行政決策價(jià)值優(yōu)先序困境分析

趙秋倩 王進(jìn)

摘要：行政決策在管理活動(dòng)中愈發(fā)重要，其不僅是公共管理的決定性環(huán)節(jié)，更是其他環(huán)節(jié)展開的基礎(chǔ)。在當(dāng)前社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性增大的現(xiàn)代化過程中，如何實(shí)現(xiàn)行政決策價(jià)值取向一致，使得行政決策價(jià)值的優(yōu)先序滿足公眾要求，不僅關(guān)乎學(xué)理，更體現(xiàn)在實(shí)踐效果中。文章以兩個(gè)典型案例為實(shí)證材料，從公共選擇理論與行政決策價(jià)值公共性矛盾、多元主體的利益非均衡性與經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈論并存，以及阿羅不可能定理等多理論視野下分析行政決策價(jià)值的排序困境，從而得出結(jié)論。

關(guān)鍵詞：行政決策；價(jià)值取向；優(yōu)先序

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）04-0027-02

The analysis of trouble about Administrative decision making value priority sequence

Zhao Qiuqian WangJin

（Economics & Management College， Yanan University， Yanan ，Shaanxi， 716000）

Abstract：The administrative decision is becoming more important in the management activities. Its not only a crucial link in the public management， but also the basic of other links expansion. The current risk and uncertainly increasing in the process of modernization， how to realize the administrative decision making value orientation consistent，and make it value of priority to fulfil public demands. Its not only about scientific principle or law， but also in the practice effect. Based on the empirical materials of two typical events， from the public choice theory and the administrative decision value contradiction ， coexisting unbalanced plural benefit and the game theory in economics ，as well as the arrow impossibility theorem. Under the field of vision in more theory ，analyzing the sort trouble of the administrative decision ，so as to come to the conclusion.

Keywords：Administrative decision ；The value orientation；Priority sequence

一、相關(guān)概念界定

近幾年，公共危機(jī)、應(yīng)急管理已成為行政管理研究的熱點(diǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性中如何做好行政決策不僅是行政管理學(xué)科的難點(diǎn)，亦牽涉到眾多研究領(lǐng)域，包括哲學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)、拓?fù)鋵W(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及倫理學(xué)。決策，本是決策者或決策主體對(duì)客觀價(jià)值的一種主觀反映、選擇或回應(yīng)。政治學(xué)家伊斯頓提出，公共決策是政府對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性的分配?！皟r(jià)值”指的是社會(huì)上一般人都想得到的有形或無(wú)形的東西，如權(quán)力、財(cái)富、技能、知識(shí)、聲望等?！皺?quán)威性分配”則是指政治系統(tǒng)經(jīng)由決策制定，將各種價(jià)值分配于體系內(nèi)的成員。而分配什么，如何分配，分配給誰(shuí)等問題，始終關(guān)涉到某種價(jià)值取向，且負(fù)荷某種優(yōu)先性價(jià)值。[1]

行政決策可謂行政管理中的核心，尤其對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說，無(wú)時(shí)無(wú)刻不在做決策或選擇。就決策理論而言，其核心在于如何在決策過程中做好排序問題，也即何為先后。在實(shí)踐中，決策便體現(xiàn)為決策方案的執(zhí)行。由于決策理論層面的有限、決策執(zhí)行中的偏差等不可避免。加之，不同地區(qū)，不同時(shí)段的社會(huì)發(fā)展優(yōu)先序排列各有差別，因而，行政決策問題從理論到實(shí)踐都層出不窮。

二、相關(guān)案例分析

不論是從過程生發(fā)視角或是從結(jié)果趨向角度出發(fā)，行政決策方面的內(nèi)容涵蓋均比較豐富。筆者試圖通過兩個(gè)典型事件，從生活實(shí)踐來(lái)論述行政決策價(jià)值中的優(yōu)先序問題。

