關(guān)于我國(guó)行政審批制度改革的思考

杜佳林

【摘 要】 文章概述了我國(guó)行政審批制度改革中存在的問(wèn)題，即行政審批的概念界定和法律依據(jù)問(wèn)題， 行政審批改革標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。提出解決問(wèn)題的對(duì)策：具有正外部性的公共物品（準(zhǔn)公共物品），要在準(zhǔn)入過(guò)程中進(jìn)行嚴(yán)格資質(zhì)審查，還要制定完善的質(zhì)量評(píng)估體系并對(duì)其定期對(duì)其進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估；具有正外部性的私人物品區(qū)別對(duì)待；對(duì)于具有負(fù)外部性的公共物品和私人物品則必須進(jìn)行部分審批或全部審批。對(duì)于行政審批改革以后保留下來(lái)的審批事項(xiàng)，各級(jí)部門(mén)要公布權(quán)力清單和負(fù)面清單。

【關(guān)鍵詞】 行政審批制度；改革；阻礙因素

1978年，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行改革開(kāi)放，隨著改革開(kāi)放的進(jìn)行，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。80年代以來(lái)我國(guó)為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始逐漸下放行政審批權(quán)，進(jìn)行了幾次行政審批制度上的改革，直至2013年我國(guó)進(jìn)入全面深化行政審批制度改革時(shí)期，隨著我國(guó)行政審批制度改革的系統(tǒng)化與深入化，改革卓有成效，但在改革過(guò)程我們也不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的行政審批制度改革還存在一些不可避免的障礙性因素。

一、行政審批的概念界定和法律依據(jù)問(wèn)題

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問(wèn)題》中對(duì)行政審批的定義，行政審批是指行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。[1]

行政許可法即由第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)，自2004年7月1日起施行的中華人民共和國(guó)行政許可法?！缎姓S可法》）第二條規(guī)定：“本法所稱(chēng)行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其它組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！币虼?，從廣義來(lái)看可以將行政審批和行政許可視為同一概念，兩種概念的界定對(duì)行政審批制度的改革具有一定的意義。

其次，在改革的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方的行政審批改革并沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)。根據(jù)行政許可法規(guī)定：只有行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)或者設(shè)定機(jī)關(guān)的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，才有權(quán)力取消該項(xiàng)行政許可做出調(diào)整，行政許可的停止也必須要國(guó)務(wù)院進(jìn)行批準(zhǔn)。因此，對(duì)于一些行政審批事項(xiàng)地方并沒(méi)有權(quán)力進(jìn)行取消或劃分，這是行政審批制度改革中存在的一個(gè)缺乏法律依據(jù)問(wèn)題，也為我國(guó)的行政審批制度改革帶來(lái)一定的阻礙作用。

二、行政審批改革標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

行政審批制度改革過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)行政審批權(quán)取消或者下放經(jīng)常是大規(guī)模的，數(shù)量相對(duì)較大。這也導(dǎo)致在取消和下放行政審批權(quán)的過(guò)程中混亂的現(xiàn)象出現(xiàn)的比較普遍。出現(xiàn)這種現(xiàn)象，歸根到底是因?yàn)閷?duì)于何種行政審批事項(xiàng)可以取消、下放或者調(diào)整，并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

在理論上，我國(guó)的學(xué)者并沒(méi)有形成一種統(tǒng)一性的劃分標(biāo)準(zhǔn)。有的根據(jù)審批的功能與作用為標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)行作為改革對(duì)象的行政審批分為是以資源配置為目的的審批；以限制市場(chǎng)進(jìn)入為目的的審批； 以預(yù)防和控制有社會(huì)危害性的活動(dòng)為目的三大類(lèi)。還有一些學(xué)者將標(biāo)準(zhǔn)劃分為十幾條，這就在實(shí)際操作上造成一些不便。

在實(shí)踐中，各地政府各有一套改革標(biāo)準(zhǔn)，甚至同一地區(qū)不同部門(mén)的改革標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。在行政審批改革中由于標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，對(duì)于審批事項(xiàng)的劃分將帶來(lái)一定的難度，造成行政審批制度改革中出現(xiàn)混亂不堪的狀況。各省市和上下級(jí)之間能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一的行政審批下放與取消，就必定要將行政審批制度改革的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一劃分。

根據(jù)以往改革標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一和不確定性，本文主張借助外部性的理論對(duì)行政審批的事項(xiàng)進(jìn)行劃分，如下圖所示：現(xiàn)將物品的公共性與外部性相結(jié)合，劃分為四個(gè)象限。在四個(gè)象限中相應(yīng)具有公共性和外部性的部分特征，其中虛線ab代表公共性和外部性的平衡標(biāo)準(zhǔn)。我們現(xiàn)在將根據(jù)四個(gè)象限的不同特征進(jìn)行劃分與分類(lèi)。

