全國人大常委會專題詢問制度研究

蔡祎

(首都師范大學(xué)政法學(xué)院 北京 100089）

全國人大常委會專題詢問制度研究

蔡祎

(首都師范大學(xué)政法學(xué)院 北京 100089）

專題詢問制度是在詢問制度基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，是近年來人大監(jiān)督“一府兩院”的新方式。自2010年6月全國人大常委會首次開展專題詢問以來，取得了很好的效果，也帶給我們諸多啟示，但其運(yùn)行過程中仍存在一些不足。針對實踐中的不足，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮全國人大常委會組成人員在專題詢問中的主導(dǎo)作用；進(jìn)一步保障公民對專題詢問的知情權(quán)、參與權(quán)；建立健全專題詢問制度的相關(guān)法律法規(guī)和配套機(jī)制，進(jìn)一步完善專題詢問的程序與規(guī)則。

全國人大常委會專題詢問制度人大監(jiān)督

詢問制度是全國人大和地方各級人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的重要組成部分。我國的詢問與質(zhì)詢制度最早可以追溯到1954年的中華人民共和國憲法，其第三十六條規(guī)定：“全國人民代表大會代表有權(quán)向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須答復(fù)?！盵1]“由于詢問基本沒有程序限制，具有較大的靈活性，在地方人大工作中被廣泛使用?！盵2]（P349）而近幾年頻頻出現(xiàn)的專題詢問給人大行使監(jiān)督權(quán)以新的活力。專題詢問制度屬于詢問制度的范疇，是人大監(jiān)督方式的一種創(chuàng)新和發(fā)展，其所獨具的針對性強(qiáng)、實效性強(qiáng)、公開透明等優(yōu)勢，引起了巨大的反響。

一、專題詢問制度的理論依據(jù)與現(xiàn)實意義

1.專題詢問制度的理論依據(jù)。全國人民代表大會作為國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其他國家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。而作為人大行使監(jiān)督權(quán)的重要方式的詢問是指“各級人大代表或人大常委會組成人員，在人代會或人大常委會期間，對所審議的議案和有關(guān)報告，通過口頭或書面的形式，要求本級人民政府或者有關(guān)部門、人民法院或者人民檢察院作進(jìn)一步解釋和說明的監(jiān)督形式”。[3]（P214）由此我們可以看出，各級人大代表及人大常委會的組成人員是詢問的主體，“一府兩院”是詢問的對象，而詢問所要達(dá)到的目的則是人大代表行使知情權(quán)，通過提出對“一府兩院”工作上的疑惑和問題，尋求其解釋說明，了解其工作意圖、具體情況等，從而督促“一府兩院”進(jìn)行整改，使其工作不斷得到完善，這些在我國相關(guān)的法律法規(guī)也都作了明確規(guī)定。

專題詢問制度作為近年來產(chǎn)生和發(fā)展的一項新制度，它不是憑空而來的全新事物，而是建立在詢問制度基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，它第一次被提出是在2010年3月第十一屆全國人民代表大會第三次會議上，而首次開展是在2010年6月第十一屆全國人大常委會第十五次會議上分組審議國務(wù)院關(guān)于2009年中央決算報告時，并由國務(wù)院委托財政部多位負(fù)責(zé)人對詢問做出回答。在這之后，全國和地方各級人大及其常委會開始頻繁運(yùn)用將議事制度和監(jiān)督工作相結(jié)合的專題詢問這一有效方式來監(jiān)督政府工作。但對于專題詢問來說，它的實踐是先于其制度建設(shè)的，專題詢問于2010年首次開展，直到2015年4月全國人大常委會辦公廳頒布了《關(guān)于改進(jìn)完善專題詢問工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），才有了對其明確的定位和規(guī)范，這對詢問制度來說也是一個關(guān)鍵點。《意見》指出：常委會組成人員的提問要抓住關(guān)鍵和要害問題；答問人應(yīng)直截了當(dāng)、實事求是地做出回答；第一次提出每年安排一到兩位國務(wù)院副總理或國務(wù)委員向全國人大常委會進(jìn)行專項工作報告，聽取審議意見并對委員們的詢問予以答復(fù)，收到審議意見后，要在六個月左右的時間反饋整改落實情況?！兑庖姟返闹攸c是要加大專題詢問的工作力度，增強(qiáng)專題詢問的實效性和針對性。以這一年為例，全國人大常委會一共舉行了三場專題詢問會，其中選題都是圍繞改革難度大、存在問題多、社會關(guān)注度高、關(guān)系群眾切身利益的問題而開展的。[4]如6月的職業(yè)教育法的執(zhí)法檢查報告、8月的水污染防治法的執(zhí)法檢查報告以及12月的對于審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況報告。