案例一：農(nóng)業(yè)政策的傾斜

農(nóng)民合作進(jìn)行得如火如荼，不僅為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來(lái)新活力，也大大提升了農(nóng)民組織化程度。筆者通過在陜西北部Y市調(diào)查了解到，農(nóng)業(yè)局對(duì)于農(nóng)民合作社的優(yōu)惠政策很多，但合作示范社與農(nóng)民普通合作社所得政策支持力度的差距甚大。據(jù)村民介紹，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策傾斜現(xiàn)象嚴(yán)重，示范社未必具有示范作用，但他們通過一定的社會(huì)渠道便可獲得補(bǔ)貼資金，然本就薄弱的新建合作組織既需資金支持又亟需技術(shù)指導(dǎo)，卻得不到重點(diǎn)扶持。很多扶持項(xiàng)目都明文規(guī)定，申請(qǐng)的村莊做好前期準(zhǔn)備工作或配套設(shè)施建設(shè)等，這一規(guī)定將無(wú)資金啟動(dòng)的申請(qǐng)者排除在外。農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼不同于扶貧，具有“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的競(jìng)爭(zhēng)之勢(shì)，一般的申請(qǐng)流程包括：先遞交申請(qǐng)，相關(guān)部門考察；撰寫可行性報(bào)告；等待審批；自籌資金先行建設(shè)；相關(guān)部門驗(yàn)收檢查，最終撥付資金。Y市的農(nóng)民合作社項(xiàng)目指南中規(guī)定，申報(bào)市級(jí)示范社項(xiàng)目的合作社要成立一年以上，獲得名優(yōu)產(chǎn)品、綠色食品或相應(yīng)基地認(rèn)證證書、縣及縣級(jí)以上政府部門表彰等。農(nóng)田水利建設(shè)、溫室大棚補(bǔ)助，這些惠農(nóng)福利遵照的均是重點(diǎn)支持原則。但重點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)、范圍的確定，在行政決策中標(biāo)準(zhǔn)不清、界定含糊，便成了基層政府的行政自由權(quán)。

案例二：鄰避困境

快速城市化進(jìn)程中，城市污染、公共服務(wù)的供給、資源配置都對(duì)當(dāng)前的行政決策者提出了挑戰(zhàn)。鄰避設(shè)施是一種具有負(fù)外部性的公共設(shè)施，如垃圾處理站、核電設(shè)施等，由于其收益為全社會(huì)所共享，負(fù)外部性的成本卻主要由附近居民所承擔(dān)，從而引起當(dāng)?shù)毓姷娜后w反對(duì)或沖突。隨著公眾環(huán)境意識(shí)、權(quán)利意識(shí)不斷提升，鄰避設(shè)施決策已成為世界各國(guó)在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的普遍困境與難題?！S多城市都修建諸如垃圾焚燒發(fā)電廠、磁懸浮列車、污水處理廠、精神病康復(fù)中心等公共性服務(wù)設(shè)施，而這些設(shè)施在為廣大公眾帶來(lái)正外部性的同時(shí)，也給選址附近的社群帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、身體和心理健康等損失，進(jìn)而引發(fā)了鄰避型群體性事件，即由于鄰避設(shè)施的興建而引發(fā)的集體上訪、集會(huì)、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、聚眾鬧事等群體行為。[2]

