房公積金等方式。積極促進(jìn)供給方式多元化，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與保障性住房配建、允許農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)單元型或宿舍型公共租賃住房、允許農(nóng)民工用工數(shù)量較多的企業(yè)在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍、在政策范圍內(nèi)積極探索由集體經(jīng)濟(jì)組織利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃住房。以住房保障市民化為努力方向，按照市民身份和待遇將已農(nóng)轉(zhuǎn)非的進(jìn)城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系，享受城鎮(zhèn)住房保障市民化。尚未農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民工要通過建立居住證制度，逐步實(shí)現(xiàn)常住人口住房保障等基本公共服務(wù)的均等化。

三、農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障的供給機(jī)制

農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障的供給機(jī)制從源頭制約著農(nóng)民工實(shí)際可獲得的住房保障質(zhì)量，不同的價(jià)值選擇和供給思路決定了不同的政策供給方式和組合，也制約著住房保障的實(shí)際效果。供給主義與需求主義路徑的考量和選擇，分類供給的必要性，都是農(nóng)民工住房保障供給機(jī)制構(gòu)建中必須認(rèn)真把握的問題。

(一)供給主義與需求主義兩種路徑的平衡

1.供給主義路徑的選擇

從供給主義思路出發(fā)的住房補(bǔ)貼政策，普遍被稱為“生產(chǎn)者補(bǔ)貼”或俗稱“補(bǔ)磚頭”。旨在增加有效供給，改善供給結(jié)構(gòu)，促使供給曲線右移，從而降低住房的售價(jià)或租金。政府的公共住房政策目標(biāo)是把農(nóng)民工納入住房保障體系，保障其基本居住條件，特別是扶持和幫助城鎮(zhèn)常住農(nóng)民工的住房需求。目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須有相應(yīng)的政策工具或具體措施。供給的具體政策工具主要有政府直接投資建設(shè)或直接向非營(yíng)利性、租金受到管制的公共租賃住房提供財(cái)政補(bǔ)貼；政府還通過財(cái)政貨幣政策上間接補(bǔ)貼激勵(lì)開發(fā)商或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)開發(fā)建造農(nóng)民工住房，包括政府減免各種有關(guān)的行政性收費(fèi)和稅收，土地出讓要求配套建設(shè)一定比例的保障性住房的相應(yīng)調(diào)低土地出讓金，融資貸款的低息和貼息，政府提供貸款擔(dān)保等間接金融補(bǔ)貼手段。通過上述多種政策工具的組合運(yùn)用來(lái)提高農(nóng)民工住房保障實(shí)際操作中的效率。

目前對(duì)農(nóng)民工開放的公共租賃住房，隨著公租房與廉租房的并軌運(yùn)行，應(yīng)該也對(duì)農(nóng)民工開放，關(guān)鍵在于租金標(biāo)準(zhǔn)是以公租房的租金價(jià)格還是廉租房的租金水平，而這取決于農(nóng)民工群體的收入差異以及戶籍限制是否完全放開。保障性住房的并軌管理，既優(yōu)化了保障管理水平和效率，也有利于農(nóng)民工住房保障梯次退出與進(jìn)入的順利對(duì)接。從供給房源來(lái)看，需結(jié)合農(nóng)民工住房需求等實(shí)際情況，合理調(diào)整保障性住房建設(shè)項(xiàng)目類型，增加公共租賃住房供應(yīng)比例和總量。除政府直接投資建設(shè)公共租賃住房外，還應(yīng)增加普通商品住房按比例配建公共租賃住房的比例，鼓勵(lì)、引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)資本參與公共租賃住房建設(shè)。

(1)供給主義路徑中的區(qū)位選擇

供給主義路徑中的區(qū)位選擇問題是影響供給效率的重要因素。多地保障房出現(xiàn)空置現(xiàn)象。在河南省已建成的保障性住房中空置超過一年的就達(dá)2.66萬(wàn)套，其中安陽(yáng)市空置率高達(dá)68%；陜西有超過10萬(wàn)套保障房無(wú)人入住；南寧一保障房小區(qū)出售近三年，亮燈率不足10%。[1]一些地方的保障性住房建設(shè)存在“重建設(shè)輕規(guī)劃、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重完工輕分配、重建房輕產(chǎn)業(yè)配套”的不良傾向，使部分保障房偏離保障民生之初衷。選址偏僻、交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施的不完備，致使部分保障房遇冷，一些住戶甚至申請(qǐng)到保障房后又“回流”市區(qū)租房。大量空置的保障房凸顯了供給主義路徑的效率問題，也折射出區(qū)位選擇的重要性。

