美國(guó)田納西州以結(jié)果為基礎(chǔ)的撥款模型分析及啟示

李國(guó)俊 任文隆

西方高等教育績(jī)效撥款一直是高等教育財(cái)政撥款領(lǐng)域研究的一個(gè)重要視角。美國(guó)的田納西州作為美國(guó)最先采取績(jī)效撥款(Performance Based Funding-PBF)同時(shí)也是當(dāng)前績(jī)效撥款政策最為激進(jìn)的州，其撥款政策一直頗受關(guān)注。目前涉及到田納西州績(jī)效撥款的研究主要有三個(gè)視角，一是績(jī)效撥款的產(chǎn)生和發(fā)展的歷史背景，法律依據(jù)；二是撥款機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制；三是績(jī)效評(píng)估體系。第一個(gè)視角屬于宏觀視角，第二、三個(gè)視角屬于中觀視角，而對(duì)于撥款的公式這個(gè)微觀視角的研究還比較缺乏。2010年完整大學(xué)田納西法案(Complete College Tennessee Act-CCTA)的頒布標(biāo)志著田納西州的以結(jié)果為基礎(chǔ)的撥款公式(Outcomes-Based Funding Formula-OBFF)正式確立。對(duì)這套撥款公式進(jìn)行詳細(xì)研究，特別是基于微觀視角的深入解析有利于對(duì)OBFF 政策的全面理解，為我國(guó)高等教育財(cái)政政策的制定和改進(jìn)提供有益參考。

一、OBFF產(chǎn)生的歷史背景和基本特征

20世紀(jì)五六十年代，美國(guó)高等教育開啟了大眾化的進(jìn)程。在這個(gè)過程中，高等教育機(jī)構(gòu)的種類和規(guī)?？焖贁U(kuò)大，機(jī)構(gòu)之間對(duì)于教育資源的競(jìng)爭(zhēng)逐漸激烈。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，公平和穩(wěn)定一直是美國(guó)公立高等教育財(cái)政撥款考慮的首要問題。以入學(xué)人數(shù)為核心的公式撥款方法由于保證了學(xué)校之間撥款的公平性獲得廣泛認(rèn)可。隨著經(jīng)濟(jì)不景氣帶來的財(cái)政緊縮，人們開始更加關(guān)注教育資金的效率。之前的撥款方式雖然有助于保證教育機(jī)構(gòu)獲得穩(wěn)定的教育資金，但其政策本身潛在地鼓勵(lì)學(xué)校擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模而忽視了教學(xué)質(zhì)量的提高。在財(cái)政緊縮和社會(huì)對(duì)人才培養(yǎng)質(zhì)量重視的背景下，一些州開始嘗試在撥款公式中引入績(jī)效因素。

20世紀(jì)70年代末美國(guó)的首個(gè)績(jī)效撥款政策正式在田納西州實(shí)施，之后不久這種新的撥款政策開始被其他州效仿。1979-2007年近30年的時(shí)間里有26個(gè)州進(jìn)行了PBF 的嘗試，雖然各州的PBF 政策不盡相同，但都具有一些共同的特征，這些特征包括采用相同指標(biāo)，特別是相對(duì)比率(relative rates)對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)；為達(dá)到和超過績(jī)效指標(biāo)的機(jī)構(gòu)提供獎(jiǎng)勵(lì)；強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期指標(biāo)的同時(shí)也包括少量中間指標(biāo)；占撥款總額比例一般為1-2%等。這些早期的PBF 模型被統(tǒng)稱為PBF1.0。嘗試過 PBF 的 26個(gè)州中 14個(gè)州雖然出臺(tái)了績(jī)效撥款的相關(guān)政策，但由于政治、經(jīng)濟(jì)和政策本身缺陷等原因，最終不得不放棄他們[1]。究其原因除了政策本身設(shè)計(jì)的不合理，只強(qiáng)調(diào)結(jié)果，不注重過程，評(píng)價(jià)指標(biāo)沒有考慮高等教育機(jī)構(gòu)的多樣性，未能贏得政府和高校的支持以外，主要在于PBF 模型所分配的資金規(guī)模較小，且大都是以獎(jiǎng)勵(lì)的形式存在，對(duì)高校產(chǎn)生的激勵(lì)作用有限。這種政策在財(cái)政收入充足的經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期作為一般撥款的附屬運(yùn)行得比較順暢。隨著21世紀(jì)初美國(guó)財(cái)政收入的下降，很多PBF1.0 被看成政府預(yù)算的累贅而放棄。

