農(nóng)地改革不能犯顛覆性錯(cuò)誤 專訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任陳錫文

聶歐

一些人對(duì)征地制度改革的期望，是破除國家的土地利用規(guī)劃和用途管制，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)實(shí)行誰的土地誰做主，想怎么用就怎么用。這顯然與現(xiàn)代國家的土地管理制度相悖。

按照黨的十八屆三中全會(huì)《決定》的部署，農(nóng)村土地制度改革的諸多試點(diǎn)工作已經(jīng)鋪開一年有余。農(nóng)村土地制度是改革的深水區(qū)，既涉及億萬農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也關(guān)系農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展。

在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度下，確有許多矛盾和問題時(shí)時(shí)困擾著農(nóng)民，如被征地后對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償不足，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)不夠穩(wěn)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后承包戶的權(quán)益缺乏保障，農(nóng)民因土地抵押受限而難以獲得貸款，農(nóng)民進(jìn)城后宅基地和住房的處置與如何在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定的住房，等等。

能否通過農(nóng)地制度改革來找到求解之道，人們對(duì)此期望很高。

十八屆五中全會(huì)《建議》和“十三五”《規(guī)劃綱要》均提出，改革既要維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，也要支持和引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

但關(guān)于“轉(zhuǎn)讓”，在中央批準(zhǔn)的有關(guān)改革試點(diǎn)中，均明確規(guī)定現(xiàn)階段只能限制在本集體范圍之內(nèi)。而在中央批準(zhǔn)的試點(diǎn)地區(qū)之外，有些地方以改革的名義突破了現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定——建售“小產(chǎn)權(quán)房”、向非本集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地和農(nóng)民住房、未經(jīng)規(guī)劃許可用“以租代征”形式轉(zhuǎn)讓集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，等等。還有一些地方，為保障集體成員權(quán)益而推行的股份合作制改革，也引發(fā)了人們對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未來走向的種種猜測(cè)。

如何看待這些問題，《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者近期就農(nóng)村土地制度改革的走向、底線等問題，專訪了中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任陳錫文。

陳錫文表示，農(nóng)村土地制度改革關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，須持審慎推進(jìn)的態(tài)度，涉及突破現(xiàn)行法律的試點(diǎn)必須經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，并得到全國人大常委會(huì)關(guān)于涉法問題的授權(quán)。中國特色社會(huì)主義制度要求堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，因而改革應(yīng)在這一大框架的底線之上穩(wěn)步推進(jìn)，不能犯顛覆性的錯(cuò)誤，避免千里之堤，潰于蟻穴。

底線何在？

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：土地問題攸關(guān)“三農(nóng)”未來。黨的十八屆三中全會(huì)后，中央就農(nóng)村土地問題推進(jìn)了一系列改革試點(diǎn)。但近兩年時(shí)間過去，不少人認(rèn)為改革似乎進(jìn)展不大，并未達(dá)到期望值，你怎么看？

陳錫文：2014年，中央安排農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，在33個(gè)縣級(jí)單位開展試點(diǎn)，被稱為“三塊地”改革。此后，中央對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份權(quán)能改革、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款等試點(diǎn)，也作出了安排。

當(dāng)前，這些改革試驗(yàn)還正在進(jìn)行之中，對(duì)改革進(jìn)展?fàn)顩r的判斷，可以用多種指標(biāo)來衡量，但首先要看對(duì)改革的期望與此項(xiàng)改革必須堅(jiān)持的底線、方向、目標(biāo)是否吻合。

以農(nóng)村宅基地制度改革為例，有些人的期望是，應(yīng)當(dāng)取消只有農(nóng)村集體組織的成員才能取得本集體宅基地的限制，允許任何人都可以到農(nóng)村去買地買房。但這大概不是此項(xiàng)改革的本意。

宅基地制度改革，主要是因?yàn)檗r(nóng)村人（戶籍人口）增、地減的趨勢(shì)，使得原先“一戶一宅”的宅基地分配制度已經(jīng)難以為繼。試點(diǎn)的目的，是要探索出既能向集體組織成員提供基本住房保障，又能最大限度節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地的制度。

