破除“三權(quán)分立”的迷思：腐敗治理中的權(quán)力制約

周國峰

摘 要：張康之在《公共行政中的哲學與倫理》一書中發(fā)現(xiàn)，近代以來人們無法破解腐敗的密碼，主要在于人們長期囿于三權(quán)分立理論來進行反腐敗的制度設(shè)計與安排。他認為，三權(quán)分立理論對權(quán)力的分析不具有社會普適性，并將人們導入片面的制度化追求之中。因而，必須突破傳統(tǒng)的三權(quán)分立迷信，將權(quán)力劃分為抽象權(quán)力與具體權(quán)力，正確認識二者之間的關(guān)系，通過具體權(quán)力的倫理化設(shè)計來有效治理腐敗。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分立；抽象權(quán)力；具體權(quán)力

一、三權(quán)分立的歷史考察與反思

一個社會愈是擁有自由和民主，它就愈加關(guān)注權(quán)力，愈想認識和了解權(quán)力；希望解開權(quán)力功能雙重性的迷底。[1]孟德期鳩則明確宣示將權(quán)力分為行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)，它們分別由不同的部門掌握，并通過法的形式在三者之間實現(xiàn)制約與平衡。張康之充分肯定孟德斯鳩的貢獻，“孟德斯鳩的這一三權(quán)分立學說影響至今，是近代以來一切權(quán)力制約機制設(shè)計的基本理論依據(jù)?！盵2]無論是洛克還是孟德斯鳩，他們提出的三權(quán)分立學說都向我們展示了這樣一個歷史事實，資本主義的需要造就了三權(quán)分立的歷史現(xiàn)實，這是走向資產(chǎn)階級民主政治的必由之路。當代西方國家的政治制度建設(shè)就是按照啟蒙學者的思想理路建立起三權(quán)相互制約與平衡的機制。事實也證明了西方國家在權(quán)力的制約與平衡方面的制度設(shè)計與安排獲得了不少成績，以至于當今的許多發(fā)展中國家紛紛效仿西方國家的做法，希望以西方為藍本，構(gòu)建起一整套相關(guān)的權(quán)力制約與平衡的制度體系，以加速本國的政治民主化進程。

當今的許多發(fā)展中國家在接受西方政治文明過程中，往往將三權(quán)分立這一模式套用到本國的政治制度建設(shè)上來，寄希以一種更快的速度完成政治民主化、現(xiàn)代化的重任。三權(quán)分立從它的初衷來看就是出于防止腐敗和專制的需要而出現(xiàn)的，但實際的政治生活卻表現(xiàn)出事與愿違。腐敗現(xiàn)象并沒有因為權(quán)力之間的相互制約與平衡而得到有效的遏制，反而是愈演愈烈。即使是權(quán)力三分最明顯的美國，腐敗問題也始終困擾著該國的政治生活。這是因為長期以來人們囿于權(quán)力三分的范疇，無法獲得對權(quán)力性質(zhì)的全方位認識，因而也就無法解開權(quán)力這個迷底，尋找解決腐敗問題的有效方案。特別是在發(fā)展中國家基于三權(quán)分立思想所作出的制度設(shè)計與安排在實踐中往往造成政局動蕩不安、內(nèi)亂不止，軍人干政和獨裁統(tǒng)治、腐敗叢生，等等。一個根本的原因在于這些國家采取的是一種“模仿”的途徑，而不是創(chuàng)新的精神，因而不能正確認識三權(quán)分立運作中存在的缺陷，根據(jù)本國的國情進行創(chuàng)造性的改造。

從現(xiàn)實的政治運作來看，我們可以發(fā)現(xiàn)，三權(quán)分立的制度設(shè)計與安排是存在著許多問題的。在張康之看來，近代建立起來的三權(quán)分立制度設(shè)計存在著以下幾個方面的缺點：首先，三權(quán)分立理論對權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析不具有社會的普適性。其次，這種學說只能把人們導入片面的權(quán)力制度化追求之中。三權(quán)分立為了追求三權(quán)之間的相互制約與平衡，將人這一主觀因素排除在制度設(shè)計的考慮范圍之外?！叭龣?quán)分立學說無視這一點，或者說根本不愿承認這一點?！盵1]張康之認為，只有在“權(quán)力存在形態(tài)的總體性中把握權(quán)力，而不是就權(quán)力自身的片面性來解讀權(quán)力”，[1]才能比較全面的認識權(quán)力。

二、抽象權(quán)力與具體權(quán)力：一種全新的權(quán)力認識視角

從張康之教授的研究理路來看，他對權(quán)力性質(zhì)及其運作機理的認識不是出于一時的心血來潮，而是出于實踐的需要，其科學性也是明析的。第一，他以馬克思主義研究方法為指導，通過對馬克思關(guān)于價值二重論的領(lǐng)悟，構(gòu)建起他的權(quán)力二重學說，從而避免了重走西方啟蒙學者三權(quán)分立的學術(shù)理路；第二，他通過對腐敗現(xiàn)象的分析，體悟到三權(quán)分立的制約與平衡無法從根源上根除腐敗。因而應(yīng)以新的眼光，尋找另一條出路；第三，作為一名學者，他擁有深厚的理論知識，對實際政治現(xiàn)象有著深刻的洞察力，以及他個人的為學態(tài)度，使得他最有可能也是最有資格提出權(quán)力二重學說理論。