20世紀(jì)美國(guó)擁有世界上受教育程度最高的公民，因此而獲得了經(jīng)濟(jì)和政治上的國(guó)際地位。根據(jù)2008年的人口普查，美國(guó)25-34歲之間的年輕人具有副學(xué)位或以上的比例已經(jīng)下降至42%，在發(fā)達(dá)國(guó)家中排名13。根據(jù)預(yù)測(cè)2020年美國(guó)對(duì)上述人才比例的需求會(huì)達(dá)到64%[2]。在經(jīng)濟(jì)不景氣和財(cái)政緊縮的大背景下，PBF 被看成是高等教育領(lǐng)域追求更高層次的透明度和責(zé)任意識(shí)的關(guān)鍵政策，各州紛紛在PBF1.0 經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上推出新的PBF 版本，希望在州的層面對(duì)于高等教育機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。這些PBF 模型雖然各不相同，但都具有一些共同的特點(diǎn)：(1)在撥款設(shè)計(jì)的過程中把利益相關(guān)者包括在內(nèi)，把高等教育機(jī)構(gòu)的使命和政府的目標(biāo)緊密結(jié)合；(2)和基本撥款進(jìn)行整合，占撥款總額的比例普遍較大；(3)不僅重視結(jié)果而且關(guān)注階段性指標(biāo)和進(jìn)步；(4)根據(jù)高等教育機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和學(xué)生的背景進(jìn)行賦權(quán)；(5)較多采用絕對(duì)數(shù)而不是相對(duì)數(shù)。這一系列新的績(jī)效撥款模型統(tǒng)稱為PBF2.0。

雖然PBF2.0 逐漸成為主流，但是具體到各州則差別很大。例如華盛頓州采用的撥款模型兼具PBF1.0 和2.0 版本的特點(diǎn)；密蘇里州、俄克拉荷馬州僅針對(duì)新增經(jīng)費(fèi)采用績(jī)效撥款；其他各州的績(jī)效撥款額度一般在5%-30%之間浮動(dòng)，馬薩諸塞州除一定預(yù)留資金外，所有的撥款50%作為PBF。俄亥俄州綜合大學(xué)撥款80%為PBF，社區(qū)學(xué)院撥款50%屬于PBF。田納西州績(jī)效撥款占總撥款的額度達(dá)到90%左右，是全美績(jī)效撥款政策力度最大的州。因此，圍繞田納西州撥款政策的研究也理所當(dāng)然地成為了各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

PBF1.0 時(shí)期，田納西州和其他州一樣，采用入學(xué)人數(shù)為基礎(chǔ)的撥款模型，雖然在模型中整合了績(jī)效因素，但所占比例很小。事實(shí)證明這種模式主要刺激招生規(guī)模的擴(kuò)大而不是教學(xué)生產(chǎn)力的提升。2010年6月26日時(shí)任田納西州長(zhǎng) Phil Bredesen 簽署了完整大學(xué)田納西法案，法案要求田納西高等教育委員會(huì)制定一項(xiàng)全州范圍內(nèi)公共高等教育發(fā)展的總體規(guī)劃。規(guī)劃需要考慮高等教育利益相關(guān)者的投入，增加學(xué)位獲得，改善經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力的發(fā)展，通過使命的差異化來促進(jìn)機(jī)構(gòu)間的合作。在財(cái)政資助方面要求田納西高等教育委員會(huì)發(fā)展一系列政策、公式和指導(dǎo)方針公平合理地使用公共資金。以上政策措施需要包含未來的州發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，以O(shè)BFF 的形式出現(xiàn)。在模型中，委員會(huì)需要考慮各大學(xué)的特征，強(qiáng)調(diào)一系列的產(chǎn)出變量，通過權(quán)重加強(qiáng)每一個(gè)機(jī)構(gòu)的使命感，刺激那些和州政府未來規(guī)劃相一致的特征發(fā)揮。這些結(jié)果應(yīng)該包含學(xué)生保留率，學(xué)位的完成和獲得過程中的進(jìn)展，學(xué)生轉(zhuǎn)移，研究，學(xué)生成功等等。這個(gè)旨在改進(jìn)高等教育體系的法案獲得了民主共和兩黨的支持，2011-2012 財(cái)年OBFF 正式投入運(yùn)行。