同樣，一些人對(duì)征地制度改革的期望，是破除國家的土地利用規(guī)劃和用途管制，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)實(shí)行誰的土地誰做主，想怎么用就怎么用。這顯然與現(xiàn)代國家的土地管理制度相悖。

一些人的期望與改革本身的目標(biāo)不符，對(duì)改革進(jìn)展的判斷當(dāng)然也就不同。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：農(nóng)地改革觸及諸多利益方，改起來不容易，中央明確提出要審慎推進(jìn)。那么，改革的難度究竟在哪？會(huì)否挑戰(zhàn)現(xiàn)有的基本制度？

陳錫文：改革難度大，是因?yàn)樗艿揭幌盗兄贫冗吔绲募s束。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，現(xiàn)行的法律并不完善，需要修改。但怎么改、改成什么樣，要有可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)的基本共識(shí)為支撐，這就需要進(jìn)行改革試點(diǎn)。

這樣的試點(diǎn)當(dāng)然會(huì)涉及突破現(xiàn)有的法律，因而需要全國人大常委會(huì)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)授權(quán)，批準(zhǔn)其在試點(diǎn)期間（至2017年底）暫停執(zhí)行某些法律條款，然后再根據(jù)試點(diǎn)的情況來決定是否和怎樣修訂法律。

以宅基地制度改革為例，至少需要考慮三大基本問題：

其一，是成員權(quán)問題。

宅基地制度是農(nóng)村集體組織保障其成員居住權(quán)的制度，因此，它是集體組織成員權(quán)的體現(xiàn)。如果非成員也能獲取宅基地，那就侵犯了成員的權(quán)利，甚至可能導(dǎo)致組織本身的瓦解。

其二，是土地利用規(guī)劃和用途管制問題。

農(nóng)村的基本功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品。農(nóng)村不是搞建設(shè)的地方，只是為了滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的實(shí)際需要，才允許有建筑物。城市是集聚人口、財(cái)富之地，需要有大量多樣化的建筑來滿足人們的各種需求。隨著農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化，農(nóng)村的建筑物理應(yīng)逐步減少。

進(jìn)城農(nóng)民的閑置住房，可以按有關(guān)法律規(guī)定復(fù)墾為耕地，整治為生態(tài)用地，有些還可以按規(guī)劃轉(zhuǎn)用于服務(wù)業(yè)，發(fā)展旅游、休閑、養(yǎng)生、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。但如允許其轉(zhuǎn)為非農(nóng)民的私家鄉(xiāng)間別墅，恐怕既不符合中國國情，更不符合發(fā)揮農(nóng)村應(yīng)有功能的作用。

其三，是產(chǎn)權(quán)性質(zhì)問題。

因獲取財(cái)產(chǎn)的途徑、方式不同，人們的財(cái)產(chǎn)就有完整產(chǎn)權(quán)和受限產(chǎn)權(quán)之分。農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)民住房保障制度的基礎(chǔ)，它是由符合條件的成員從本集體組織無償獲得的，因此在宅基地上所建的農(nóng)民住房就屬于保障房性質(zhì)。

保障性住房不能如商品房那樣不受限制地進(jìn)入市場(chǎng)交易，這是人所共知的常識(shí)，否則就會(huì)造成社會(huì)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的紊亂。

這些問題，關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度、國土利用的空間結(jié)構(gòu)和社會(huì)大眾的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，當(dāng)然也關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的基本制度，不能不慎重對(duì)待。

改革究竟要解決什么？

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：我們了解到，各地對(duì)土地改革都進(jìn)行了頗多嘗試，實(shí)踐中難免有“出格”和“走偏”。人們的困惑很多，比如農(nóng)地改革的真正目標(biāo)是什么？究竟要解決什么問題？

陳錫文：改革要在明確底線的基礎(chǔ)上，更有效地保障農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，尋求提高農(nóng)村土地利用效率的途徑。

按《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等，是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此首先必須對(duì)農(nóng)民的這些權(quán)利進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證，為獲得法律保障提供基礎(chǔ)。這些工作都在進(jìn)行之中。

在明晰和保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，要通過改革來探索提高農(nóng)民運(yùn)用財(cái)產(chǎn)權(quán)利取得收益的有效途徑。