權(quán)力二重說是張康之權(quán)力理論的一個創(chuàng)新點，它包含著深刻而豐富的理論見解。那么什么是權(quán)力二重說呢？它是指權(quán)力存在的兩種形態(tài)，即抽象權(quán)力和具體權(quán)力。抽象權(quán)力是指法律制度化的權(quán)力；具體權(quán)力是指在法律制度化的框架下存在的由個人或個性化的組織所執(zhí)掌的權(quán)力。

抽象權(quán)力與具體權(quán)力的劃分是社會分化和權(quán)力自我分化的必然結(jié)果。張康之發(fā)現(xiàn)，在近代社會以前，權(quán)力總是以整體的面目出現(xiàn)的，抽象權(quán)力與具體權(quán)力之間交叉重疊，界線劃分不明顯。到了近代，隨著社會日益分化，權(quán)力的整體性功能也日益走向分化，出現(xiàn)了權(quán)力種類的多樣化。三權(quán)分立學說造就出來的權(quán)力制約與平衡在現(xiàn)實的政治運作中存在著諸多問題，尤其是對腐敗的治理構(gòu)成了一條不可求解的方程。在他看來，了解近代社會以來的權(quán)力運行中所有的問題，應(yīng)該破除對“三權(quán)分立”的迷思，從抽象權(quán)力和具體權(quán)力的統(tǒng)一來認識權(quán)力的分化。

雖然抽象權(quán)力與具體權(quán)力作為權(quán)力的兩種存在形態(tài)存在于權(quán)力的整體之中，但是這兩種權(quán)力形態(tài)在現(xiàn)實的政治生活中是有明確區(qū)別的。抽象權(quán)力是一種獲得了法律規(guī)定的權(quán)力。如果說法律是公共意志的統(tǒng)一體的話，那么抽象權(quán)力從理論邏輯上也包含是著公共意志的內(nèi)涵，它使得公共意志在實際政治生活中獲得可能性的表達。抽象權(quán)力是法制化的權(quán)力，是法的精神的體現(xiàn)。抽象權(quán)力同時又是具有整體特性的，它是對民眾利益的哲學抽象。而具體權(quán)力則不同，具體權(quán)力是在政治生活中實際運作的權(quán)力，只要與人或個性化的組織聯(lián)系在一起，那么，就不可避免地帶有主觀的色彩.

抽象權(quán)力在政治生活中，只能以一種原則性的形式來表達它的理念；具體權(quán)力則是實施這種理念的載體。從應(yīng)然意義上來講，具體權(quán)力是必須服從于抽象權(quán)力的。但是，具體權(quán)力與抽象權(quán)力這一應(yīng)然關(guān)系并不像理論推論中所表現(xiàn)出的一致性，張康之洞察了可能存在著這樣的一個雙重效應(yīng)：“一方面，它可以與抽象權(quán)力的功能和目標相一致…另一方面，它也可以成為權(quán)力執(zhí)掌者謀取私利的工具。”[1]在具體權(quán)力與抽象權(quán)力的歷史生成中，如果具體權(quán)力完全按照抽象權(quán)力提供的方向和目標運作，那么抽象權(quán)力就獲得了中心的地位，具體權(quán)力在抽象權(quán)力的規(guī)范之下必然以維護法的精神和公共利益作為自我認定的目標和運作目的。一個無法否認的事實是，具體權(quán)力的執(zhí)掌者是個人或個性化的組織。雖然在原則的指導之下，具體權(quán)力的運作受到了規(guī)范，但是，只要有人參與的地方，就存在著主觀性。一旦具體權(quán)力的運作偏離抽象權(quán)力所規(guī)定的方向，那么具體權(quán)力就有可能成為私人獲利的工具，腐敗也就因這種權(quán)力的私人占有而產(chǎn)生。

三、破除“三權(quán)分立”的迷思：腐敗治理中的權(quán)力制約新設(shè)計

在歷史上，腐敗一直是困擾政治良性運作的難題。在古代，統(tǒng)治者為了維護自身的統(tǒng)治和利益，也曾對腐敗進行過大力的治理，甚至有時采取“殺一儆百”的做法，希望通過嚴歷的懲罰來威懾其他官僚。但是，在古代，統(tǒng)治者對腐敗的治理具有不連續(xù)性、主觀性的特征。它主要取決于當政者對腐敗問題的重視程度、個人的道德覺悟和對社會形勢的洞察程度程度，因而缺乏強有力的法律支撐。