二、OBFF基本框架和運(yùn)行機(jī)制

在OBFF基本框架下，田納西州所有的公共財(cái)政高等教育經(jīng)費(fèi)被分成三個(gè)部分：產(chǎn)出撥款(Outcome Based Performance)，固定成本補(bǔ)償(Fixed costs)和質(zhì)量保證撥款( Quality Assurance)。

(一)產(chǎn)出撥款(Outcome Based Performance)

1.定義高等教育機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出(表1)

根據(jù)高等教育機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和使命，四年制大學(xué)和社區(qū)學(xué)院分別采用不同的產(chǎn)出指標(biāo)：

2.收集產(chǎn)出數(shù)據(jù)(表2)

除研究和服務(wù)數(shù)據(jù)外，所有的產(chǎn)出數(shù)據(jù)均來自于田納西高等教育委員會(huì)(THES)的學(xué)生信息系統(tǒng)。各大學(xué)每年向THES 提交相關(guān)數(shù)據(jù)，并接受檢查。THES 分析最近三年的數(shù)據(jù)，計(jì)算三年的平均值。

表1 田納西高等教育撥款產(chǎn)出指標(biāo)

① FTE 即Full Time Equivalent student，當(dāng)量全日制本科生數(shù)。等于所有全日制和非全日制學(xué)生在一個(gè)學(xué)年內(nèi)取得的學(xué)分總和除以一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)全日制學(xué)生所需獲得的學(xué)分。

表2 2015-2016田納西州立大學(xué)產(chǎn)出撥款計(jì)算表-1

3.對(duì)相關(guān)產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)性調(diào)整(表3)

將低收入學(xué)生和成人教育②低收入學(xué)生指有資格獲得Pell 助學(xué)金的學(xué)生。成人指取得成果時(shí)年齡在25 周歲以上。http：/ /tn.gov/thec/Divisions/Fiscal/outcomes＿resources.shtml學(xué)生在取得學(xué)士及以下學(xué)位或認(rèn)證過程中的相關(guān)的產(chǎn)出給予一定比例的額外獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)整系數(shù)一般是40%。即：如果100個(gè)超過25歲的學(xué)生獲得了學(xué)士學(xué)位，會(huì)有140個(gè)學(xué)位被計(jì)入撥款公式。

4.對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行可比調(diào)整(表3)

由于產(chǎn)出數(shù)據(jù)的量綱不統(tǒng)一，導(dǎo)致有的數(shù)值過大或則過小。例如研究和服務(wù)經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)數(shù)值可以達(dá)到幾千萬，而學(xué)士學(xué)位的取得數(shù)只有數(shù)千，為保證數(shù)據(jù)間具有一定可比性，需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行放大或縮小。

表3 2015-2016田納西州立大學(xué)產(chǎn)出撥款計(jì)算表-2

5.對(duì)調(diào)整后的數(shù)據(jù)進(jìn)行賦權(quán)

根據(jù)每個(gè)高等教育機(jī)構(gòu)的使命和特點(diǎn)，以及產(chǎn)出的優(yōu)先程度，撥款模型賦予每個(gè)高等教育機(jī)構(gòu)一套唯一的權(quán)重。大學(xué)的使命和特點(diǎn)的劃分的依據(jù)是卡內(nèi)基基金會(huì)對(duì)于大學(xué)的分類(Carnegie Classification)①詳見：http：/ /carnegieclassifications.iu.edu/。從表4可以看出各個(gè)大學(xué)的權(quán)重具有較大差異。例如諾克斯維爾大學(xué)(UTK)被卡內(nèi)基基金會(huì)歸類為博士學(xué)位授予研究型大學(xué)，相應(yīng)的學(xué)位授予、研究和服務(wù)、6年畢業(yè)人數(shù)被賦予較高的權(quán)重。

