論我國民事訴訟訴前調(diào)解制度的完善

金小皖

[摘要]大陸地區(qū)2012年新修訂的《民事訴訟法》適時地引入了訴前調(diào)解，增加了“先行調(diào)解”的規(guī)定。同時，作為司法改革的一項重要內(nèi)容，訴前調(diào)解制度已經(jīng)越來越多地適用于法院實踐，但在實踐中也存在著訴前調(diào)解的缺陷。

[關(guān)鍵詞]大陸地區(qū) 臺灣地區(qū) 訴前調(diào)解 先行調(diào)解 民訴訴訟

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）08-0018-02

我國新修訂的《民事訴訟法》第122條規(guī)定：“當事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當事人拒絕調(diào)解的除外?！边@一規(guī)定將訴前調(diào)解制度納入《民事訴訟法》中，使訴前調(diào)解正式確立為民事程序機制，為訴訟當事人提供了新的糾紛解決途徑。

一、大陸地區(qū)確立訴前調(diào)解制度的必要性

伴隨我國法治建設(shè)的逐步推進，公民通過法律手段維護自身利益的意識逐步增強，人民法院受理的民事案件數(shù)量激增。據(jù)《2015年最高人民法院工作報告》總結(jié)，2014年，地方各級人民法院受理案件1565.1萬件，審結(jié)、執(zhí)結(jié)1379.7萬件，結(jié)案標的額2.6萬億元，同比分別上升10.1%、6.6%和15.7%，其中，各級法院審結(jié)一審民事案件522.8萬件，同比上升5.7%。其中，婚姻家庭、撫養(yǎng)繼承等案件161.9萬件，人身損害、勞動爭議、教育、醫(yī)療、住房等案件149.4萬件，民間借貸案件102.4萬件，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地糾紛、拖欠農(nóng)民工工資等案件21.9萬件。①

民事訴訟單個案件在審理難度上增加，隨之而來的是個案將耗費法官過多的精力。這也間接影響到民商事案件整體的審判效率。僅僅依靠傳統(tǒng)的訴訟解決機制，已經(jīng)難以滿足當事人的要求，影響司法公信力。有學(xué)者斷言，對于重視審判外糾紛解決機制不僅僅是因為審判外解決機制構(gòu)成一個社會糾紛解決體系的基礎(chǔ)部分，而且對其研究提高社會解決糾紛的整體質(zhì)量上具有重大意義。②

臺灣地區(qū)與我國大陸地區(qū)同根同源，但是由于歷史等因素的影響，其訴前調(diào)解制度的確立比大陸地區(qū)要早，實踐經(jīng)驗較為成熟，在案件分流，減少訟累，節(jié)約司法資源，緩和當事人雙方之間的矛盾都有著重要的作用，值得大陸地區(qū)取長補短，予以借鑒。

