對農(nóng)村宅基地使用及管理的若干思考

廖丁瑤

【摘 要】 本文以樂清市為例，闡述了農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀，分析了影響使用的因素，提出了加強農(nóng)村宅基地管理的對策建議。要進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地相關(guān)法律法規(guī)；推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理制度創(chuàng)新，建立使用期限制；改革和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，推進(jìn)信息公開；重建村級組織，建立現(xiàn)代治理機(jī)制；完善農(nóng)村社會保障體系。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村宅基地；使用現(xiàn)狀；制度；改革

黨的十八屆三中全會提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革與完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點……探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！苯陙恚鞯刂塾谵r(nóng)村宅基地制度改革，開展以浙江的“嘉興”模式和“義烏”模式、天津“宅基地?fù)Q房”模式、重慶“地票模式”、廣東“宅基地入市流轉(zhuǎn)”、樂清的“農(nóng)房交易抵押”模式等各種探索。這些嘗試都觸及了農(nóng)村宅基地制度，面臨了一個根本性難題：農(nóng)村宅基地的處置問題。本文試圖通過對樂清市農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀的分析，探索農(nóng)村宅基地制度的創(chuàng)新。

一、樂清市農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀

1、農(nóng)村宅基地確權(quán)登記不容樂觀

近年來，有關(guān)部門加強了農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記工作，但政策規(guī)定與現(xiàn)有的農(nóng)村實際仍有較大差距，確權(quán)情況不容樂觀。抽樣調(diào)查顯示，擁有宅基地的農(nóng)民群體中約 40%左右的家庭有農(nóng)村土地使用權(quán)證，約三分之一擁有房產(chǎn)證；沒有農(nóng)村土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證的約占三分之一；社會群體和城鎮(zhèn)居民群體對農(nóng)村宅基地和房產(chǎn)的確權(quán)比例比農(nóng)民更高。

2、存在一戶多宅現(xiàn)象

《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。然而，因法律法規(guī)的不健全、農(nóng)村宅基地管理不到位、繼承等原因，農(nóng)村出現(xiàn)了一戶多宅現(xiàn)象。問卷調(diào)查顯示：農(nóng)民群體中近半農(nóng)村居民存在擁有多處宅基地（一戶多宅）現(xiàn)象。

3、農(nóng)村宅基地已形成一定規(guī)模的地下市場，交易主要以合同為憑據(jù)

現(xiàn)行的有關(guān)法律明確規(guī)定農(nóng)村宅基地交易僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，且有限制條件。盡管如此，因凸顯的農(nóng)村土地的價值，農(nóng)村宅基地的隱性流轉(zhuǎn)比較盛行。因農(nóng)房交易遵照“地隨房走”原則產(chǎn)生了現(xiàn)實中的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，與此同時很多是不發(fā)生轉(zhuǎn)移登記的地下行為。在農(nóng)村宅基地交易上，“簽訂合同”作為交易憑證占了主要部分。

4、農(nóng)村宅基地規(guī)劃在現(xiàn)實中得不到彰顯

當(dāng)前，樂清市農(nóng)村絕大部分地區(qū)已實現(xiàn)鎮(zhèn)村規(guī)劃全覆蓋，但部分地區(qū)的新農(nóng)村規(guī)劃還存在規(guī)而不搞、有規(guī)不依、違規(guī)難糾等現(xiàn)象。按照現(xiàn)有規(guī)劃建設(shè)審批做法，一般農(nóng)房建設(shè)可以經(jīng)審批允許建設(shè)3層，也有農(nóng)房最高允許建設(shè)5層的，但因經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動和管理不到位等原因，一些村莊農(nóng)房建設(shè)往往超過審批的層數(shù)，最高甚至有八九層。

5、農(nóng)村宅基地集體所有仍未深入人心

憲法規(guī)定：農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸屬于集體。但令人驚訝的是還有相當(dāng)一部分群體對此認(rèn)識不清。農(nóng)民群體中只有三分之一人認(rèn)為是“農(nóng)村集體所有”，城鎮(zhèn)居民群體，也只有40%左右的人認(rèn)為是“農(nóng)村集體所有”。

二、農(nóng)村宅基地使用的影響因素分析

1、制度不完善，農(nóng)村宅基地權(quán)能受限

雖憲法提出“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！钡锻恋毓芾矸ā贰ⅰ稉?dān)保法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)和部門的一些規(guī)章、管理辦法對農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)房的流轉(zhuǎn)設(shè)置了許多限制條件。這種不完整權(quán)能設(shè)置，無法保障農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)，制約了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)。

2、管理不到位，機(jī)會主義行為盛行

管理不到位為機(jī)會主義行為提供了機(jī)會。為獲取巨額資財，一些市場主體在既定制度下尋找管理漏洞，綜合考慮違建成本和收益后，采取了諸如少批多占、擴(kuò)建、占用耕地建房行為；一些村莊以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的名義非法買賣農(nóng)村土地；一些執(zhí)法人員收受賄賂，對違法建設(shè)縱容姑息。于是，日積月累，最終形成當(dāng)前農(nóng)村宅基地難以合法確權(quán)、違占違建層出不窮的現(xiàn)象。

