“軟預算約束”是中國經(jīng)濟根本問題之一

馬國川

中國的問題在于，借錢的大頭是地方政府。地方政府借錢的時候，沒有想過土地抵押會出問題，也不需要擔心自己破產的問題。因為它們期待上級政府會來挽救它們。這就是“軟預算約束”

目前中國經(jīng)濟形勢復雜：一方面經(jīng)濟增長似有趨穩(wěn)之勢，另一方面過剩產能很難消減、杠桿率繼續(xù)提升，債務占GDP總量的比例不斷提高。

“中國經(jīng)濟最大的問題之一是軟預算約束問題”，經(jīng)濟學家許成鋼日前在接受《財經(jīng)》記者專訪時說，“正是由于軟預算約束，才會出現(xiàn)在產能過剩的情況下，國企繼續(xù)擴張、政府繼續(xù)刺激的怪現(xiàn)象。結果債務越來越高，使得整個經(jīng)濟愈加不穩(wěn)定?！?/p>

許成鋼現(xiàn)任香港大學“鐘瀚德基金”經(jīng)濟學講座教授。他曾在哈佛大學攻讀博士學位，導師之一就是“軟預算約束”概念的提出者、世界著名經(jīng)濟學家科爾奈先生。

“軟預算約束”在上世紀80年代備受中國經(jīng)濟學家們的重視，但是新世紀以來伴隨著人們對“中國模式”的歡呼，逐漸被忘卻。

在許成鋼看來，雖然很少被提起，但是中國的“軟預算約束”問題不但沒有得到解決，反而以新的形式變得更嚴重了。不論是國企還是各級政府，都存在軟預算約束問題。

過剩產能、高杠桿率的背后都是“軟預算約束”機制，因此許成鋼對許多去產能、去杠桿政策的效果并不樂觀，因為“短期政策解決不了機制問題”。

許成鋼說：“市場經(jīng)濟的一個基本的機制，就是硬預算約束。只有全面建立硬預算約束之日，才是中國市場經(jīng)濟體制建立之時，中國經(jīng)濟才能走上可持續(xù)的良性發(fā)展之路。以此衡量，中國改革還有很長的路要走。”

產能過剩背后的機制是什么？

《財經(jīng)》：去產能是目前中國經(jīng)濟的重要任務。中國的產能過剩之大非常罕見，這和發(fā)達市場經(jīng)濟國家的情況不一樣，也是過去幾十年里中國沒有出現(xiàn)過的現(xiàn)象。怎么理解這種現(xiàn)象呢？

許成鋼：由于長期受陳舊的政治經(jīng)濟學教育影響，很多人認為，生產過剩是資本主義世界才有的現(xiàn)象，所以對中國今天會出現(xiàn)如此巨大的過剩產能感到難以理解。只有弄清楚產能過剩背后的機制，才能理解產能過剩的原因。

市場經(jīng)濟的一個基本現(xiàn)象，就是周期性地出現(xiàn)生產過剩。這是因為市場經(jīng)濟經(jīng)常出現(xiàn)壟斷競爭，不斷有新企業(yè)進入，企業(yè)不斷創(chuàng)新，在壟斷性競爭和熊彼得的創(chuàng)造性破壞機制共同作用下，壟斷企業(yè)大量生產的老舊的東西積累下來，就形成過剩產能。但是由于市場經(jīng)濟是以私有經(jīng)濟為基礎的，企業(yè)是硬預算約束，在周期性下行時，資不抵債的企業(yè)會破產，過剩產能被淘汰，從而調整到新的平衡狀態(tài)。

《財經(jīng)》：顯然，中國與這些以私有經(jīng)濟為基礎的國家的情況不同。

許成鋼：是的。中國絕大部分壟斷性競爭企業(yè)是國有企業(yè)，普遍缺乏創(chuàng)新能力?？墒窃谥袊毺氐摹胺謾嗍酵嘀啤毕拢胤秸g以及國企之間競爭非常激烈。而政府按照市場份額來考核國企。中國融入了全球市場（尤其是加入WTO）之后，有了大量的國際競爭，政府仍然按照市場份額考核國企。過去許多年里，央企一直追求“做大”，就是要占有更多的市場份額。