在農(nóng)民工住房保障供給機(jī)制的構(gòu)建中，還有一個(gè)需要深入思考的問題，即如何在農(nóng)民工住房保障目標(biāo)模式和政策實(shí)施中避免產(chǎn)生居住隔離和強(qiáng)化居住隔離與非永久性遷移的惡性循環(huán)。根據(jù)社會(huì)排斥理論，住房所可能產(chǎn)生的居住隔離、保障性住房的區(qū)位選擇和供給模式會(huì)影響農(nóng)民工的城市社會(huì)融入，制約市民化進(jìn)程。鄒一南(2014)認(rèn)為居住分割與農(nóng)民工非永久性遷移存在一個(gè)循環(huán)強(qiáng)化機(jī)制，是農(nóng)民工市民化的重要障礙。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工永久性遷移的住房保障政策應(yīng)具備促進(jìn)農(nóng)民工收入提升的功能，以使其退出居住分割與非永久性遷移的循環(huán)。他將現(xiàn)有的住房保障政策分為融合式和分割式兩類(見表1)。[2]通過對(duì)融合式住房保障政策的實(shí)證檢驗(yàn)得出：融合式的住房保障政策對(duì)農(nóng)民工收入水平提升具有顯著作用，居住在融合式保障房環(huán)境中的農(nóng)民工，隨著進(jìn)城務(wù)工年限的增長(zhǎng)，其收入水平會(huì)得到更快的提升，具備住房支付能力的可能性更大。保障房所在區(qū)位比住房條件具有更明顯的收入提升效應(yīng)。

表1　兩類保障房的劃分和比較[2]

住房區(qū)位比居住條件對(duì)工資收入提升速度具有更顯著的影響，因此住房保障政策應(yīng)注重農(nóng)民工保障住房的區(qū)位規(guī)劃，不應(yīng)將農(nóng)民工群體和城鎮(zhèn)居民的居住區(qū)位割裂，而應(yīng)促進(jìn)兩者互相融合，農(nóng)民工可在更大程度上分享城市公共資源的利益。因此，采用融合式的住房保障政策，有利于促進(jìn)農(nóng)民工市民化永久性遷移，應(yīng)采用城市核心區(qū)的公共租賃型、商業(yè)配建型并擴(kuò)大住房置換型和公積金型保障政策的覆蓋范圍。保障房的供給機(jī)制應(yīng)該致力于改變現(xiàn)有的“居住分割——非永久性遷移——居住分割”的惡性循環(huán)，改變農(nóng)民工非永久性遷移預(yù)期，最終實(shí)現(xiàn)永久性遷移。

(2)供給主義路徑中的價(jià)值選擇

保障房可能為中低收入者而建，也可能是為政府土地收益而建，為開發(fā)商利益而建，為應(yīng)付上級(jí)檢查而建，如果是后三種情況的話，保障性住房建設(shè)難免存在選址過偏、工程質(zhì)量問題和層層應(yīng)付、只求政績(jī)達(dá)標(biāo)等問題，作為民生工程的保障房，淪為土地級(jí)差地租工程、開發(fā)商利益保障工程、“數(shù)字保障工程”。一些地方一面保障房空置，一面還在繼續(xù)建設(shè)保障房。例如青島，號(hào)稱全國(guó)最大的保障房社區(qū)已成為空城，銷售兩年多，收到的申請(qǐng)不足200份，2015年還要繼續(xù)籌建保障房10000套，“經(jīng)過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，該建設(shè)任務(wù)已經(jīng)分解下達(dá)各區(qū)”?？梢?，價(jià)值選擇問題間接性地影響了供給的效率，并帶來(lái)新問題。

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，迫切需要解決1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“住得下”的問題。僅以實(shí)物配租的方式不僅不能有效適應(yīng)外來(lái)務(wù)工人員較強(qiáng)流動(dòng)性的特點(diǎn)，而且在土地供給、保障性住房資金等方面對(duì)政府形成更大供給壓力，更有可能造成地方政府性債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。因此，在改善和解決農(nóng)民工等低收入群體居住問題上要?jiǎng)?chuàng)新思路，加大棚戶區(qū)、城中村、危房改造工作力度，同時(shí)考慮調(diào)整和優(yōu)化補(bǔ)助形式，采用租金補(bǔ)貼等方式，宜建則建、宜補(bǔ)則補(bǔ)，提高保障性住房補(bǔ)助資金的使用效果和資源配置效率。[3]

