推行積極的就業(yè)政策，保障職工利益

相惠蓮

在著手解決職工安置問題時，中國應當推行一系列積極的就業(yè)政策，借力推動國有企業(yè)改革，剝離國企辦社會的職能來減少壓力，同時推動公共服務均等化，促進勞動力在全國范圍內自由流動

在職工安置上，資金應該怎么花，花到什么地方？如何促進分流、轉崗人員的再就業(yè)？

帶著這些問題，《財經(jīng)》記者專訪了中國經(jīng)濟改革研究基金會理事長宋曉梧。他曾在國務院振興東北辦、國家發(fā)改委擔任要職，對收入分配、社會保障等問題有深入觀察。

宋曉梧提出，解決職工安置問題，中國應當推行一系列積極的就業(yè)政策，借力推動國有企業(yè)改革，剝離國企辦社會的職能來減少壓力，同時推動公共服務均等化，促進勞動力在全國范圍內自由流動。

中國的特殊問題

《財經(jīng)》：職工安置是在去產能的大背景下發(fā)生的，在您看來，目前中國去產能面臨著怎樣的局面？

宋曉梧：經(jīng)濟進入新常態(tài)，去產能是當前面臨的重大經(jīng)濟社會問題，去庫存、去杠桿、降成本都與去產能密切聯(lián)系在一起。

實際上，過剩產能有幾種類型，共存、交織于當下的中國。

第一種是經(jīng)濟發(fā)展階段性的產能過剩。一個國家的鐵路、公路、高樓、住房等大規(guī)?；A設施建設，在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，會進入平臺期，再上升就很慢了。在高速上升階段形成的鋼鐵、水泥、煤炭、焦炭等產能到了轉折時期，就顯得過剩了，這也是發(fā)達國家都經(jīng)歷過的。

第二種是可能市場還有一定容量，但環(huán)境不允許再存在的產能。例如一些鋼鐵、水泥、煤炭企業(yè)，在現(xiàn)有技術條件下造成的生態(tài)污染社會難以承受。要達到新的嚴格的環(huán)境排放標準，這些企業(yè)的產能不得不被淘汰。

第三種是從工業(yè)化以來一直不斷出現(xiàn)的投資與消費不平衡造成的產能過剩。

由于分配不公平，普通生產者收入不夠高，不能充分消費快速增長的產能制造的產品。

中國收入分配差距過大，盡管有一部分人到國外消費，但是有多少農民工、普通工人、農村人能夠做到？13億人口中，有2.7億農民工，至少6000萬留守子女，5000萬到6000萬留守老人，將近3000萬留守婦女，大約5億人，沒有多少消費水平。還在農村從事農業(yè)生產的更沒有多少消費能力了。在經(jīng)濟全球化的背景下，中國前階段有大量產品可以輸出，成為世界加工廠，但一旦世界經(jīng)濟緊縮，這種過剩就更加凸顯。

《財經(jīng)》：這幾種產能過剩是海內外都有過的，對中國來說，是否面臨著一些獨特的情況？

宋曉梧：這三種產能過剩發(fā)達國家在各自的發(fā)展階段都經(jīng)歷過。

如果說與其他國家有不同的地方，那就是中國政府干預市場的能力要比它們大得多。特別是地方政府之間的競爭，地方官員為了自己在執(zhí)政期間三到五年內的政績，過分追求GDP增長，以壓低地價、讓利讓稅、壓低勞動力價格、犧牲生態(tài)環(huán)境等手段招商引資。政府間的互相競爭大大加劇了市場經(jīng)濟條件下難免形成的產能過剩，很多產業(yè)一哄而起。

典型的例子是清潔能源，雖然有很大潛力，但任何發(fā)展都要與其他條件匹配，風電、光伏等發(fā)展都需要與電網(wǎng)輸送能力相匹配。前幾年600多個城市中300多個提出要把光伏、風電設備作為自己的支柱產業(yè)，就像前些年紛紛提出把汽車、鋼鐵、水泥等作為支柱產業(yè)那樣。