3、主體虛無，農(nóng)村土地所有權(quán)人缺位

《憲法》（2004年）第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！比欢稗r(nóng)村集體并不是法律上的組織，而是一定范圍一定地域內(nèi)全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的沒有法律人格意義的集合群體?！痹诜ㄖ紊鐣铮@類主體處于虛置的地位，于是就沒有法律規(guī)范中嚴(yán)格意義上的權(quán)利和義務(wù)。主體的虛無使集體在私權(quán)社會中流于形式，在農(nóng)村宅基地的管理中嚴(yán)重缺位。

4、成員意識不足，農(nóng)民對宅基地的使用管理監(jiān)督乏力

當(dāng)前農(nóng)民公民意識淡薄，農(nóng)民并沒有意識到自身的權(quán)利與社會責(zé)任是不可剝奪、不可回避、不可轉(zhuǎn)讓的。在現(xiàn)實中，農(nóng)民在村務(wù)中的參與度總是不高，“事不關(guān)己高高掛起”、“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜 ”的意識深入骨髓。農(nóng)民公民意識的缺乏使村民自治的發(fā)展失去了內(nèi)源性動力，使農(nóng)村宅基地的使用和管理未能在充足的陽光下運作，也使村民的監(jiān)督成了空話。

三、加強農(nóng)村宅基地管理的建議

1、進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地相關(guān)法律法規(guī)

要依據(jù)憲法精神，進(jìn)一步修訂涉及農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)，賦予農(nóng)村宅基地完整權(quán)能，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的“同地、同權(quán)”，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元統(tǒng)一。明確宅基地的權(quán)利內(nèi)容及權(quán)利的取得、變更與喪失，明確農(nóng)民對宅基地?fù)碛惺褂脵?quán)、處置權(quán)，實行自愿、有償流轉(zhuǎn)，使宅基地真正成為農(nóng)民的合法財產(chǎn)，以最大限度地保護(hù)農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)，有效增加農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。

2、推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理制度創(chuàng)新，建立使用期限制

首先，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地分類管理。劃分農(nóng)村建設(shè)用地，明確農(nóng)村居民擁有農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)，合理確定兩者的范圍以及轉(zhuǎn)化程序。其次，實現(xiàn)社員農(nóng)村宅基地使用權(quán)的公平取得。農(nóng)民一經(jīng)獲得標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地審批后，不得再次提出申請。核查現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地使用情況和農(nóng)民宅基地占有情況，允許各類主體按一定流程確權(quán)。建立農(nóng)村宅基地使用期限制度。第三，建立正?；霓r(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度。依托流轉(zhuǎn)（交易）平臺，允許農(nóng)民依其意愿對農(nóng)村宅基地使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、租憑等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。第四，探索農(nóng)村宅基地退出方式。鼓勵宅基地使用權(quán)人自愿有償?shù)耐顺鲩e置宅基地和住宅。建立所有權(quán)人有償回收制度，因地制宜探索多種退出方式。

3、改革和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，推進(jìn)信息公開

依托現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，建設(shè)農(nóng)村集體土地交易平臺，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。市場中公開化信息的完備程度，直接影響了市場主體的有效決策和市場配置資源的效率。信息公開也有助于農(nóng)村宅基地管理的公平公正。

4、重建村級組織，建立現(xiàn)代治理機(jī)制

政經(jīng)分離后，承擔(dān)村域內(nèi)公共服務(wù)的是村行政組織，承擔(dān)村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)的是村集體經(jīng)濟(jì)組織。在自治的語境下，村行政組織的運轉(zhuǎn)費用由村集體經(jīng)濟(jì)組織提供，或由村民集資、捐贈，或可從宅基地使用費中提留，或由地方政府按一定標(biāo)準(zhǔn)實行財政轉(zhuǎn)移支付。因此，要喚醒農(nóng)民的公民意識和股民意識，積極參與村集體的事務(wù)決策；要加強治理機(jī)制的建設(shè)，避免委托代理的異化；非本村集體經(jīng)濟(jì)組織社員也不會因受讓而成為本村集體經(jīng)濟(jì)組織的社員，但受讓人可以成為本村村民，享受村提供的公共服務(wù)；在評估風(fēng)險的情況下，鼓勵相鄰的村級組織進(jìn)行合并。有序探索村級組織的破產(chǎn)機(jī)制。

5、完善農(nóng)村社會保障體系

農(nóng)村宅基地改革的一個基礎(chǔ)條件就是農(nóng)民社會保障體系的完善。不斷完善公共和商業(yè)并存的多層次的農(nóng)村社會保障體系，不斷提高農(nóng)村社保的完整性，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保的統(tǒng)一。農(nóng)村社保資金的充實需要公共財政的不斷投入，也可以來自農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)收益提留的一部分，也可以是農(nóng)民個人投入和社會群體的捐贈。

【參考文獻(xiàn)】

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