到了近代社會，統(tǒng)治者對腐敗問題的治理開始走上了制度化、法制化的軌道。三權(quán)分立就是對這一治理問題的自覺，是人類自覺適應(yīng)歷史發(fā)展的一種表現(xiàn)。但是，近代社會根據(jù)三權(quán)分立理論所作出的現(xiàn)實的政治制度設(shè)計并沒有能夠有效的遏制腐敗，[1]其原因“在于三權(quán)分立說是從權(quán)力體系結(jié)構(gòu)的要素出發(fā)來認識權(quán)力的，……看不到權(quán)力在行使過程中的道德意識對權(quán)力正確行使的意義?！盵1]也就是，權(quán)力僅僅是初看作是一種被法律化了的工具，人這一主體性因素因近代社會工具理性因素的成長而被排斥在認識的范圍之內(nèi)。許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家就是因為無法對權(quán)力進行全面的分析，因而也就無法從一種全新的思路出發(fā)來設(shè)計一套行之有效的權(quán)力制約方案，抑制腐敗。針對這一現(xiàn)象，“應(yīng)當尋找新的權(quán)力分析視角?！盵1]將權(quán)力重新定位在抽象的和具體的這二個層面上，通過對權(quán)力進行重新的認識，從而找到一條真正解決腐敗問題的力量。

“關(guān)于抽象權(quán)力和具體權(quán)力的區(qū)分使我們看到，權(quán)力的腐敗乃至權(quán)力性質(zhì)的改變往往是存在于具體權(quán)力中的問題?！盵1]因為抽象權(quán)力是一個理念性權(quán)力，是公共意志的體現(xiàn)，是以國家整體面目出現(xiàn)權(quán)力。它在國家的政治生活中獲得憲法和法律的支持和證明，因而具有完全的公共特性。而具體權(quán)力則不同。對公共事務(wù)的管理需要得到權(quán)力的支持，同時也應(yīng)該有人這一主體因素的出現(xiàn)。從權(quán)力的起源來看，權(quán)力源自于民，服務(wù)于民這一理論真諦在政治科學中是沒有任何疑問的。事實上，權(quán)力的這一起源賦予了抽象權(quán)力和具體權(quán)力服務(wù)于公共利益的神圣目標。也就是說，從應(yīng)然意義上，具體權(quán)力服務(wù)于公共利益是不證自明的。但是具體權(quán)力又是一項具有靈活性的權(quán)力，社會的日新月異本身要求具體權(quán)力以原則為前提下的靈活運作?；诰唧w權(quán)力是一項執(zhí)行的權(quán)力，因而它必須與人這一主體因素相結(jié)合，才能獲得運作的靈活性。按照張康之的思路，腐敗是發(fā)生在具體權(quán)力的運作中的，根除腐敗應(yīng)該從具體權(quán)力方面入手尋找相關(guān)的解決之道。

防止具體權(quán)力腐敗的方式是多種多樣的，除了法制建設(shè)、監(jiān)督機制建設(shè)等傳統(tǒng)做法外，關(guān)鍵在于具體權(quán)力的倫理化。根據(jù)張康之的提議，我們獲得了這樣一個啟示：近代發(fā)展起來的“人民主權(quán)”學說證明了權(quán)力源自于民、用之于民的真理，在實際的政治生活中是不容置疑的。雖然近代以來權(quán)力發(fā)生了分化，但并沒有改變權(quán)力的神圣性質(zhì)。作為具體權(quán)力掌握者的行政人員，維護社會秩序、增進社會福利、維護公共利益是他們從事公共管理活動這項職業(yè)的應(yīng)有之義。但是，作為社會性的存在物，行政人員的價值取向影響著他們對公共管理這項職業(yè)的理解。一旦他們在實際的公共管理活動中以個人利益、團體利益為活動目標，就會損害公共利益，具體權(quán)力的性質(zhì)也會發(fā)生變異，造成具體權(quán)力的私人占有，腐敗也隨之而來。作為與公共管理活動聯(lián)系在一起的具體權(quán)力，其掌握者即行政人員的倫理建設(shè)顯得更為根本。因為具體權(quán)力性質(zhì)發(fā)生變異以及腐敗的產(chǎn)生，從本質(zhì)上都有是人為的結(jié)果。具體權(quán)力的倫理化關(guān)鍵在于人的道德化，實現(xiàn)行政人員的道德化在于：1、行政人員對公共管理這項職業(yè)的正確理解。一旦行政人員正確理解了自己所從事的職業(yè)以及相關(guān)的職業(yè)道德，那么行政人員就能在公共管理活動中嚴格按照抽象權(quán)力所做出的公共性指令正確運用權(quán)力；2、行政人員擁有高尚的公共服務(wù)精神，并將這種精神看作是自己精神生活的全部內(nèi)容。一旦行政人員以“公共人”的面目活動于公共領(lǐng)域，那么其“私人性”就在公共管理活動中就喪失了存在的合理性。這樣，腐敗就被扼殺在行政人員“私人性”的理念之中，一旦我們實現(xiàn)了行政人員的道德化，那么構(gòu)建一個高效廉潔的政府就有了堅實的基礎(chǔ)。（作者單位：廣西師范大學）

參考文獻：

[1] 張康之.公共行政中的哲學與倫理[M].北京：中國人民大學出版社，2004：P66；P62；P69；P67；P90；P85；P83；P89；P89；P91；P93.

[2] [德]黑格爾.哲學史講演錄（第二卷）[M].北京：商務(wù)印書館，1997：P62.