值得注意的是，這三場專題詢問中有兩場是有國務(wù)院副總理參加的，其中劉延?xùn)|參與了6月份專題詢問的應(yīng)詢，汪洋參與了8月份專題詢問的應(yīng)詢?？梢钥闯?，這是依照《意見》的規(guī)定所做出的變化。對此，全國人大常委會辦公廳秘書局巡視員傅文杰說：“國務(wù)院副總理應(yīng)詢，體現(xiàn)了政府由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，也加大了專題詢問的工作力度?！盵5]國務(wù)院副總理應(yīng)詢，是對專題詢問制度予以充分重視的體現(xiàn)，同時副總理的回應(yīng)能夠反映政府的整體意志，能更好的協(xié)調(diào)各部開展工作，進(jìn)一步推動問題得到解決。專題詢問制度的開展到目前已有近七年的時間，詢問的主題涵蓋財政預(yù)算、決算、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、糧食安全、保障房建設(shè)、教改綱要實施情況等方方面面與民生切實相關(guān)的問題，該制度也在實踐中不斷走向成熟，發(fā)揮著越來越重要的監(jiān)督作用。

2.專題詢問制度的現(xiàn)實意義。由于專題詢問這一監(jiān)督方式的創(chuàng)新具有非同尋常的意義，從其誕生之日起就受到人們廣泛的關(guān)注，因而我們應(yīng)對其進(jìn)行正確的認(rèn)識與把握。實踐中專題詢問制度不是和“一府兩院”唱“對臺戲”的故意為難，也不是做“橡皮圖章”不發(fā)揮任何的實際作用。首先，專題詢問制度促使人大和“一府兩院”形成合力，確保行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)存在的問題能夠得到更加有效的解決?！氨O(jiān)督與被監(jiān)督方齊心協(xié)力研究問題并致力于破解難題的專題詢問，凝聚著雙方知難而進(jìn)的膽魄和智慧。”[6]其次，專題詢問制度是提高常委會會議審議質(zhì)量、增強(qiáng)監(jiān)督工作實效的積極探索。[7]這體現(xiàn)了人大在不斷努力地提高其工作能力并創(chuàng)新其工作方式與方法。第三，相比于傳統(tǒng)的詢問，專題詢問更具剛性，更接近于有火藥味的質(zhì)詢，通過這種監(jiān)督問責(zé)形式能在很大程度上給政府、法院或檢察院施壓，有利于促進(jìn)政府依法行政，法院、檢察院公正司法。

另外，對于全國人大常委會來說，由于專題詢問所獨具的高關(guān)注度，對于“進(jìn)一步推動各級人大工作的公開透明，增強(qiáng)監(jiān)督實效”[8]意義甚為重要。換句話說，全國人大常委會使用專題詢問這種方式具有示范性，對地方各級人大開展監(jiān)督工作起到引導(dǎo)和指明方向的作用。

二、專題詢問制度取得的成效和存在的問題

1.專題詢問制度所取得的成效。全國人大常委會專題詢問制度在全國來講是相對成熟的，它在運(yùn)行中取得了很好的成效。

首先，全國人大常委會的專題詢問準(zhǔn)備充分，主題集中，回應(yīng)關(guān)切。全國人大常委會委員在詢問前就進(jìn)行了大量的調(diào)查研究，且經(jīng)過深思熟慮和反復(fù)推敲，因而提出的問題會頗具針對性，直指要害。這種高水平的提問體現(xiàn)了委員們負(fù)責(zé)任的態(tài)度和極強(qiáng)的專業(yè)素養(yǎng)。