地方政府公司化競爭，極大地加劇了產能過剩，這是中國的特點。上世紀80年代改革剛起步時我們就申明堅決不走西方先污染、后治理的老路，但現(xiàn)在中國的污染更為嚴重。

我在2004年就寫文章提出要防止政府政績沖動與企業(yè)利潤沖動相合流造成經(jīng)濟過熱、產能過剩。遺憾的是這種情況沒有得到制止，過去十年之中反而越來越嚴重。這是中國目前產能過剩的特殊背景。

《財經(jīng)》：地方政府過度競爭的問題應當如何解決？

宋曉梧：解決這個問題有很多措施，最重要的是按照十八屆三中全會精神，明確政府和市場的邊界，中央政府與地方政府的財權事權，真正發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的作用。我堅持認為地方政府的GDP考核指標應當?shù)敝恋觯瑳r且GDP指標本身就不是用來考核一個市縣的。

很多人已經(jīng)認識到，我們現(xiàn)在面臨的不是單純的、周期性的產能過剩，而是發(fā)展階段性的、生態(tài)約束性的、分配失衡性的產能過剩。因此，在去產能的過程中，應該以嚴格的環(huán)境標準來限制企業(yè)，凡達不到環(huán)保標準要求的，不論企業(yè)的所有制性質，一視同仁加以限制。同時，還需加大收入分配制度改革，努力實現(xiàn)共享發(fā)展，讓社會財富分配得更均衡一些。

《財經(jīng)》：在去產能、安置職工的過程中，中國的國企和民營企業(yè)是否面臨著不一樣的局面？

宋曉梧：對國有企業(yè)而言，辭退職工更難一些。降低國有企業(yè)的勞動力成本，首要的辦法是剝離企業(yè)辦社會的職能。

企業(yè)辦社會的問題在東南沿海地區(qū)基本解決了，但在老工業(yè)地區(qū)，包括東北、西部和內地許多地方，企業(yè)辦社會的問題仍大量存在，有的整個城市就是在油田、煤礦或林場的基礎上發(fā)展起來的，企業(yè)經(jīng)濟效益一旦下滑，這類問題尤其突出。

參與企業(yè)辦社會的就業(yè)人員相當多。當企業(yè)經(jīng)營處于上行期時，這些人力成本在總成本中被攤薄了，不明顯，在企業(yè)的總利潤下滑、虧損的情況下，這部分人力成本就會凸顯出來。

例如，東北有的企業(yè)產能利用率在2010年為110%，工人加班加點，超負荷生產，2015年產能利用率降到50%以下。訂單減少，能源、原材料等流動成本大幅下降，而工資成本卻難以同步下降，因而勞動力成本占比大幅上升。

一家民營企業(yè)在2010年時人工成本只占總成本的15%，現(xiàn)在已占到將近40%，工資成本占比大幅上升了2-3倍。只看這個數(shù)字會以為近年來工資提高太快了，實際上工資總額還減少了將近50%。勞動力成本占比提高的真實原因是生產總成本減少了80%。

因此，對過剩產能行業(yè)而言，不是工資增長過快造成勞動力成本占比上升，而是總成本下降幅度遠大于工資下降幅度，由此造成勞動力成本占比上升。

在這當中，相當一部分勞動力成本是企業(yè)辦社會的成本。例如對企業(yè)辦的學校、醫(yī)院來說，無論企業(yè)的效益好壞，教師、醫(yī)生護士的工資福利都不可能大幅度減少。這種情況是國有企業(yè)去產能過程中面臨的特殊問題。應該借著這輪去產能進一步推進國有企業(yè)改革，下大力氣解決企業(yè)辦社會的問題。其實，這部分人員比較容易解決，醫(yī)院、學校對企業(yè)來說是沉重負擔，對全社會來說是緊缺資源，理順企地關系，搞好了可以發(fā)揮更大的作用。

推行積極就業(yè)政策

《財經(jīng)》：對于本次的職工安置，中國過去是否有一些經(jīng)驗可以參考？

宋曉梧：東北、山西、河北是三個全國產能過剩最嚴重的地區(qū)，集中在鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤炭、裝備制造等行業(yè)?，F(xiàn)在的問題是，要大幅度地提高技術標準，錢從何來？另外，明確削減產能后，人員怎么安置？這是一個大問題。