三、行政決策價(jià)值優(yōu)先排序困境分析

（一）公共選擇理論的理性人思維與行政決策公共性矛盾

行政決策的目標(biāo)指向是處理公共問題或追求公共目的，重點(diǎn)在于“公共”二字。因此，公共性即是行政決策的優(yōu)先目標(biāo)，如何達(dá)至公共一致抑或公共利益最大，便成了行政決策的最先考量。政府是由人組成的，政府的行為規(guī)則是由人制定的，如何行為也需人去決策，這些都不可避免地帶有經(jīng)濟(jì)人的特征。因此，沒有理由認(rèn)為政府總是集體利益的代表和反映。那么，個(gè)人或政府集團(tuán)的自利動(dòng)機(jī)何以形成公共利益？鄰避困境的出現(xiàn)，選址為何選在A地而不是B地，往往不只公眾單方面決定。行政決策的公共性決定了公共決策必須立足于解決對(duì)社會(huì)資源公平分配的問題，因?yàn)槿魏喂矝Q策都必將取之于一些人而使另外一些人受益，所以社會(huì)中的個(gè)體都從自身利益的最大化需求出發(fā)來(lái)對(duì)待公共決策。思想觀念的差別、知識(shí)水平的高低以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的差別導(dǎo)致不同人有不同的、永無(wú)止境的利益需求。然而，社會(huì)實(shí)際存在的資源是有限的，無(wú)限的多元化的需求與有限的資源之間的矛盾必然導(dǎo)致在分配各種具體利益和社會(huì)資源時(shí)產(chǎn)生沖突。[1]在社會(huì)生活中，行政決策往往體現(xiàn)為政府在特定時(shí)間的價(jià)值取向，許多重大決策承擔(dān)巨大壓力的原因在于面臨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)又源于決策。從學(xué)理角度看，決策的公共性與決策參與者的自利性矛盾不僅是一個(gè)基于價(jià)值選擇的道德問題，也是人性本質(zhì)背后的劣根性體現(xiàn)。這種沖突到底如何化解，從來(lái)都是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議之焦點(diǎn)。然而，化解這一悖論，是難以做到的。我們能做的是盡量減少公共性受損的程度，而非追求完美主義，去徹底消除這一矛盾。

（二）多元主體的利益非均衡性與經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈論并存

政治決策關(guān)系到國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展方向，關(guān)系到社會(huì)中各種政治主體、利益群體的意志表達(dá)和利益平衡，所以，在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，社會(huì)中各種利益群體都試圖通過不同的方式參與和影響實(shí)際的政治決策過程。在這個(gè)意義上講，政治決策過程實(shí)際上是一種利益博弈、妥協(xié)和尋求利益平衡的政治過程。[3]無(wú)論參與行政決策與否，涉及到?jīng)Q策的目標(biāo)群體均非抽象的客觀事物，而是存在著不可調(diào)和的沖突或妥協(xié)性質(zhì)的單位人。在利益沖突中，不是兩個(gè)孤立人的博弈和讓步，而是集體內(nèi)部，甚至集體外部性的多方協(xié)調(diào)。利益總是非均衡的，有強(qiáng)有弱，個(gè)人在做出選擇時(shí)，只考慮與自己相關(guān)的變量因子，得出與己相關(guān)的效用函數(shù)，而不依賴于其他人的選擇。作為一個(gè)社會(huì)整體，個(gè)體間的相互作用就難以在經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性上得以統(tǒng)一。

博弈論研究的是，各個(gè)理性決策個(gè)體在其行為發(fā)生直接相互作用時(shí)的決策及決策均衡問題。[4]經(jīng)濟(jì)博弈論亦是建立在理性人假定之上的，且以個(gè)人理性為基礎(chǔ)，揭示理性人的投機(jī)心理過程。在個(gè)人理性達(dá)至集體理性過程中，它試圖設(shè)計(jì)一套激勵(lì)兼容的機(jī)制，在個(gè)人實(shí)現(xiàn)自我滿足之時(shí)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)集體利益最大化，但這是很難一致的。換言之，落實(shí)到實(shí)踐中便成了理想化的設(shè)計(jì)。農(nóng)業(yè)政策的重點(diǎn)扶持，行政決策者本著先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)效益好的大戶，而普通農(nóng)戶卻又希望決策者可以兼顧公平，照顧弱勢(shì)群體。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的這一特殊時(shí)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)該如何推進(jìn)，農(nóng)村集體利益的均衡該如何確定，成了行政決策不可避免的難題。