其次，全國人大常委會專題詢問制度“全鏈條式”的監(jiān)督模式運(yùn)用得力。“全鏈條式”就是將執(zhí)法檢查、聽取報告和專題詢問這三種形式有機(jī)的結(jié)合起來，構(gòu)成人大監(jiān)督工作的“組合拳”。因而人大常委會組成人員對待專題詢問的主題就像研究課題一樣，在問題意識的指導(dǎo)下，從調(diào)查、分析入手，然后再與政府相關(guān)部門進(jìn)行共同研究和探討。北京市人大制度理論研究會副會長席文啟認(rèn)為這種組合的趨勢是必然的，因為這樣可以“延伸監(jiān)督觸角、增強(qiáng)監(jiān)督力度、擴(kuò)大監(jiān)督效果”。[9]由于對相關(guān)工作比較了解，委員們不僅能夠有效提問，也能針對問題進(jìn)一步提出自己的一些建議。比如：馮淑萍委員在和審計署審計長劉家義討論落實中央對于審計工作的要求時，就提出了審計“覆蓋面要盡快擴(kuò)大一些，而且也要加快速度”[10]的建議，這對政府下一步改進(jìn)工作是十分有幫助的。

第三，全國人大常委會專題詢問過程公開透明?！肮_是實現(xiàn)監(jiān)督的一個非常好的程序保障，從另一個側(cè)面，也體現(xiàn)了我們整個社會民主法治的進(jìn)步?！盵11]目前，專題詢問會通過電視、網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行現(xiàn)場直播，同時中國人大網(wǎng)也設(shè)有專題詢問專欄，提供了很多有關(guān)專題詢問工作的最新進(jìn)展和新聞報道，這些“表明了全國人大常委會進(jìn)一步推進(jìn)人大工作的公開透明，尊重人民群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，接受人民群眾的監(jiān)督?！盵12]這是對公民政治參與權(quán)利的有效保障。

總體來講，全國人大常委會的專題詢問制度在全國處于領(lǐng)跑位置。“從2010年全國人大常委會開展專題詢問以來，專題詢問的答問質(zhì)量不斷提高，剛開始答問雙方還比較拘謹(jǐn)，現(xiàn)在會場氣氛越來越活躍，追問、臨時加問越來越多，互動性增強(qiáng)，形成了求真務(wù)實的審議氛圍和工作機(jī)制?！盵13]對于全國人大常委會的監(jiān)督工作，政府部門也給予了積極的評價，紛紛表示專題詢問不只是對他們工作上的監(jiān)督，也成為推動他們開展工作的一種良好方式。衛(wèi)生部部長陳竺表示：“專題詢問讓我感受到人大對醫(yī)改工作的支持，這種支持是通過有效監(jiān)督、推動政府改進(jìn)工作來實現(xiàn)的?！盵6]目前，人大的依法監(jiān)督和政府的接受監(jiān)督、依法履職形成合力來共同推進(jìn)政府工作已成為常態(tài)。

2.專題詢問制度存在的問題。全國人大常委會的專題詢問制度在實踐中取得了很好的成效并積累了很多寶貴的經(jīng)驗，但仍存在著一些不足之處，需要進(jìn)一步改進(jìn)。首先，常委會組成人員的主導(dǎo)性欠缺。在專題詢問過程中，由于常委會組成人員的主導(dǎo)性體現(xiàn)不明顯，對于政府工作的質(zhì)疑和批評不夠，詢問的整體氣氛偏于柔和，不夠犀利，而且詢問方和應(yīng)詢方在問答上較為機(jī)械。有些委員認(rèn)為提出詢問是給政府“找麻煩”，或者認(rèn)為當(dāng)面詢問會傷害政府的“面子”，這種錯誤觀念在很大程度上削弱了人大常委會的監(jiān)督力度，也勢必影響常委會組成人員行使監(jiān)督權(quán)的效果，所以委員們監(jiān)督觀念的轉(zhuǎn)變和主導(dǎo)性的充分發(fā)揮勢在必行。

第二，專題詢問的公開程度和互動性有待進(jìn)一步提高。威爾遜在《國會政體》一書中提到：“只有能對行政機(jī)關(guān)加以議論和質(zhì)詢的民眾，才能算是真自治的民眾。”[14]（P167）然而，由于媒體對全國人大常委會專題詢問會的介入不夠深入，存在著專題詢問公開程度較低的問題。而且專題詢問以一問一答的模式為主，形式較為僵化，并缺少公民意見表達(dá)的機(jī)會以及相關(guān)專家學(xué)者的意見征詢環(huán)節(jié)，使得問題不能充分的展開討論，且難以發(fā)揮公民政治參與的熱情與智慧?？傊?，專題詢問公開程度和互動性的不足使民眾對這一制度不甚了解，也因此失去了這一獲知與自身利益密切相關(guān)信息的途徑，更無法利用它來促進(jìn)政府更好地為人民服務(wù)。