從實際操作看，中國在1998年之后進行過一次大規(guī)模的下崗分流，涉及三四千萬國有企業(yè)職工。當時，先在企業(yè)內部成立職工再就業(yè)中心，經(jīng)過一段時間，逐步分流到社會上去，同時加強轉崗培訓，提供公益崗位，幫助零就業(yè)家庭，為自謀職業(yè)者提供支持等，這是中國自己的經(jīng)驗。

《財經(jīng)》：產能過剩并非中國特有，國外在這方面是如何處理的？

宋曉梧：全世界范圍內都會發(fā)生這三種情況的產能過剩，有些解決問題的措施值得我們借鑒。比如德國的魯爾區(qū)，煤挖光了，工人怎么安排？還有法國的蘭斯、北加萊地區(qū)的煤礦，英國、美國、日本都有過類似的案例。

這類資源枯竭性產能過剩，在我國目前又凸顯出來，國務院在2007年出臺過解決這一問題的指導意見，近期又出臺了相關規(guī)劃，其中許多措施是借鑒了發(fā)達國家經(jīng)驗的。

在產能過剩的情況下，這些國家都對特別衰退行業(yè)職工的安置問題執(zhí)行特別法律。

上世紀六七十年代，日本鋼鐵業(yè)經(jīng)過一段高速增長后面臨產能過剩，一些加工業(yè)也面臨著產業(yè)轉移，為此日本曾經(jīng)出臺過特別衰退產業(yè)退職人員安置法，推出了很多具體措施，如對轉業(yè)人員領取失業(yè)金的期限做特殊照顧，雖然當時網(wǎng)絡還不發(fā)達，但仍然想辦法提供公共就業(yè)信息，對于招收特別蕭條行業(yè)退職職工的企業(yè)，給予一定的稅收優(yōu)惠補助，等等。

我認為，對于職工安置最主要的措施是對職工進行轉業(yè)培訓，培訓期間給予補貼，提供基本生活保障；對雇傭這些人員的企業(yè)提供稅收鼓勵，對自謀職業(yè)者給與稅費減免；對有一定經(jīng)營能力和特殊技能的創(chuàng)業(yè)者，給與創(chuàng)業(yè)擔保貸款和場地安排等政策扶持。此外，對一些接近退休年齡的人員，可以實行內部退養(yǎng)，由失業(yè)保險基金給予合理支持。

《財經(jīng)》：中國安置職工的難點在哪兒？

宋曉梧：企業(yè)辦社會的部分，如醫(yī)院、學校、消防隊，甚至市內交通，剝離出去比較容易，能大大降低企業(yè)的勞動力成本負擔。當然，這其中的冗員也應當借助這次剝離的機會加以壓縮。

現(xiàn)在最大的麻煩是不再需要那么多一線的產業(yè)工人，這和西方國家一樣。但在西方國家，失業(yè)率在經(jīng)濟蕭條時期會大幅上升。比如美國，在次貸危機后，失業(yè)率迅速從6%左右上升至12%左右，經(jīng)濟好轉時慢慢降到10%，徘徊了很長時間后又降下來，現(xiàn)在已基本恢復了正常。

西方為什么是這樣的情況？因為勞動力市場的靈活性比較好，很少有國有企業(yè)。

對美國而言，在過去幾十年里，GDP增長率和工資增長率基本是吻合的。美國為什么會是這樣？工資是有剛性的，經(jīng)濟蕭條時能降低工人的工資嗎？其實，這背后不是降低工資，而是裁員。

但在中國，經(jīng)濟增長率與工資增長率兩者的變動趨勢差異很大，經(jīng)濟增長了工資不一定增長，工資增長了經(jīng)濟未必增長。說明我們的勞動力市場靈活性差。