2.需求主義路徑的選擇

從需求主義思路出發(fā)的住房補(bǔ)貼政策，又稱為“消費(fèi)者補(bǔ)貼”，俗稱“補(bǔ)人頭”，旨在降低購(gòu)租房的門檻成本、消費(fèi)支出和機(jī)會(huì)成本，提高消費(fèi)者的住房支付和融資能力。需求端的政策工具主要有通過財(cái)政資金發(fā)放住房津貼，直接補(bǔ)助農(nóng)民工的住房需求或政府直接面向農(nóng)民工提供租金和房?jī)r(jià)補(bǔ)貼，為他們分擔(dān)部分住房支出；更為普遍使用的是體現(xiàn)在住房金融政策和稅收政策上的間接補(bǔ)貼，包括低息貼息貸款、政府擔(dān)保以及與購(gòu)租房相關(guān)的稅收減免等政策支持，并通過這些工具結(jié)合，放大和提高政策效應(yīng)。

(1)需求主義路徑的優(yōu)勢(shì)

租金補(bǔ)貼相比實(shí)物配租，是更為便利和可操作的補(bǔ)助方式，對(duì)于外來(lái)務(wù)工人員或城鎮(zhèn)所有的低收入群體而言都是更優(yōu)的選擇。第一，從保障對(duì)象來(lái)看，可以綜合考慮就業(yè)、子女教育、交通等因素以及收入支出安排情況自主選擇租房，避免排隊(duì)搖號(hào)申請(qǐng)等繁瑣程序、時(shí)間損耗及因保障性住房選址較偏而造成的生活不便。第二，在政府方面，通過租金補(bǔ)貼形式幫助低收入住戶自主租房，可彌補(bǔ)保障性住房供給總量不足、供需結(jié)構(gòu)不平衡等缺陷，節(jié)省建設(shè)保障性住房的資本性支出，避免低效投入而導(dǎo)致地方政府性債務(wù)的進(jìn)一步增加和保障性住房的建后閑置。截至2013年6月底，在地方政府性債務(wù)中，用于保障性住房建設(shè)的為6851.7億元，若加上用于保障房建設(shè)方面的政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，則達(dá)到10947.8億元。第三，租金補(bǔ)貼是消化存量住房的應(yīng)對(duì)舉措和預(yù)案之一。目前房地產(chǎn)投資過熱導(dǎo)致商品房供應(yīng)過剩，我國(guó)房地產(chǎn)稅改革勢(shì)將進(jìn)一步推進(jìn)，將使住房消費(fèi)趨于理性，并逐步釋放個(gè)人存量住房，可作為住房保障的房源。政府對(duì)農(nóng)民工等低收入群體提供租金補(bǔ)貼，既有利于消化存量住房房源，也節(jié)約了土地資源和建設(shè)資金。

(2)需求主義路徑的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國(guó)家雖沒有農(nóng)民工這一社會(huì)階層，但他們對(duì)中低收入者的購(gòu)租房?jī)A斜政策也為保障我國(guó)農(nóng)民工住房提供借鑒價(jià)值。例如英國(guó)政府推行的“部分產(chǎn)權(quán)”購(gòu)房計(jì)劃，購(gòu)房者可出資購(gòu)買50%產(chǎn)權(quán)，由銀行或抵押銀行融資支持和由政府提供補(bǔ)貼，以低于市場(chǎng)價(jià)格供給購(gòu)房者。美國(guó)在住房政策上主要以優(yōu)惠政策和資金補(bǔ)貼政策直接援助低收入家庭。美國(guó)對(duì)能夠支付月供房屋抵押貸款，但沒有能力支付購(gòu)房首付的無(wú)房戶，可申請(qǐng)政府交納首付款的特別資助。此外，美國(guó)針對(duì)特定人群的住房問題，向他們提供政府擔(dān)保，如美國(guó)設(shè)立了聯(lián)邦住房管理局、退伍軍人住房管理局和農(nóng)場(chǎng)主住房管理局，分別針對(duì)有意愿無(wú)能力的中低收入家庭、退伍軍人家庭和農(nóng)民家庭申請(qǐng)購(gòu)房抵押貸款，由政府提供政策性擔(dān)保，提高特定群體購(gòu)房的融資支付能力，并可較好控制相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)。住房津貼方面的典型代表包括美國(guó)1974年起租房?jī)?yōu)惠券和租金證明、英國(guó)和德國(guó)的獨(dú)立住房津貼制度。

