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    政府部門的預(yù)算績(jī)效評(píng)估分析

    2016-05-23 09:13:32潘書尚
    決策與信息·下旬刊 2016年4期
    關(guān)鍵詞:績(jī)效評(píng)估困難

    潘書尚

    【摘要】預(yù)算績(jī)效管理改革是政府實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的重要組成部分,而預(yù)算績(jī)效評(píng)估是進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié),關(guān)系到能否有效地管理和使用財(cái)政資金,從而滿足民眾的利益訴求。在我國的預(yù)算績(jī)效管理的改革與探索不斷深入的情況下,本文基于對(duì)湖北省環(huán)境保護(hù)廳的分析,運(yùn)用績(jī)效評(píng)估和預(yù)算績(jī)效管理的理念,設(shè)置了對(duì)其進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系與框架,并指出了在指標(biāo)選取與是指過程中遇到的困難和原因。

    【關(guān)鍵詞】績(jī)效評(píng)估;預(yù)算績(jī)效評(píng)估;預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo);困難

    一、我國公共部門預(yù)算績(jī)效評(píng)估:定義及動(dòng)因

    (一)預(yù)算績(jī)效評(píng)估的定義

    “績(jī)效評(píng)估”(Performance Evaluation),”績(jī)“就是成績(jī),“效”就是效率、效益。是指依照預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)和一定的評(píng)價(jià)程序,運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法、按照評(píng)價(jià)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的績(jī)效情況進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)。根據(jù)世界銀行的觀點(diǎn),“績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)有關(guān)計(jì)劃或政策執(zhí)行情況的一項(xiàng)研究,側(cè)重投入、活動(dòng)和產(chǎn)出,通常用來評(píng)估執(zhí)行者的績(jī)效?!盵6]預(yù)算績(jī)效管理,就是以“預(yù)算”為對(duì)象開展的績(jī)效管理,在制定公共財(cái)政支出需要達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)的過程中,是一種以績(jī)效目標(biāo)即結(jié)果為導(dǎo)向、以績(jī)效監(jiān)控為保障、以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段、以評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用為關(guān)鍵的全過程預(yù)算管理模式。

    預(yù)算績(jī)效評(píng)估作為預(yù)算績(jī)效管理的有機(jī)組成部分,就是運(yùn)用科學(xué)和規(guī)范的評(píng)估方法,以有效、效率和經(jīng)濟(jì)為目標(biāo),選取科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系,對(duì)政府部門財(cái)政預(yù)算的總量、結(jié)構(gòu)和效益等進(jìn)行科學(xué)、客觀、全面的綜合評(píng)判,得出評(píng)估結(jié)論,并以此結(jié)論指導(dǎo)和修正以后的工作。[6]

    預(yù)算績(jī)效評(píng)估是我國預(yù)算績(jī)效管理改革中最重要的環(huán)節(jié),是構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理體制的重要支撐。更是進(jìn)一步深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革工作中必須解決的重大難題。

    (二)我國預(yù)算績(jī)效評(píng)估改革的動(dòng)因

    1.我國預(yù)算資源利用的效率低下。在公共支出領(lǐng)域,資源揮霍、浪費(fèi)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。大量的稀缺資源浪費(fèi)在地方“形象工程”的建設(shè)中,而國家和政府強(qiáng)調(diào)加大對(duì)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域,以及農(nóng)村、貧困地區(qū)的資源投入?yún)s因未按規(guī)定用途使用而無法得到落實(shí)。社會(huì)保障資金、專項(xiàng)資金等挪用情況嚴(yán)重,巨大的社會(huì)養(yǎng)老資金挪用空洞,也是我國延遲退休年齡的重要原因之一。

    2.我國預(yù)算支出不斷增長(zhǎng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的政府職能和權(quán)力的擴(kuò)張,使得政府財(cái)政支出范圍越來越廣。同時(shí),行政組織追求自身利益的自我膨脹,導(dǎo)致行政組織臃腫規(guī)模龐大。預(yù)算支出不斷增長(zhǎng)帶來的壓力,成為我國改革預(yù)算績(jī)效評(píng)估的重要?jiǎng)右?,以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效評(píng)估,能夠推動(dòng)建立科學(xué)合理的預(yù)算管理制度,從而加強(qiáng)對(duì)政府部門的制約,控制預(yù)算支出的規(guī)模。采取節(jié)流的方法是環(huán)節(jié)政府財(cái)政壓力的重要措施。

    3.公民民主意識(shí)和責(zé)任意識(shí)的覺醒。預(yù)算資源的使用直接關(guān)系到公民的切身利益,隨著社會(huì)主義民主政治的發(fā)展,公民的責(zé)任意識(shí)不斷增強(qiáng),認(rèn)識(shí)到行使公民權(quán)利的重要性和意義,因此開始對(duì)政府部門的預(yù)算支出加以關(guān)注和監(jiān)督,要求對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行公開和評(píng)價(jià)。面對(duì)公民的訴求和質(zhì)疑,政府必須做出強(qiáng)有力的回應(yīng),這推動(dòng)了我國預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的進(jìn)一步改革。