國企為了占有市場份額，大規(guī)模擴張。由于是國企，可以用借債的方式去擴張。即使資不抵債，也不怕破產，因為國家會出手幫助。這就是“軟預算約束”。既不用擔心破產問題，又可以借到錢不斷地擴大生產。此外，國企多數(shù)核心技術是外來的，“仿制”成本很低廉，因此能夠在短時間里形成大規(guī)模的生產能力，最終制造出來巨大的過剩產能。

《財經(jīng)》：在經(jīng)濟學上，什么是“軟預算約束”？

許成鋼：軟預算約束是匈牙利經(jīng)濟學家亞諾什·科爾奈于1979年提出來的一個重要概念。它最初集中在分析社會主義經(jīng)濟中的國有企業(yè)的弊病，即當它們發(fā)生長期虧損以致資不抵債時，政府會對其追加投資、增加貸款、減少稅收，并提供財政補貼，使其免于破產。由于不會破產，使得國企無法解決各級管理人員的基本的激勵機制問題，效率低下。

“軟預算約束”概念的提出對于理解所有社會主義國家，包括蘇聯(lián)東歐和中國的經(jīng)濟問題，是個重大突破。上世紀80年代前期，“軟預算約束”的概念和分析視角引進中國，熱衷于改革的經(jīng)濟學家廣泛使用這個概念分析中國經(jīng)濟問題。在很大程度上可以說，90年代的國企改革政策是有意識地圍繞著如何解決“軟預算約束”進行的。與全世界轉軌經(jīng)濟和發(fā)展經(jīng)濟國家的改革相似，90年代中國的國企改革，建設現(xiàn)代企業(yè)制度，其核心問題就是試圖解決軟預算約束問題。中國改革的成功部分，正是因為中國曾經(jīng)部分地緩解了這個問題。

《財經(jīng)》：但是進入21世紀以來，“軟預算約束”很少被提起，這似乎是因為國有企業(yè)的困境得到了緩解。

許成鋼：上世紀末，國有企業(yè)改革朝著兩個相反方向發(fā)展，一個是“抓大”，一個是“放小”。所謂“放小”，就是大量國有中小企業(yè)民營化，由此大批企業(yè)實現(xiàn)了“硬預算約束”。與90年代以來快速發(fā)展的民營企業(yè)一起，創(chuàng)造了大量財富。占據(jù)上游壟斷地位的大型國有企業(yè)可以從中大量汲取利潤（尤其是銀行，幾乎是“坐地收錢”），因此走出了困境。

所謂“抓大”，就是以政府支持的方式把國有大型企業(yè)“做大”。這部分企業(yè)的軟預算約束沒有解決，而是被束之高閣，不再提起。

《財經(jīng)》：因為軟預算約束，國企盲目投資，大肆擴張。2008年以來，許多國有企業(yè)還以“做大做強”的名義“走出去”，在海外大量投資，結果90%以上虧損。

許成鋼：中國產生過剩產能的機制是“軟預算約束”。產能過剩能不能得到解決，核心在于能不能糾正軟預算約束。如果機制不改變，任何解決方案都是“治標不治本”。

因此，去產能的辦法就是硬化預算約束。而硬化預算約束的途徑之一是民營化國企。民營化國企的改革還是徹底改變高管機制的前提。企業(yè)高級管理層不應該由行政任命，而必須通過市場選擇。民營化之后，他們才會完全取決于其負責的企業(yè)的業(yè)績，他們才會對企業(yè)的資產負最終責任。當企業(yè)資不抵債，才會破產。而破產企業(yè)的高管才會在市場上受到懲罰。

《財經(jīng)》：有人建議，國企改革完全可以學習新加坡的“淡馬錫模式”，建立政府的投資公司來運營國有資產，這種模式在新加坡很成功。

許成鋼：新加坡是以私有產權為基礎的市場經(jīng)濟，淡馬錫是建立在這個背景下的一個金融公司。換句話說，淡馬錫是以私有經(jīng)濟為基礎的市場經(jīng)濟汪洋里的一條船，它和以私有財產為基礎的其他國際金融機構進行競爭。