(3)需求主義出發(fā)的住房券實(shí)驗(yàn)

農(nóng)民工住房券，是農(nóng)民工以農(nóng)村土地置換城市公共租賃住房的憑證，由房管局統(tǒng)一印制，各市獨(dú)立發(fā)行僅限于本市使用，用途限定為租賃或購(gòu)買公租房，不得轉(zhuǎn)讓或出售，住房券實(shí)質(zhì)為農(nóng)民工退出農(nóng)村土地的相應(yīng)價(jià)值補(bǔ)償。

退出宅基地及其他土地的農(nóng)民工，按照其流向可分為兩類，并采取不同的補(bǔ)償方式：一類是由本地流往外地城市工作和定居的農(nóng)民工，該類農(nóng)民工由于是跨市流動(dòng)，難以統(tǒng)一衡量住房券價(jià)值，在短期目標(biāo)下宜只選擇貨幣補(bǔ)償；另一類是留在本地城市工作和定居的農(nóng)民工，則貨幣補(bǔ)償、住房券補(bǔ)償兩種方式均可以選擇。即住房券補(bǔ)償加上貨幣補(bǔ)償，所退出宅基地價(jià)值和住房補(bǔ)貼以相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的住房券形式補(bǔ)貼，不足部分給予一次性現(xiàn)金補(bǔ)償。不論是住房券還是現(xiàn)金補(bǔ)償，補(bǔ)償價(jià)值要以所退出宅基地、承包土地、農(nóng)村住房以及相關(guān)住房補(bǔ)助為價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)。

住房券是一種基于需求方補(bǔ)貼思路，旨在打通城鄉(xiāng)住房保障壁壘，推進(jìn)農(nóng)民工住房保障城鄉(xiāng)對(duì)接和一體化的積極嘗試，為農(nóng)民工盤活農(nóng)村資源，主動(dòng)融入城市提供了重要的資金支持，應(yīng)積極進(jìn)行試點(diǎn)和完善農(nóng)民工住房券機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障的供給機(jī)制。

總之，盡管供給主義和需求主義兩種途徑的出發(fā)點(diǎn)不同，但都是出于達(dá)成農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障目標(biāo)。通過住房制度的改革和完善，按照公平性和效率性有機(jī)統(tǒng)一的原則，二者綜合優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，采取和運(yùn)用政策組合工具，激發(fā)政策創(chuàng)新潛力和空間。把供給主義和需求主義兩種導(dǎo)向思路與政策工具相組合，才能有效形成農(nóng)民工住房保障的供給機(jī)制。

(二)分類供給的考量

構(gòu)建農(nóng)民工住房保障供給機(jī)制，應(yīng)充分考慮農(nóng)民工的群體特征特殊性，實(shí)施分類供給。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》的指導(dǎo)思路，宏觀上可以根據(jù)是否已落戶，分為兩大類：已農(nóng)轉(zhuǎn)非的落戶農(nóng)民工按照市民同等待遇享受城鎮(zhèn)住房保障待遇；尚未農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)民工則要以積極的態(tài)度，采取多種措施提供保障，逐步實(shí)現(xiàn)基本住房保障服務(wù)的均等化。

需要進(jìn)一步細(xì)化和分類探索針對(duì)農(nóng)民工群體的城鎮(zhèn)住房保障供給體系，根據(jù)農(nóng)民工職業(yè)、收入和市民化意愿進(jìn)行分類保障。根據(jù)調(diào)查，農(nóng)民工對(duì)于可選擇住房保障政策最愿意接受的方式主要有三種：一是由用工單位提供的住房補(bǔ)貼；二是由政府提供的廉租房；三是政府給予優(yōu)惠政策的單位建房。但農(nóng)民工仍存在群體性差異，在解決住房問題的期望方式上存在不同的傾向：低收入農(nóng)民工更傾向選擇廉租房，或由政府給予優(yōu)惠政策下由用工單位自建宿舍；高收入農(nóng)民工則更傾向通過房產(chǎn)租售市場(chǎng)自行選擇，希望政府、單位提供稅收優(yōu)惠、住房補(bǔ)貼支持提高支付能力。[4]

根據(jù)住房支付能力和市民化意愿兩個(gè)維度的差異，可將常住城市農(nóng)民工分為四類，統(tǒng)一納入住房保障政策范圍，并針對(duì)農(nóng)民工類型實(shí)施差異化的住房保障供給模式(見圖1)：