    二、預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置——以湖北省教育廳為例

    (一)湖北省教育廳部門預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定依據(jù)及思路——主要職責(zé)方向與指標(biāo)框架

    湖北省教育廳是湖北省人民政府統(tǒng)籌管理全省教育事業(yè)的綜合職能部門。其主要職能有:1.統(tǒng)籌指導(dǎo)、管理全省教育工作;包括基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育、高等教育等;2.重大教育事業(yè)目標(biāo)、政策、規(guī)劃等的制定和執(zhí)行;3.統(tǒng)籌管理本部門教育經(jīng)費(fèi),參與擬定并監(jiān)督籌措教育經(jīng)費(fèi)、教育撥款、教育基建投資;4.主管全省教師工作;5.協(xié)調(diào)并指導(dǎo)全省高等學(xué)校等學(xué)校的自然科學(xué)、哲學(xué)和社會(huì)科學(xué)研究、推廣等。[1]

    (二)湖北省教育廳績(jī)效指標(biāo)體系的初步設(shè)計(jì)(見下表)

    (三)指標(biāo)設(shè)計(jì)的困難及問題

    1.部分績(jī)效指標(biāo)難以量化。私人部門的產(chǎn)出多是可量化的、有形的。而教育部門作為公共部門,其產(chǎn)出具有復(fù)雜性,更多是不易量化的、無形的,并且更注重社會(huì)效益和公平性的原則,并不僅僅考慮經(jīng)濟(jì)效益,例如教育促進(jìn)國民的整體素質(zhì)提高的作用。并且很多教育預(yù)算支出都具有長(zhǎng)遠(yuǎn)效益,在短期之內(nèi)難以用一個(gè)具體的績(jī)效指標(biāo)去衡量其真實(shí)的績(jī)效。

    2.預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo)難以細(xì)化。目前我國大目前我國的預(yù)算管理工作正處于逐步推進(jìn)的過程中,預(yù)算績(jī)效評(píng)估大部分只是局限在有限的領(lǐng)域,針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目較多,而針對(duì)部門開展的預(yù)算績(jī)效評(píng)估不多。國家的“十二五”規(guī)劃也沒有對(duì)預(yù)算績(jī)效管理改革具體地加以闡述,缺乏相關(guān)的法律支持來對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)估工作進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。至今,我國沒有建立類似的評(píng)估政府教育工作績(jī)效的指標(biāo)體系,缺乏可供借鑒的歷史經(jīng)驗(yàn)和資料。同時(shí),教育廳的職能設(shè)置繁雜,其財(cái)政支出目標(biāo)具有復(fù)雜性,使得指標(biāo)的細(xì)化存在困難。

    3.教育的公平性指標(biāo)難以設(shè)置。促進(jìn)教育公平是我國教育部門績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn),在教育廳的預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建中必須要考慮公平性指標(biāo)。教育公平涉及多方面,較為復(fù)雜,不僅涉及地區(qū)差異、更涉及各個(gè)社會(huì)群體之間教育公平性差異問題,例如教育的城鄉(xiāng)差異,農(nóng)民工子女的教育問題。公平性反映了一種社會(huì)福利水平,難以具體量化和設(shè)置。

    4.預(yù)算績(jī)效評(píng)估的權(quán)重設(shè)置缺乏科學(xué)依據(jù),且對(duì)績(jī)效的衡量效果有限。對(duì)于教育廳的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)權(quán)重設(shè)置過程中,給予各部分指標(biāo)相應(yīng)權(quán)重的高低應(yīng)當(dāng)如何決定,目前還缺乏科學(xué)的規(guī)范依據(jù)。設(shè)置相關(guān)權(quán)重容易依據(jù)主觀對(duì)不同工作的重視程度的不同來設(shè)置。給出權(quán)重的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)評(píng)估體系中,可以得出最終的評(píng)價(jià)總分。教育工作是十分復(fù)雜、涉及面相當(dāng)廣的大系統(tǒng),單純的績(jī)效加權(quán)平均得出的預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果,容易受某一項(xiàng)得分較低、但權(quán)重大的指標(biāo)的影響,是否可以完全反映教育廳的教育總體工作狀況其參考性有待商榷。

    參考文獻(xiàn)

    [1]湖北省教育廳職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定[J].湖北政報(bào),2000,07:39-41.

    [2]劉純一.地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系研究[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué),2014.

    [3]邢倩男.湖北省環(huán)境保護(hù)廳預(yù)算績(jī)效評(píng)估分析[J].管理觀察,2015,18:126-128.

    [4]張得娟.我國財(cái)政教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究[D].哈爾濱商業(yè)大學(xué),2013.

    [5]王海濤.我國預(yù)算績(jī)效管理改革研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,2014.

    [6]王淑慧,周昭,胡景男,李輝.績(jī)效預(yù)算的財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建[J]. 財(cái)政研究,2011,05:18-21.

    [9]闖佳妮.行政單位部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建[D].東北大學(xué),2010.

    [10]財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》的通知(財(cái)預(yù)[2013]53號(hào)),2013.

    [11]湖北省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2011—2020年).

    [12]省教育廳、省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《湖北省教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的通知(鄂教發(fā)[2011]16號(hào)),2011.

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