上圖中，對(duì)于具有正外部性的公共物品或者私人物品，在審批過(guò)程中將實(shí)行不審批或者部分審批的方式。

1、具有正外部性的公共物品（準(zhǔn)公共物品）主要有：（1）社會(huì)福利性的準(zhǔn)公共物品，比如孤兒院，養(yǎng)老院等，對(duì)于此類(lèi)公共物品，政府要在行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制上放松審批，保證公共物品的充足供應(yīng)和實(shí)現(xiàn)行業(yè)的良性競(jìng)爭(zhēng)。（2）居民所需的生產(chǎn)生活準(zhǔn)公共物品，例如自來(lái)水，政府對(duì)于此類(lèi)公共物品對(duì)其監(jiān)管和審批的的重點(diǎn)應(yīng)主要放于進(jìn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制和質(zhì)量規(guī)制上。（3）需要技術(shù)資質(zhì)的準(zhǔn)公共物品，例如教育，政府要在準(zhǔn)入過(guò)程中進(jìn)行嚴(yán)格資質(zhì)審查，還要制定完善的質(zhì)量評(píng)估體系并對(duì)其定期對(duì)其進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估。

2、具有正外部性的私人物品主要有：（1）以提供日常生活用品為主要的商品。在提供這種私人物品主要是個(gè)體、私營(yíng)和民辦企業(yè)，他們的發(fā)展帶動(dòng)了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)企業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活力，也促進(jìn)了就業(yè)等一系列連鎖積極反應(yīng)。屬于具有正外部性的私人物品。應(yīng)由市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，不需要政府進(jìn)行干預(yù)。（2）本是由國(guó)家進(jìn)行壟斷的行業(yè)，但是國(guó)家以許可的方式將其出售權(quán)授權(quán)于個(gè)人。這種情形下提供的物品一般是資源性的生產(chǎn)和生活必需品，具有一定的正外部性特征。政府要在此類(lèi)正外部性私人物品的準(zhǔn)入許可和服務(wù)價(jià)格上進(jìn)行監(jiān)管。（3）與財(cái)產(chǎn)、生命安全有關(guān)的資質(zhì)認(rèn)證。這一類(lèi)的劃分由于與財(cái)產(chǎn)生命安全有關(guān)資質(zhì)認(rèn)證必須進(jìn)行行政審批。

同時(shí)，對(duì)于具有負(fù)外部性的公共物品和私人物品則必須考慮在提供物品時(shí)所造成的負(fù)外部性，則必須進(jìn)行部分審批或全部審批。

1、具有負(fù)外部性的公共物品，這一類(lèi)當(dāng)中包括在提供公共物品時(shí)連帶發(fā)生的負(fù)外部性，如修建高速公路帶來(lái)的侵占用地和噪聲污染。對(duì)于這類(lèi)產(chǎn)品的提供要進(jìn)行審批。

2、具有負(fù)外部性的私人物品，主要是指易發(fā)生負(fù)外部性效應(yīng)的。比如生產(chǎn)食品中易發(fā)生的食品安全問(wèn)題，比如生產(chǎn)性的污染問(wèn)題等，這種情況下也必須要進(jìn)行審批。

通過(guò)以上審批我們發(fā)現(xiàn)，依據(jù)公共物品和私人物品與正、負(fù)外部性結(jié)合對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行劃分，在審批標(biāo)準(zhǔn)上則更為明確和簡(jiǎn)單。在實(shí)踐中操作也更加便利。

三、行政審批改革監(jiān)管問(wèn)題

對(duì)于行政審批改革以后保留下來(lái)的審批事項(xiàng)，各級(jí)部門(mén)要公布權(quán)力清單和負(fù)面清單。對(duì)于清單之外的事項(xiàng)交由市場(chǎng)和社會(huì)，同時(shí)推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，在審批事項(xiàng)和流程簡(jiǎn)化的基礎(chǔ)上，針對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行更加細(xì)致的流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)行政審批的公開(kāi)、公正、透明、高效。

在整個(gè)行政審批行為中，要制定行政審批責(zé)任制，將責(zé)任具體到行政審批行為人，行政審批人員按照標(biāo)準(zhǔn)的行政審批流程辦公，建立和完善行政審批倒追機(jī)制。在行政審批后要加強(qiáng)對(duì)行政審批機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)已經(jīng)廢除的審批事項(xiàng)仍然進(jìn)行審批的和重新設(shè)立審批事項(xiàng)的行違規(guī)審批行為進(jìn)行責(zé)任追究。解決行政審批有權(quán)無(wú)責(zé)的問(wèn)題。

【注 釋】

[1] 國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問(wèn)題》的通知.國(guó)審改發(fā)[2001]1號(hào).

【參考文獻(xiàn)】

[1] 傅思明.行政審批制度改革與法制化[M].北京：中共中央黨校出版社，2003.

[2] 丁茂戰(zhàn).我國(guó)政府行政審批治理制度改革研究[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

[3] 廖揚(yáng)麗.政府的自我革命：中國(guó)行政審批制度改革研究[M].北京：法律出版社，2006.

[4] 歐桂英.行政審批制度改革若干問(wèn)題解說(shuō)[M].北京：中共中央黨校出版社，2003.