二、我國臺灣地區(qū)的訴前調(diào)解制度概述

（一）我國臺灣地區(qū)訴前調(diào)解制度適用范圍

我國臺灣地區(qū)的法院調(diào)解制度是獨立于訴訟程序之外，且在臺灣地區(qū)《民事訴訟法》中有專章規(guī)定。并且，臺灣地區(qū)的訴前調(diào)解制度屬于法院附設(shè)ADR（Alternative Dispute Resolution），可以翻譯為“替代性糾紛解決方式”，即訴訟外糾紛解決方式，又稱司法ADR，具體是指：法院調(diào)解依當事人的申請開始，于起訴前勸兩造止息爭執(zhí)，已達成合意避免訴訟之程序，調(diào)解以當事人自治方式解決糾紛，法院不做事實認定，也不做法律上的判斷，僅為立法上的便利規(guī)定于民事訴訟法中，以供使用。③法院調(diào)解的事件根據(jù)性質(zhì)不同進行劃分，具體分為“強制調(diào)解事件”和“任意調(diào)解事件”。臺灣地區(qū)明確規(guī)定11種強制調(diào)解事件④，這11種案件必須經(jīng)過訴前調(diào)解程序，調(diào)解失敗后，案件才能進入訴訟程序。其他案件則可以選擇適用訴前調(diào)解，當事人可以提出訴前調(diào)解的申請。此外，一些民事訴訟在起訴前也應(yīng)先接受法院調(diào)解，如夫妻同居之訴、離婚之訴、終止收養(yǎng)關(guān)系之訴等。所有的民事糾紛均適用訴前調(diào)解，糾紛當事人均可在訴前提出調(diào)解申請。強制調(diào)解案件的當事人起訴視為調(diào)解申請，法院依職權(quán)啟動強制調(diào)解。在當事人同意的情況下，法官從調(diào)解委員會選任1—3人先進行調(diào)解。在調(diào)解委員的調(diào)解下，雙方當事人基本共識后，法官再到場主持調(diào)解。當然，法官也可以徑行調(diào)解。調(diào)解若成立，與訴訟上的和解有同等效力，即與判決具有同樣效力；若調(diào)解失敗，法官應(yīng)發(fā)放調(diào)解失敗證明書給當事人，以便當事人提起訴訟。

（二）我國臺灣地區(qū)訴前調(diào)解制度的特點

1.強制性為主，自愿性為輔

臺灣的訴前調(diào)解被劃分為強制調(diào)解和任意調(diào)解兩種類型。對于強制調(diào)解事件，當事人要起訴必須經(jīng)過訴前調(diào)解。即使強制調(diào)解事件當事人直接起訴的，也視為調(diào)解申請。

2.健全的調(diào)解委員會制度

地方法院負責(zé)提供適合擔(dān)任調(diào)解委員的人員名單，由當事人進行選擇。

3.調(diào)解成立與判決具有同等效力

一般情況下，雙方當事人達成合意記入筆錄簽字時，視為調(diào)解成立。法官則直接參與到訴前調(diào)解程序中，所達成的協(xié)議也具有強制執(zhí)行的效力。⑤法官或調(diào)解委員酌定調(diào)解條款亦視為調(diào)解成立。

三、大陸地區(qū)法院訴前調(diào)解現(xiàn)存問題

（一）訴前調(diào)解范圍不明確

訴前調(diào)解受理案件的具體范圍，法律并未具體規(guī)定。在實施訴前調(diào)解的法院中，部分法院將訴前調(diào)解案件的收案范圍限定于民事案件中的婚姻家庭、繼承糾紛以及標的額較小的借款糾紛等。如果訴前調(diào)解的受案范圍限制過窄，就無法達到訴前調(diào)解應(yīng)有的功效。同時，還有部分法院將民事糾紛、商事糾紛全部納入訴前調(diào)解范圍，更將一些刑事附帶民事案件以及拆遷、征地補償?shù)刃姓V訟案件也納入訴前調(diào)解范圍。筆者認為，訴前調(diào)解受案范圍過寬大，會使許多不能調(diào)解或無調(diào)解必要的案件無法及時立案，進入審判程序。由于大陸地區(qū)法律并無明文規(guī)定調(diào)解的具體范圍，各個法院實際操作不統(tǒng)一，并不利于個案的處理。

（二）惡意調(diào)解嚴重浪費訴訟資源

惡意調(diào)解的情況也存在于訴前調(diào)解之中。其具體表現(xiàn)為有些當事人利用訴前調(diào)解的雙方當事人意思自治、調(diào)解人員偏向調(diào)解而對案件相關(guān)證據(jù)及事實調(diào)查不嚴格等特點，進行惡意調(diào)解以達到非法目的。訴前惡意調(diào)解主要有兩種情形，這兩種情形均違背了設(shè)立訴前調(diào)解制度的本意，無益于減少訴訟資源浪費。具體表現(xiàn)如下：