圖1　農(nóng)民工分類圖

第Ⅰ類農(nóng)民工市民化意愿和市民化能力均相對(duì)較弱，可主要通過企業(yè)集體宿舍、農(nóng)民工公寓解決基本居住問題。該類農(nóng)民工普遍特征是收入較低、流動(dòng)性大，購(gòu)房和租房能力較為有限，對(duì)住所的條件設(shè)施等要求較低。對(duì)于該類農(nóng)民工，有條件的用工單位應(yīng)提供集體宿舍和配套設(shè)施，盡可能提高居住質(zhì)量。在農(nóng)民工集中區(qū)可提供租金相對(duì)較低的經(jīng)濟(jì)租用房。

第Ⅱ類是農(nóng)民工市民化能力相對(duì)較強(qiáng)但市民化意愿相對(duì)較低，普遍特征是具有一定的住房支付能力但缺乏購(gòu)房意愿，于該類農(nóng)民工主要以公共租賃房和房產(chǎn)租售市場(chǎng)共同供其選擇，規(guī)范非正規(guī)住房市場(chǎng)環(huán)境和改善其住房條件，同時(shí)，通過優(yōu)化公共服務(wù)供給和配套，提高其融入城市的預(yù)期和意愿。

第Ⅲ類農(nóng)民工市民化意愿較強(qiáng)但市民化能力相對(duì)較弱，該類農(nóng)民工普遍特征是在城市已有較為穩(wěn)定的工作，具有在務(wù)工城市或在家鄉(xiāng)就近城鎮(zhèn)購(gòu)房的較強(qiáng)意愿，但收入較低限制了其購(gòu)房意愿實(shí)現(xiàn)。于該類農(nóng)民工應(yīng)納入務(wù)工所在地的城市保障性住房范圍，通過廉租房、公租房以及經(jīng)濟(jì)適用住房等予以保障，同時(shí)加大規(guī)范和發(fā)展租賃市場(chǎng)，推進(jìn)和完善城鎮(zhèn)落戶政策，鼓勵(lì)其在家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)購(gòu)房。

第Ⅳ類農(nóng)民工市民化意愿和能力均相對(duì)強(qiáng)，這類農(nóng)民工普遍特征是在城市有較為穩(wěn)定的工作，多為舉家在外，收入較高，具有較強(qiáng)的購(gòu)房能力和購(gòu)房定居意愿。該類農(nóng)民工如可享受住房公積金政策，應(yīng)提供住房公積金貸款，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)提供住房補(bǔ)貼，引導(dǎo)其購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房等產(chǎn)權(quán)型住房。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐海濤.位置偏配套不完善 河南省保障性住房空置2.66萬(wàn)套[N].中華工商時(shí)報(bào)，2015-02-06.

[2]鄒一南.居住分割、住房保障政策與農(nóng)民工永久性遷移[J].中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014，(4)：111-116.

[3]徐利.走出保障性住房供給的認(rèn)識(shí)誤區(qū)[EB/OL].http://nj.house.sina.com.cn/esf/2014-05-08/10014124328.shtml.

[4]金三林.解決農(nóng)民工住房問題的總體思路[EB/OL].http://www.chinareform.org.cn/society/Housing/Practice/201107/t20110706_115234.htm.

Study on the Supply Mechanism of Rrban Housing Security of Migrant Workers in China

FANG Wei-qiong

(School of Economics, Fujian Normal University, Fujian 350007, China)

Abstract：Urban housing security of migrant workers is an important institutional arrangement to ease the housing problem of rural migrant workers, and the phased task of urban and rural integration development, industrialization and urbanization. The marginalization of migrant workers’ housing security restricts the development of economic and social reform in depth. Fairly bringing migrant workers into the urban housing security system and realizing the citizenization and systematism of migrant workers’ housing security is the objective requirements and strategic initiative to promote the new urbanization with the core of human. At present, we should further clarify the ideas of migrant workers’ housing security, combine with the regional differences of urban housing needs of migrant workers, focus on solving the problem of supply from the perspective of urban and rural overall development, explore effective supply mechanism, in order to promote the citizenization and systematism of migrant workers’ housing security.

Key words：migrant workers；urban housing security；supply mechanism

中圖分類號(hào)：F293.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672—1012(2016)02—0055—07

作者簡(jiǎn)介：方蔚瓊(1979—)，女，福建云霄人，福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

基金項(xiàng)目：福建省教育廳科研項(xiàng)目(JAS150199)

收稿日期：2016-01-16