與新加坡的環(huán)境不一樣，中國談不上模仿淡馬錫。我記得有一年在新加坡開會，見到李光耀。當時有中國官方人士問李光耀：中國政府正在努力建設一個像淡馬錫這樣的公司，你們做得這么成功，能不能講一點經(jīng)驗給我們？我們愿意學習。李光耀說，我只有一句話告訴你們，這句話就是我當年講給淡馬錫的話：你們不要以為你們聰明，市場上比你們聰明的人多了。

《財經(jīng)》：仔細琢磨，李光耀強調的就是環(huán)境。

許成鋼：市場環(huán)境是非常重要的，所謂“軟預算約束”指的是基本的市場環(huán)境遭到破壞。在一個“軟預算約束”的環(huán)境里，建立一個貌似淡馬錫的國有主權金融公司，這個公司就會利用政府操縱的方式去影響市場。不僅從軟預算約束產生出來的問題仍然流行，而且會擴大到其他領域。

高杠桿率的風險遠超過產能過剩

《財經(jīng)》“去杠桿”也是中國經(jīng)濟的重要任務。奇怪的是，最近一段時間，一些地方政府不斷地加杠桿，降低買房首付等刺激房地產的做法就是典型。這和中央政府“去杠桿”的要求背道而馳。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？

許成鋼：問題在于地方政府收入，在于怎么解決地方政府的財政問題、融資問題。地方政府原本欠的大量債務怎么還？此外，為了保持地方經(jīng)濟穩(wěn)定，地方政府要保持一定的經(jīng)濟增長，可是內需乏力，怎么辦？唯一的辦法，就是繼續(xù)欠債，加杠桿。所以這些現(xiàn)象在現(xiàn)有制度下是被迫的。

根據(jù)麥肯錫去年報告2015年中的280%數(shù)據(jù)推算，現(xiàn)在中國的總債務大約是GDP的300%，已經(jīng)進入世界最高行列，比中國再高的國家不多了。更值得憂慮的是，中國債務漲得非?？?，從總債務占GDP的76%，達到現(xiàn)在的大約300%，只用了六七年，而且現(xiàn)在杠桿率的漲勢難以抑制。需要指出的是，高杠桿率對經(jīng)濟的風險遠超過產能過剩。

《財經(jīng)》：盡管中國債務比例高、增速快，可是一些人士仍然很樂觀，認為像日本債務達到GDP的400%，也沒有發(fā)生問題，中國大可不必過慮。

許成鋼：中國債務性質和日本不同。日本債務達到GDP400%，卻不會直接觸發(fā)金融危機，因為日本債務和美國一樣，絕大多數(shù)是在市場上買賣的長期債券。雖然欠下很多債務，等于把子孫后代的錢花了，主要問題是將來誰還。長期債務通常不會立即觸發(fā)危機，而中國大部分債務是用資產、尤其是以土地、房地產抵押的銀行債，危險特別大。

《財經(jīng)》：既然是實物資產做抵押，應該是風險更小才對啊。就像投資房地產的人們所說的那樣，再貶值，我手里還有房子呢。

許成鋼：只要經(jīng)濟出現(xiàn)問題，經(jīng)濟下行，抵押資產的價格就會下跌。當資產價值大幅縮水，當任何一個項目或企業(yè)的抵押資產的價值低于其銀行貸款的價值時，債務就變成壞債。銀行為了自身安全，或者提前要求借款者提供新的資產，或者強迫借貸者破產。

在以私有產權為基礎的市場經(jīng)濟國家里，這些債務都由個人或企業(yè)承擔。破產是預防這類問題的主要手段之一。中國的問題在于，借錢的大頭是地方政府。中國絕大多數(shù)三四線城市的地方政府，大量以土地為抵押，向銀行借貸。地方政府借錢的時候，從來也沒有想過土地抵押會出問題，從來不需要擔心自己破產的問題。因為它們期待上級政府會來挽救它們。這就是“軟預算約束”。

《財經(jīng)》：看來，軟預算約束不僅存在于國企，同樣存在于各級政府?，F(xiàn)在個別地方政府每年投資額占當?shù)谿DP的100%還要多，已經(jīng)不是“三駕馬車”，而是“一駕馬車”在狂奔了。投資的錢哪里來？