例如在耕地上，可以通過農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地股份合作、代耕代種、土地托管等，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。此外，對(duì)一些村莊中廢棄或閑置的農(nóng)民住房，可在國家支持下實(shí)行土地整治或復(fù)墾，也可以由集體經(jīng)濟(jì)組織將其“租”回來，修繕之后搞休閑旅游等。當(dāng)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到可靠的保障之后，提高農(nóng)村土地利用效率的途徑很多。

但是，改革不能顛覆集體經(jīng)濟(jì)，這是上述這一切的前提，因而當(dāng)前的很多觀念和作法需要糾偏。

《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是一類特殊的經(jīng)濟(jì)組織，它不是共有制經(jīng)濟(jì)，集體財(cái)產(chǎn)的收益可以量化到成員，但集體的財(cái)產(chǎn)不能分割到成員。

同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有地域性、唯一性和排他性，這明顯不同于企業(yè)組織。企業(yè)經(jīng)營不善可以清算、破產(chǎn)，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能破產(chǎn)，因?yàn)椴荒茏屴r(nóng)民“下崗”。

集體經(jīng)濟(jì)組織可以實(shí)行股份合作制改革，但量化到成員的“股份”，只是獲得集體資產(chǎn)收益的依據(jù)而不是資產(chǎn)本身，這種量化到成員的“股份”，不能像合伙制企業(yè)、有限責(zé)任公司、股份有限公司的股份那樣可以自主轉(zhuǎn)讓或上市流通，它的轉(zhuǎn)讓只能限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。因此，不能以企業(yè)制度的理論來指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的改革。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：在你看來，“集體經(jīng)濟(jì)”這個(gè)概念是否就構(gòu)成了對(duì)農(nóng)地改革的約束？沒有“集體經(jīng)濟(jì)”的國家是如何對(duì)待農(nóng)村土地問題的？

在明晰和保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上要通過改革來探索提高農(nóng)民運(yùn)用財(cái)產(chǎn)權(quán)利取得收益的有效途徑。

陳錫文：有人認(rèn)為，農(nóng)村土地制度改革這么難，就是因?yàn)橛屑w經(jīng)濟(jì)這個(gè)制度的束縛。其實(shí)并不盡然。

我國農(nóng)村土地制度的復(fù)雜性，固然與我國特有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度有關(guān)，但即便在實(shí)行土地私有制的國家，對(duì)農(nóng)村土地的管理也有特殊性。

第一，農(nóng)村土地的利用必須服從規(guī)劃和用途管制，在農(nóng)村不允許隨意搞建設(shè);第二，除了新大陸國家（南、北美洲和大洋洲）外，大多數(shù)國家尤其是亞洲國家的農(nóng)村，都存在村莊這種地域性、唯一性、排他性的傳統(tǒng)組織。這就決定，在土地私有制的國家，對(duì)農(nóng)村土地的出租、買賣和轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等，還都要受到村莊這個(gè)組織的約束。

在日本，每一個(gè)市町村都設(shè)有以農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)委員會(huì)，農(nóng)村土地的買賣、租賃以及農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地等事宜，都須經(jīng)農(nóng)業(yè)委員會(huì)審議通過后才能進(jìn)行。此外，日本的法律還規(guī)定，經(jīng)營性公司企業(yè)不得購買農(nóng)地，如要從事農(nóng)業(yè)，必須與農(nóng)民合作，并有一系列明確的限制性要求。

我國臺(tái)灣也禁止經(jīng)營性企業(yè)購買農(nóng)地，從2000年開始雖允許非農(nóng)民自然人購買農(nóng)地，但同時(shí)又規(guī)定禁止非農(nóng)民在購買的農(nóng)地上建房。

例如，2011年臺(tái)灣選舉地方領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)，民進(jìn)黨的副競(jìng)選人蘇嘉全就因?yàn)檫`規(guī)在購買的農(nóng)地上建房，被媒體曝光為“豪華農(nóng)舍”案后，他不得不捐出土地和房屋用于慈善。

總的來看，在以村莊為基礎(chǔ)實(shí)行農(nóng)村社會(huì)治理的國家，盡管大多實(shí)行私有制，但在農(nóng)村土地的買賣、租賃和農(nóng)地的轉(zhuǎn)用等方面，仍會(huì)受到村莊這個(gè)自治體的很強(qiáng)約束。其主要目的，就是為了保持農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。