（三）阿羅不可能性定理的集體統(tǒng)一困難

行政決策無(wú)非是以最優(yōu)化的方式和結(jié)果，給普通公眾或目標(biāo)群體良性反饋。比如，案例中社會(huì)福利發(fā)放、重大災(zāi)難性事件處理、鄰避選址問題等重大問題，無(wú)一不是經(jīng)過多方討論和層層審批。然而，在實(shí)際中仍是會(huì)導(dǎo)致普通群眾或者目標(biāo)群體怨聲載道，甚至引發(fā)惡劣的群體性事件。個(gè)人的理性并非代表著集體的理性，現(xiàn)實(shí)中的重大問題通常要進(jìn)行集體決策。一般認(rèn)為，多數(shù)投票規(guī)則是產(chǎn)生集體決策的基本方法。然而，社會(huì)選擇研究卻指出：基于多數(shù)投票規(guī)則，并不能由個(gè)體偏好獲得一個(gè)邏輯上一致的集體偏好，這一點(diǎn)集中體現(xiàn)于投票悖論。投票悖論由法國(guó)思想家孔多塞提出，后由阿羅形式化為阿羅不可能定理。集體決策是社會(huì)治理的必要環(huán)節(jié)，而且參與決策的必定是理性的人。但阿羅不可能定理卻告訴我們，滿足基本的理性條件的社會(huì)選擇不可避免地導(dǎo)致邏輯悖論。[5]

在實(shí)際社會(huì)生活的公共選擇過程中，很難找不到一種確切的集體規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，使得個(gè)人的利益偏好得到“正當(dāng)合理”的集體性選擇。行政決策，作為一個(gè)將微觀個(gè)體與系統(tǒng)整體聯(lián)結(jié)起來(lái)的中介，將個(gè)人意愿統(tǒng)一為集體意志方能執(zhí)行。哲學(xué)上對(duì)統(tǒng)一的辯證解釋是，統(tǒng)一中涵蓋差異，差別構(gòu)成統(tǒng)一。差異性不可避免，但是究竟此種差異指標(biāo)的范圍如何，決定了人們對(duì)行政決策的滿意度大小。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的重點(diǎn)扶持的公平性，造成小資本的后發(fā)合作社的質(zhì)疑，挫傷了資金不足者志在發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極性，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化多元發(fā)展帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。

四、結(jié)論與討論

我國(guó)改革已經(jīng)步入深水區(qū)，改革中的行政決策更多傾向于以解決民生建設(shè)問題為先，也即是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上如何使得公平與效率更好銜接?！霸谥贫ㄞr(nóng)村政策時(shí)僅有為農(nóng)民服務(wù)的愿望是不夠的，還須考慮地方政府扭曲政策的可能性及扭曲程度?！盵6]行政決策中要考慮的因素越來(lái)越復(fù)雜，看似從公共性出發(fā)，為人民利益決策，但在實(shí)際中，又不得不考慮政策執(zhí)行者、基層利益相關(guān)者的“小伎倆”。我國(guó)的許多民生工程在轉(zhuǎn)型期這一歷史條件限制下，現(xiàn)實(shí)與理論上的理性相互交織，探討行政決策優(yōu)先問題就顯得更為重要。從理論上看，我們有關(guān)行政決策、決策價(jià)值、決策經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面的理論還很不成熟，多是引進(jìn)西方思想。公共選擇理論、博弈理論以及阿羅不可能定理等西方經(jīng)典理論思想，都為如何在操作層面上更好實(shí)現(xiàn)行政價(jià)值公共性提供了分析視角。但在根置于我國(guó)特殊文化背景下，積極探索適宜當(dāng)前時(shí)代發(fā)展的行政決策優(yōu)先序理論具有指導(dǎo)意義，更利于現(xiàn)實(shí)沖突的規(guī)避。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯：金永紅]