許成鋼：在軟預算約束條件下，各級政府為了保經(jīng)濟增長，不斷采取用舉債支持的刺激政策，導致債臺高筑。

2008年中國應對經(jīng)濟危機的辦法，就是用刺激的方式來保增長率。當時不但完成了“保八”的任務，還被吹捧為 “中國模式”。現(xiàn)在教訓已經(jīng)擺在那里了。中國政府一直強調的“三期疊加”，其中“前期刺激政策消化期”，恐怕主要是2008年的“4萬億”。前期還沒有消化，現(xiàn)在又有新刺激，將導致杠桿率越來越高，加劇系統(tǒng)性金融風險。

《財經(jīng)》：現(xiàn)在社會上熱議“債轉股”，讓銀行成為股東，以此來降低杠桿率。這種方式是不是可行？

許成鋼：銀行可以持有一些股份，作為投資的一部分，但是有限度。如果大規(guī)模實行債轉股，銀行現(xiàn)金流就會出現(xiàn)問題。再者，所謂“債轉股”大多是一些很差的債，等于把壞資產都轉給銀行，把爛肉從這個鍋舀到那個鍋去了。在中國特定的環(huán)境下，這種債轉股其實是軟預算約束的新表現(xiàn)。所以，不可能依靠大規(guī)模的債轉股解決問題。

作為應急的權宜之計，一個可行的辦法是政府發(fā)債。現(xiàn)在內需為什么起不來？因為政府拿走太多了，普通家庭收入總數(shù)在GDP中的比例太低。要提高內需，政府必須大幅度減稅?？墒谴蠓葴p稅以后，政府財政支出怎么辦？如果印票子，必然通貨膨脹。減稅的同時如何避免通脹？這是一個兩難選擇。怎么辦？可以像美國和其他發(fā)達國家那樣，在國內市場、國際市場上發(fā)行政府債券，暫緩矛盾。

《財經(jīng)》：發(fā)債券不是同樣在推高杠桿率嗎？

許成鋼：目前的形勢下，杠桿率很難降下去。發(fā)債券至少能幫助提高內需，由此推動經(jīng)濟增長。發(fā)債券就是改變舉債手段，把原來的以抵押資產為基礎的短期銀行貸款換成長期債券。

在國內市場發(fā)債，必須立法，以限制政府強迫中國公民購買政府債券，否則我們可以猜到各級政府會做什么。本來，在法治國家不需要單獨立法，因為這些國家關于政府權力的界限是清楚的，但是在中國這是一個現(xiàn)實危險。在國際市場沒有這個問題，因為一個國家政府不可能強迫別人購買自己的債券。

在這個意義上，可以看到法治對政府有好處，看到法治是經(jīng)濟發(fā)展的基礎。有法治，當政府需要借錢的時候，就可以在市場上發(fā)債券，自己幫助自己;沒有法治，政府的發(fā)債手段很弱，投資者不愿買害怕沒有信用政府的債券。

《財經(jīng)》：發(fā)行債券，需要政府有信用。人們買不買，取決于政府是不是說話算話。當政府信用低下的時候，債券市場就很小。

許成鋼：怎么保障政府說話算話，怎么保障政府債券在市場上有信譽？僅僅為此，就需要一系列基本的建立法治的制度改革。

近年來，中央政府開始允許部分地方政府發(fā)債，希望用發(fā)債券的方式可以把現(xiàn)在的問題推遲到將來，但是并沒有制度保證地方政府最終會對自己發(fā)的債負責。所以，最終還是必須要通過改革，解決各級政府的軟預算約束問題。

短期政策解決不了機制問題

《財經(jīng)》：盡管去產能很難，去杠桿也不容易，但是今年一季度經(jīng)濟形勢向好，似乎頗出人們意外。

許成鋼：對我來說，經(jīng)濟形勢有所向好并不意外。如果現(xiàn)在經(jīng)濟就一個方向地往下滑，反而出乎我的意料。這是因為，現(xiàn)在中央政府手里還有相當?shù)墓ぞ吆蛢洌谝欢〞r期里還有能力通過各種形式的刺激政策來維持經(jīng)濟增長率。假如不刺激，經(jīng)濟就會一路下滑，產能過剩問題會更加凸顯;一旦刺激，經(jīng)濟就會回暖。但是刺激的效果會越來越差，杠桿率會越來越高，債臺越筑越高。這是在繼續(xù)過去幾年中國經(jīng)濟已經(jīng)出現(xiàn)的問題。