當(dāng)前，我們提倡作為生產(chǎn)要素的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、集中和發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，也提倡利用農(nóng)村閑置土地資源（包括閑置的宅基地和農(nóng)房）用于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，但這都要以保障農(nóng)民基本權(quán)利、堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定為前提。

解決沒錢沒房，要拓寬思路

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：守住了紅線，但土地如仍不能用于銀行貸款抵押，那么，中央鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，沒有貸款沒有錢怎么辦？

陳錫文：在這個(gè)問題上，思路要放寬一點(diǎn)。

必須用有效抵押物才能獲得銀行貸款，這是商業(yè)銀行的規(guī)矩，但并非所有的金融機(jī)構(gòu)都如此。農(nóng)民的貸款，不能只靠商業(yè)銀行這一條路，我們必須探索新的路子，比如政策性金融、合作性金融等。

在日、韓等國和我國臺(tái)灣，商業(yè)銀行在農(nóng)村的競(jìng)爭(zhēng)力遠(yuǎn)遜于農(nóng)民自己的合作金融，這是因?yàn)檎畬?duì)后者有政策性優(yōu)惠，降低了其在農(nóng)村的運(yùn)營成本，將實(shí)惠落在了農(nóng)民身上。這樣的合作金融，以熟人社會(huì)的信用體系為依托，既降低了運(yùn)營成本、又減少了不良貸款。

在這些國家和地區(qū)，商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)基本不下鄉(xiāng)，主要是難以處置農(nóng)民的抵押物。如果農(nóng)民貸款經(jīng)營失敗，銀行查封、拍賣農(nóng)民的土地和房屋，使農(nóng)民流離失所，那這家銀行就會(huì)被社會(huì)輿論罵死。

因此，農(nóng)民的貸款主要靠政府的政策性金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民自己的合作性金融機(jī)構(gòu)。

當(dāng)然，我國也在探索農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押貸款，但同時(shí)還需要探索使農(nóng)民獲得貸款的更多路子，例如有的地方正在探索建立各種專為農(nóng)民服務(wù)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)等。

對(duì)于農(nóng)民自身，還須培養(yǎng)金融意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在農(nóng)村培育良好的金融生態(tài)，最終形成互為支撐和依托的多形態(tài)、多渠道的農(nóng)村金融體系。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：另一個(gè)配套問題，是很多進(jìn)城的農(nóng)民買不起房，鄉(xiāng)下的宅基地和農(nóng)房又不能隨便賣，那到底怎么來籌錢？

陳錫文：住有所居，并非一定要有自己名下的完整產(chǎn)權(quán)房，租賃住房應(yīng)當(dāng)是剛到城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民的首選，等具備條件后再購買屬于自己的住房。在這個(gè)問題上，要轉(zhuǎn)變財(cái)產(chǎn)觀。

農(nóng)民市民化，城鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)為有條件、有意愿進(jìn)城落戶的農(nóng)民提供與當(dāng)?shù)厥忻裢鹊墓卜?wù)，比如提供保障性住房?，F(xiàn)在的問題是，大多數(shù)城鎮(zhèn)都沒有向進(jìn)城農(nóng)民提供這種公共服務(wù)。過去可以說提供給城鎮(zhèn)居民的保障房都不夠，但現(xiàn)在整個(gè)國家的房地產(chǎn)要“去庫存”，就有了機(jī)會(huì)。

城里賣不出去的房子讓農(nóng)民去買，這恐怕不現(xiàn)實(shí)。但這些房子能否轉(zhuǎn)為保障房呢？

如果政府在土地出讓金、稅收和配套費(fèi)用等方面對(duì)開發(fā)商予以一定支持，銀行也在利率方面給予一定優(yōu)惠，使房?jī)r(jià)降下來。再設(shè)立一些保障房租賃公司，批量購進(jìn)庫存住房再租賃給進(jìn)城落戶的農(nóng)民，最終的實(shí)惠就落到了農(nóng)民身上。

這既能為房地產(chǎn)“去庫存”，又能為農(nóng)民工解決進(jìn)城的住房問題，可謂一舉多得。

當(dāng)然，房地產(chǎn)庫存積壓的地方與農(nóng)民想落戶的城鎮(zhèn)是否對(duì)得上號(hào)也是個(gè)問題，但從農(nóng)民大多是在中小城市和小城鎮(zhèn)購房的實(shí)際情況看，至少可以解決部分問題。