一種是在訴前調(diào)解前雙方當事人以惡意串通及隱瞞相關(guān)事實的方式，自行協(xié)商形成一致意見后，再佯裝發(fā)生糾紛，請求進行訴前調(diào)解。在調(diào)解過程中，惡意的訴訟當事人通過欺騙調(diào)解人員的手段，得到合法的調(diào)解書，以此達到通過轉(zhuǎn)移隱匿財產(chǎn)、規(guī)避法律責(zé)任，目的在于損害第三人的合法權(quán)益或國家、集體的利益。第二種是被告利用原告急于實現(xiàn)訴求的心態(tài)，在案件調(diào)解過程中，以調(diào)解為借口，佯裝降低訴求后會盡快履行，要求原告對訴求予以讓步，在原告對訴求作出讓步并最終達成調(diào)解協(xié)議后，被告在執(zhí)行階段卻拒不履行或消極履行。原告無法及時得到其以放棄部分訴訟請求為代價以期待被告能夠快速履行義務(wù)、原告能及時實現(xiàn)權(quán)益的目的。

四、對大陸地區(qū)訴前調(diào)解制度的完善建議

訴前調(diào)解制度在大陸地區(qū)處于初始階段，需要不斷進行雕琢和完善。法院主導(dǎo)的訴前調(diào)解，作為一種準司法行為，以后將承擔(dān)著更重要的分流案件、節(jié)約司法資源的重要功能。為了彌補現(xiàn)今司法實踐中出現(xiàn)的種種問題，對訴前調(diào)解制度的構(gòu)建進行完善非常有必要。筆者根據(jù)上述分析，并對臺灣地區(qū)調(diào)解制度予以借鑒，提出以下完善訴調(diào)對接機制的構(gòu)想：

（一）統(tǒng)一訴前調(diào)解案件的適用標準

科學(xué)、完整和合理的訴前調(diào)解案件適用標準是實現(xiàn)規(guī)范化訴前調(diào)解的前提。審判實務(wù)中，必須統(tǒng)一訴前調(diào)解案件的適用標準，應(yīng)當抓住當今黨和國家高度重視和諧司法的契機，積極推動有關(guān)部門制定訴前調(diào)解制度的具體細則規(guī)定。對訴前調(diào)解案件的具體適用范圍、原則、主體、期限、程序、調(diào)解筆錄的效力的確認以及調(diào)解費用的收取等作出明確而具體的規(guī)定，避免出現(xiàn)每個法院各自為政、操作不統(tǒng)一、有損司法公信力的情況。這將在制度上保障訴調(diào)對接機制的長效有序運行。我們應(yīng)該更加明確訴前調(diào)解范圍，而不是如現(xiàn)在這樣寬泛地決定除了特殊案件等之外的所有案件都適用調(diào)解。

（二）健全訴前調(diào)解與審判的銜接

在訴前調(diào)解機制的建立時需要完善訴調(diào)對接程序，因為訴前調(diào)解面對的是立案前的糾紛，如果調(diào)解不成，當事人的案件都未進入訴訟階段，當事人權(quán)益保護尤為重要，如銜接不暢，當事人訴權(quán)就完全難以保障。

筆者認為，可以適當借鑒臺灣地區(qū)法院附設(shè)ADR的做法，采取預(yù)立案的做法，對于當事人同意進行先行調(diào)解的，法院審查其是否符合立案條件之后，對于符合立案條件予以預(yù)立案。預(yù)立案的效果是將原告申請或是同意進行先行調(diào)解的行為視為向人民法院起訴，從而使得預(yù)立案發(fā)生與立案取得類似法律效果，那么訴訟期間和時效也就從預(yù)立案之日起計算。原告同意先行調(diào)解預(yù)立案擬制為立案起訴具有以下作用：第一，能夠防止被告拖延調(diào)解而引起訴訟延遲的情況；第二，調(diào)解不成能夠快速進行訴訟，減少其中再立案、再起訴的問題，有效減少時間耗費；第三，對于法院來說，也有效控制法官先行調(diào)解不成之后轉(zhuǎn)入訴訟的拖延，督促法官及時有效調(diào)解不成進行審判工作，從而更好地保障當事人的訴訟權(quán)益。