第三，專題詢問制度的相關(guān)法律法規(guī)和配套機(jī)制較為欠缺，程序與規(guī)則的制定較為籠統(tǒng)。目前，我國關(guān)于詢問和質(zhì)詢的規(guī)定較為抽象，這一問題在很大程度上影響了專題詢問制度在實際運(yùn)行中的監(jiān)督效果，使其缺乏規(guī)范性和約束力，且操作彈性過大，也因此造成了全國和地方各級人大在開展專題詢問時出現(xiàn)水平參差不齊的局面。因而應(yīng)當(dāng)將詢問與質(zhì)詢的相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，真正將詢問與質(zhì)詢制度落到實處，增強(qiáng)人大的監(jiān)督工作力度，這也是我們需要進(jìn)一步去完善的。

三、完善全國人大常委會專題詢問制度的對策建議

1.提高全國人大常委會組成人員的素質(zhì)與能力，充分發(fā)揮其在專題詢問中的主導(dǎo)作用。首先，全國人大常委會組成人員要時刻明確自身肩負(fù)的責(zé)任感與使命感，要敢于為人民說話，行使自己的職權(quán)。責(zé)任感的體現(xiàn)不僅要具備高尚的職業(yè)操守，也要有工作的主動性和扎實的專業(yè)功底。作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，要善于學(xué)習(xí)，與時俱進(jìn)，改變擔(dān)心給政府“找麻煩”或不給政府“留面子”的錯誤觀念，要善于追問，并向相關(guān)專家咨詢，以此來更好地推動政府的工作。另外，在專題詢問的形式上，還應(yīng)逐步增加自由詢問的比重，給委員們以更多詢問的機(jī)會和自主性。

2.進(jìn)一步保障公民對專題詢問的知情權(quán)、參與權(quán)。專題詢問體現(xiàn)了人大的監(jiān)督權(quán)，而人民代表大會的權(quán)力是人民授予的，并且代表人民行使權(quán)力。因而如果不能保證公民對專題詢問的知情權(quán)，專題詢問也就失去了它的意義。信息公開化不僅能保障公民的民主權(quán)利，對于完善專題詢問工作也是不無裨益的，因而要更加重視媒體報道，提升專題詢問公開的深度與廣度。另外，“可以考慮為開展專題調(diào)研的每個小組均特邀幾名相關(guān)專家全程參與，以提高質(zhì)量，增加深度?！盵15]還可以邀請涉及其切身利益的群眾代表參與專題詢問，促進(jìn)專題詢問的科學(xué)性和民主性。

3.建立健全專題詢問制度的相關(guān)法律法規(guī)和配套機(jī)制，進(jìn)一步完善專題詢問的程序與規(guī)則。

從于法有據(jù)的角度講，專題詢問還應(yīng)在法律中明確定位。[16]這對于全國人大常委會履行監(jiān)督職責(zé)，確保專題詢問的質(zhì)量和實效意義重大。因而在《意見》的基礎(chǔ)上，全國人大常委會應(yīng)根據(jù)實踐需要，不斷制定和完善具體的程序與規(guī)則。對此，我們可以汲取西方議會的有益經(jīng)驗，如英國對質(zhì)詢的規(guī)定相當(dāng)具體：英國議會上院和下院在每星期一到星期四開展質(zhì)詢，為時一個小時，每星期三中午12點到12點半開始為首相答復(fù)口頭質(zhì)詢時間。[17]因而結(jié)合我國的實際，應(yīng)對專題詢問的程序、時間、內(nèi)容、答復(fù)方式、如何評價專題詢問的效果、不滿意答復(fù)如何處理等問題作出進(jìn)一步的說明。通過專題詢問具體化的相關(guān)規(guī)定，能夠使專題詢問制度切實起到監(jiān)督政府，促進(jìn)政府改進(jìn)工作的積極作用。

總之，方興未艾的專題詢問制度“能夠承擔(dān)起實現(xiàn)從柔性監(jiān)督到剛?cè)峒鏉?jì)性監(jiān)督跨越的橋梁作用?！盵9]對于未來的發(fā)展，專題詢問有其自身獨特的優(yōu)勢，并能夠在政治實踐中不斷積累經(jīng)驗，逐步走向成熟。我們相信，全國人大常委會能夠有效地使用這一方式對“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督，幫助其更好的實現(xiàn)依法行政、公正司法，進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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編輯：李洪濤

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.03.19