同時(shí)，就像前面講過的那樣，進(jìn)城落戶后農(nóng)民閑置的老宅可以多種形式開發(fā)利用。在此基礎(chǔ)上，既可以增加耕地或生態(tài)用地，又可以促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，使農(nóng)業(yè)人口減少，留在農(nóng)村的人有更多就業(yè)和增收機(jī)會(huì)，也使得農(nóng)村能更像農(nóng)村，城鎮(zhèn)能更像城鎮(zhèn)。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：與之相關(guān)的，是征地拆遷問題。圍繞征地多年來糾紛不斷。如何平衡農(nóng)民權(quán)益和城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的需要？

陳錫文：黨的十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)農(nóng)村改革土地征收制度提出了明確要求，那就是要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。

首先是如何縮小征地范圍，這其中有三種方法：

應(yīng)當(dāng)看到，在現(xiàn)有的改革試點(diǎn)中，允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，這是縮小征地范圍的具體措施之一。其次，城鎮(zhèn)本身有很多閑置土地，有些企業(yè)已經(jīng)“僵尸”了但地還占著，盤活了這些低效利用的土地，也可以縮小征地范圍。再次，中央明確提出的擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，也有利于縮小征地范圍。

實(shí)際情況是，國有建設(shè)用地供應(yīng)量，2014年比上年下降了16.5%，2015年又比上年下降了12.5%。國有建設(shè)用地供應(yīng)量減少，意味著征收土地的數(shù)量也在減少。這表明，縮小征地范圍，既符合改革方向，也適應(yīng)我國目前的發(fā)展階段。

其二是要規(guī)范征地程序。對(duì)于征地的范圍、規(guī)劃、主體以及信息披露等，都要依法合規(guī);征地前廣泛征求意見，特別是被征地農(nóng)民的意見;要建立暢通的訴求表達(dá)渠道和合理的化解矛盾的機(jī)制。

其三是重視收入分配問題。

一些農(nóng)民對(duì)土地被征收后的補(bǔ)償有意見，因而要建立土地增值收益的合理分配制度。目前來看，土地增值收益至少要分為四部分：一是農(nóng)民要得到合理的補(bǔ)償;二是開發(fā)商要獲得合理利潤;三是承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供基本公共服務(wù)的當(dāng)?shù)卣軐?shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡;四是土地增值幅度差異較大的地塊之間，要有合理的共享機(jī)制。這方面，臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)有一定的借鑒意義。

臺(tái)灣對(duì)城市擴(kuò)張所需的土地，實(shí)行區(qū)段征收制度。由當(dāng)?shù)卣孪劝l(fā)布消息，征求擬征地范圍內(nèi)民眾的意見，也鼓勵(lì)擬征地范圍內(nèi)的各種自治組織開展協(xié)調(diào)，最終由政府和自治組織共同完成區(qū)段內(nèi)的土地征收。之后，政府對(duì)被征收的土地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、綠地、公益設(shè)施和商業(yè)地產(chǎn)等細(xì)節(jié)規(guī)劃，并將征收后土地收益的40%至50%或等額資金返還給土地的原所有者。

這個(gè)過程的關(guān)鍵，是在征地之前必須充分測(cè)算總體收支能否實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，不能實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡的土地不能征收，這就不能靠“拍腦袋”決策，更不能做“賠本買賣”。

此外，我們?cè)诮⑼恋卦鲋凳找婧侠矸峙錂C(jī)制中，還需要解決一個(gè)特殊問題，那就是允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，土地的所有權(quán)并沒有改變，但土地的價(jià)值得到了提升后，增值收益如何分配？

要看到，如果沒有基礎(chǔ)設(shè)施和其他配套設(shè)施的建設(shè)，土地是不可能增值的。因此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)為社會(huì)建設(shè)用地后，也必須分?jǐn)偸雇恋卦鲋档某杀尽?/p>

總之，農(nóng)村土地制度改革，涉及到一系列復(fù)雜的制度約束和利益關(guān)系調(diào)整，必須慎重穩(wěn)妥推進(jìn)。