（三）加強對調(diào)解人員隊伍建設(shè)

部分訴前調(diào)解問題的產(chǎn)生，與調(diào)解人員隊伍建設(shè)有著密不可分的聯(lián)系。調(diào)解人員作為訴前調(diào)解的主持者，是維持當事人和諧調(diào)解的控制者，更是處理新類型案件的一大有利保障，又是防止當事人惡意調(diào)解的重要關(guān)卡。加強訴前調(diào)解人員的教育培訓(xùn)，切實提高訴前調(diào)解人員的素質(zhì)，對于規(guī)范訴前調(diào)解行為，提高調(diào)解能力，保證相關(guān)法律法規(guī)的實施，具有極其重要的意義。

（四）增加關(guān)于惡意調(diào)解的法律責(zé)任

對于實踐中，為了拖延時間而轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，躲避執(zhí)行而進行的惡意調(diào)解現(xiàn)象，建議在民訴法和刑法中對惡意調(diào)解設(shè)定懲罰措施。民事訴訟中的惡意調(diào)解不僅損害了當事人的合法權(quán)益和集體、國家的利益，而且嚴重危害著國家法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性，是對法律尊嚴的嚴重踐踏和侮辱。應(yīng)該在現(xiàn)行相關(guān)法律、規(guī)定中加以補充和完善，可考慮在民訴法中增設(shè)對惡意調(diào)解的當事人處以罰款、司法拘留等強制措施，在刑法中增設(shè)對惡意調(diào)解造成后果嚴重的當事人可定為“妨礙司法罪”處以相適應(yīng)的刑罰，同時在刑法的相關(guān)條款及違法審判的追究辦法中增設(shè)對惡意調(diào)解的法官規(guī)定具體制裁措施。對于一方當事人假借調(diào)解要求另一方讓步，執(zhí)行階段卻拒絕履行的情況，可以通過建立調(diào)解過程中的財產(chǎn)申報制度和協(xié)議履行擔(dān)保制度來避免。

五、結(jié)束語

訴前調(diào)解制度不僅可以分流案件，緩解法院的審判壓力，進而提高法院的審判質(zhì)量，而且有利于真正做到“案結(jié)事了，息事寧人”，真正實現(xiàn)“法律效果“和“社會效果”的有機統(tǒng)一。我國大陸地區(qū)于2012年立法確定了訴前調(diào)解制度的設(shè)立，正符合社會轉(zhuǎn)型期矛盾激增又急需解決的現(xiàn)實狀況。我國大陸地區(qū)對于訴前調(diào)解制度并沒有具體規(guī)定如何進行實踐，需要更多的借鑒和思考，在司法改革的大背景下，結(jié)合臺灣地區(qū)相對成熟的訴前調(diào)解制度的實踐經(jīng)驗，對于完善我國民事訴前調(diào)解制度具有重要意義。另外，大陸地區(qū)訴前調(diào)解制度的構(gòu)建要注重立足大陸具體狀況，充分發(fā)揮法院的作用的同時調(diào)動社會力量積極參與，只有多方協(xié)力，才能更快更好地推動大陸地區(qū)訴前調(diào)解制度的完善。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：2015年最高人民法院工作報告。

②（日）棚瀨孝雄，王亞新（譯）.糾紛的解決與審判制度[M].中國政法大學(xué)出版社，1994：79.

③楊建華.大陸民事訴訟法比較與評析[J].臺北三民書局，1991：83.

④11種事件參見臺灣《民事訴訟法》第403條。

⑤陳計男.程序法治研究：二[J].臺北三民書局，1984：

155-159。

【參考文獻】

[1]（日）棚瀨孝雄，王亞新（譯）.糾紛的解決與審判制度[M].中國政法大學(xué)出版社，1994.

[2]楊建華.大陸民事訴訟法比較與評析[J].臺北三民書局，1991.

[3]陳計男.程序法治研究：二[J].臺北三民書局，1984.

責(zé)任編輯：楊柳