《財經(jīng)》：有些人認為，只要能夠保持一定的增長速度，以欠債的方式刺激也沒有什么大不了的。因為在他們看來，政府手里有很多資產，土地、橋梁、鐵路、礦藏等等。資產總值超過總債務，大不了變賣資產來還債。

許成鋼：但問題是，資產價值是隨經(jīng)濟整體狀況變化的，脫離市場整體的動態(tài)談資產價值可以嚴重誤導。

隨著經(jīng)濟下行，資產價值會大幅下降。當大規(guī)模的欠債需要用賣資產來抵債時，資產價值會進一步大幅下降，嚴重縮水。任何機構當手中的資產在市場上賣不出價時，如果沒有其他來源的資金抵債，就要破產。前車不遠，2008年的世界金融危機就是由雷曼兄弟（當時世界最大的金融機構之一）破產引發(fā)的。

《財經(jīng)》：十八屆三中全會通過的改革決定，表明社會似乎達成了共識，就是過去那種通過刺激拉動經(jīng)濟增長的方式不可持續(xù)。問題是，面對經(jīng)濟增長速度不斷下降，有些人好像坐不住了。他們認為，中國經(jīng)濟只有走刺激一條路。

許成鋼：這是最值得警惕的。根本上說，人們對中國經(jīng)濟問題的癥結的認識不很清楚。比如，在“十三五”規(guī)劃里，根本沒有涉及到軟預算約束問題，沒有涉及到各級政府、國企以及改革的激勵機制問題。現(xiàn)在針對產能過剩制定的某些政策，也是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，沒有觸及產生過剩的機制問題。短期政策解決不了機制問題，這是關鍵所在。

《財經(jīng)》：軟預算約束問題原本在國內受到很大的重視，可惜自從上世紀末國企改革“放小”見了成效以后，軟預算約束問題就再不提了。

許成鋼： “放小”為什么見了成效？因為企業(yè)民營化后，硬化了預算約束。所以，真正給中國經(jīng)濟注入了巨大生機和活力的，是民營企業(yè)。是民營企業(yè)作為整體的大發(fā)展，造成多少億人在創(chuàng)造巨大財富，使得中國經(jīng)濟過去能夠一次次地走出困境。但是在“國進民退”的趨勢下，在軟預算約束復活的趨勢下，中國改革的優(yōu)點被壓抑，舊體制的缺點卻以新形式擴大。

《財經(jīng)》：在您看來，中國經(jīng)濟最大的問題就是軟預算約束？

許成鋼：對，軟預算約束是一個非常巨大的基本問題，它是一系列基本問題的根子。由于存在軟預算約束問題，效率低下，就會債臺高筑，由此導致整個財政金融不穩(wěn)定。當有外來波動或沖擊時，就容易出現(xiàn)系統(tǒng)性危機。當然，具體什么時間以什么具體形式出現(xiàn)危機，是隨機性的。越不穩(wěn)定，隨機性就越強。因為很小的擾動都可能觸發(fā)危機。

只有全面建立硬預算約束之日，才是中國市場經(jīng)濟體制建立之時中國經(jīng)濟才能走上可持續(xù)的良性發(fā)展之路。

《財經(jīng)》：這涉及如何分析中國經(jīng)濟問題，是看短期表現(xiàn)，還是作長期分析？

許成鋼：中國經(jīng)濟問題其實是一個長期性的問題。只有長期看，才能夠把根本問題看清楚。因為短期是波動的，有許多因素導致波動，有些因素并不非常重要。軟預算約束是決定性的因素。正是由于軟預算約束，才會出現(xiàn)在產能過剩的情況下，國企繼續(xù)擴張、政府繼續(xù)刺激的怪現(xiàn)象。結果債務越來越高，使得整個經(jīng)濟愈加不穩(wěn)定。靠欠債的方式，經(jīng)濟增長還能維持多久？是一個值得警惕的問題。

市場經(jīng)濟的一個基本的機制，就是硬預算約束。只有全面建立硬預算約束之日，才是中國市場經(jīng)濟體制建立之時，中國經(jīng)濟才能走上可持續(xù)的良性發(fā)展之路。中國改革還有很長的路要走。問題不僅是時間的長短，最重要的是要走上改革的路，而不是離開這條路。