民營經(jīng)濟的靈活性較高，解決民營企業(yè)職工安置問題相對容易，但國有企業(yè)很困難，還要講求穩(wěn)妥。在企業(yè)辦社會的職能剝離之后，就要裁減其中企業(yè)一線不再需要的人員，大量勞務派遣工和農民工的安置相對容易。對于管理、技術等核心人員，企業(yè)應該根據(jù)將來的發(fā)展和市場行情來考慮。

美國企業(yè)在困難時期也不是都解雇，而是保留核心人員，一旦生產形勢好轉，招人就能開工。除非是企業(yè)徹底破產，那就按破產程序來解決，第一利益保護人就是職工，按照破產程序進行安排。

《財經(jīng)》：對職工利益的保護，可以有哪些作為？

宋曉梧：在這方面要政府加強監(jiān)管力度，另外，國有企業(yè)還有一定社會責任。需要注意一個問題，不管是哪個國家，在經(jīng)濟下滑時期，政府的注意力都是更加關注弱者，關注失業(yè)群體和職工的安置。當然要創(chuàng)造條件讓企業(yè)發(fā)展，要平衡勞動報酬與資本收益兩者關系，但著力點應當放在保護普通勞動者方面。

羅斯福新政時期，面臨經(jīng)濟大蕭條、企業(yè)大量倒閉的局面，第一件做的事情是通過勞動法、最低工資法、社會保障法，這些重大社會政策都是側重保護工人的利益?，F(xiàn)在一些學者總結羅斯福新政，片面渲染政府加大投資的經(jīng)濟政策，對他的一系列社會政策避而不談，我認為有所偏頗。

《財經(jīng)》：您提到在解決職工再就業(yè)時要加大培訓力度，這將會怎么做？對于企業(yè)內不同的人群是否會做不同的處理？

宋曉梧：我們在這方面有經(jīng)驗。轉業(yè)培訓對于二三十歲、三四十歲的人員比較好辦，這些人的學歷也相對高。德國的煤炭企業(yè)關閉以后，他們把工人安置作為頭一項重點任務，培訓很多年輕人向電子等新興行業(yè)發(fā)展。對年紀大的職工，給予寬松政策，允許他們提前退休。

提前退休會對養(yǎng)老金和財政造成壓力，但轉型是一個痛苦的過程，不可能這時候還展現(xiàn)高速發(fā)展的玫瑰色。轉型期難免要兩害取其輕，是選擇社會不穩(wěn)定，還是調整財政支出結構，把不該花的錢堅決省下來，把可花可不花的錢盡量省下來，節(jié)省開支補充社會保障？這需要壯士斷腕，打破既得利益格局，是一個很大的問題。

《財經(jīng)》：失業(yè)保險目前面臨著結余多、使用效率不高等問題，在這次職工安置中怎么發(fā)揮更好的作用？

宋曉梧：失業(yè)保險的錢花不掉，正好能在這次職工安置中發(fā)揮作用。第一，減輕企業(yè)負擔，可以適當降低一些企業(yè)的繳費率。第二， 推行積極的就業(yè)政策，加大力度用失業(yè)保險金來支持再就業(yè)和專業(yè)培訓，另外，在公益崗位就業(yè)服務上對鋼鐵、煤炭員工給予特別的照顧。

促進勞動力市場統(tǒng)一

《財經(jīng)》：在經(jīng)濟下行的形勢下，是否存在就業(yè)壓力大的問題給職工安置帶來困難？

宋曉梧：有些人說“十三五”時期中國就業(yè)問題不大，理由是勞動力總供給壓力減輕，每年新增的勞動力減少兩三百萬，同時農村的剩余勞動力轉移得差不多了。

我認為就業(yè)不單純是總量問題，還有結構問題，最突出的是農民工和大學生，還有今天談到的去產能問題。

人均GDP為兩三萬美元以上的國家，恰恰在農村勞動力轉移之后，勞動糾紛、就業(yè)問題更加突出。農村勞動力還能大量轉移時，低價勞動力無限供給，經(jīng)濟處于高速發(fā)展的時期。等到經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，出現(xiàn)產能過剩，解決不好職工安置問題就可能引發(fā)大規(guī)模的勞資矛盾。日本、韓國，都是在農業(yè)剩余勞動力大致轉移后出現(xiàn)大規(guī)模的罷工事件。

農民工是一個特殊的就業(yè)群體，他們進城多年，又享受不到城市的基本公共服務和正式職工的待遇。2.7億農民工中，1億多是在當?shù)剞D移的，1.7億異地就業(yè)。這對社會來說是一個非常大的不穩(wěn)定因素，也不合理。其他國家經(jīng)歷工業(yè)化過程時，由于沒有戶籍制度帶來的城鄉(xiāng)行政隔絕，沒有產生過這樣的問題。在去產能過程中，對企業(yè)來說，農民工比較好解決，但對國家而言，如果農民工，尤其是回不去農村的所謂新生代農民工沒有出路，將是社會風險的集聚。

《財經(jīng)》：一些城市發(fā)展和當?shù)仄髽I(yè)綁定得過緊，當企業(yè)發(fā)展效益不好時，本地提供的就業(yè)崗位是否存在不足，在安置職工時是否牽涉到異地安置？

宋曉梧：一些地區(qū)直到現(xiàn)在政企都沒有分開，它們的就業(yè)崗位確實存在不足，所以東北的人口大量轉移出來，以十年200萬的速度。

如果有一個全國統(tǒng)一的勞動力市場，異地就業(yè)、勞動力流動會是很正常的現(xiàn)象。美國四分之一的勞動人口在一年之間會變換工作、會流動，工資變動情況和經(jīng)濟增長變動情況吻合得那么好，說明勞動力市場靈活性相當不錯，比歐洲還強一些。

《財經(jīng)》：那么在促進勞動力流動、統(tǒng)一全國勞動力市場方面，有哪些能做的事情？

宋曉梧：影響勞動力流動的一大因素是社保難攜帶。

對于資源枯竭型地區(qū)、老工業(yè)地區(qū)，要解決職工的養(yǎng)老和社會保障問題，應該按照十八屆三中全會的安排，把基本社會保障的事權提到中央和地方共管，統(tǒng)一全國費率，實現(xiàn)全國范圍的共濟，達到區(qū)域平衡。

公共服務均等化不是指一個地區(qū)的均等化，而一定是全國的。加拿大在立國時就明確，所有州的公民要享受同等的基本公共服務保障，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基礎設施方面，發(fā)達地區(qū)要支持欠發(fā)達地區(qū)。美國是聯(lián)邦制，各州有相對的立法權，但美國基本養(yǎng)老保險繳費率從1935年社會保障立法之日起，各州就是統(tǒng)一的。中國的地方政府公司化，過分強調一地的GDP增長，多年來走不出這個誤區(qū)，造成了嚴重的區(qū)域差距問題。

應該盡快實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，實行全國統(tǒng)一費率，實現(xiàn)發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間的共濟。這種共濟是有道理的，比如大慶油田作為央企，主要稅收在中央，工人退休后在地方，黑龍江財政這么困難，還需要承擔起大量央企職工的養(yǎng)老，顯然是不公平的。實際上，大慶油田通過交稅也給發(fā)達地區(qū)帶去了紅利，廣東等地區(qū)享受了中央給的種種財政上的優(yōu)惠政策，養(yǎng)老的負擔又比較輕。企業(yè)繳費率只有13%，而黑龍江長期是22%，近年才減到20%，結果收不抵支。因此，基本社會保障項目應該全國統(tǒng)籌起考慮，不宜各省各地自行決定。

不統(tǒng)一的養(yǎng)老保險政策會進一步擴大區(qū)域差距。有人問，為什么黑龍江自己的企業(yè)在發(fā)展起來以后要到別的地方投資，而不再到本地投資？

企業(yè)家的回答很簡單，在黑龍江投資一個招收1萬名工人的企業(yè)，1名工人平均每月5000元工資，一年的工資成本是6億元。在黑龍江繳納養(yǎng)老金的比例是22%，而在廣東只需繳納13%，兩者相差9%，即企業(yè)在廣東發(fā)展每年可以省下5400萬元，那我為什么要在黑龍江投資？