表4 2015-2016年度田納西州各大學(xué)撥款權(quán)重

6.產(chǎn)出貨幣化

用賦權(quán)后的產(chǎn)出結(jié)果乘以南方地區(qū)教育委員會(huì)(Southern Regional Education Board- SREB)②南方地區(qū)教育委員會(huì)(Southern Regional Education Board-SREB)是一個(gè)總部設(shè)在喬治亞州亞特蘭大市，以改善教育為主旨的非營(yíng)利性組織，成員包含16個(gè)州。類似卡內(nèi)基分類的教師平均工資(Average Faculty Salary)(表4)，得到產(chǎn)出撥款的結(jié)果(表5)。

(二)固定成本補(bǔ)償(Fixed costs)

固定成本補(bǔ)償資金用于機(jī)構(gòu)的維持和運(yùn)轉(zhuǎn)，設(shè)備租賃和更新。維持和運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用補(bǔ)償?shù)扔诮ㄖ娣e乘以之前確定的比例。租賃成本補(bǔ)償基于實(shí)際的租賃支出。設(shè)備更新補(bǔ)償為現(xiàn)有設(shè)備價(jià)值的10%左右。

(三)質(zhì)量保證撥款(Quality Assurance)

THEC 有完善的質(zhì)量評(píng)估體系，廣泛引入了權(quán)威第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行教育質(zhì)量評(píng)估，評(píng)估指標(biāo)分為6 類，分別是：專業(yè)達(dá)標(biāo)性評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)化考試和職業(yè)認(rèn)證、學(xué)生滿意度、教育質(zhì)量提升措施、政府導(dǎo)向和學(xué)生保持情況[3]。該體系并不是各校相互比較的競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估，而是屬于教育質(zhì)量的發(fā)展性評(píng)估，各?？?jī)效評(píng)估結(jié)果與上一周期的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行縱向?qū)Ρ?，分值代表一所高校的?jī)效的進(jìn)步情況。THEC 對(duì)每個(gè)高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，評(píng)估的結(jié)果代表了機(jī)構(gòu)滿足額外的績(jī)效指標(biāo)的情況。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，高等教育機(jī)構(gòu)可以獲得5.45%的質(zhì)量保證撥款。

產(chǎn)出撥款、固定成本補(bǔ)償和質(zhì)量保證撥款三大部分的總和減去學(xué)校預(yù)期能夠收取的學(xué)費(fèi)等費(fèi)用構(gòu)成了政府對(duì)于一所大學(xué)的最終撥款。

表5 2015-2016田納西州立大學(xué)以結(jié)果為基礎(chǔ)的撥款計(jì)算過程

三、OBFF對(duì)撥款結(jié)果影響和應(yīng)用效果分析

以結(jié)果為基礎(chǔ)的撥款模型自2011年正式采用以來已經(jīng)運(yùn)行了5個(gè)學(xué)年，每個(gè)學(xué)年的撥款都要跟據(jù)當(dāng)年更新的高校產(chǎn)出數(shù)據(jù)和財(cái)政狀況重新計(jì)算，和往年撥款數(shù)額無關(guān)。即便如此也并不代表一所大學(xué)在不同年度獲得的撥款會(huì)出現(xiàn)很大波動(dòng)。拋開政府當(dāng)年財(cái)政能力的客觀因素，事實(shí)上，在非常透明的撥款公式導(dǎo)向下，每所高校都努力尋求最大限度地獲得政府資金。

從表6可以看出，5年來各高校所獲得的政府撥款占總撥款的比例存在一定波動(dòng)，但幅度并不大，而且因校而異。最大的波動(dòng)幅度發(fā)生在田納西應(yīng)用技術(shù)學(xué)院，5年里他所獲得的撥款占比累積下降了1.2%，田納西大學(xué)諾克斯維爾校區(qū)則上升了0.4%。

PBF政策在田納西已經(jīng)有30 多年的歷史，從高等教育質(zhì)量評(píng)估結(jié)果的角度長(zhǎng)期來看，該項(xiàng)政策對(duì)于提升田納西州高等教育的質(zhì)量產(chǎn)生了一定的效果。10 所州立大學(xué)的高等教育質(zhì)量評(píng)估平均得分從1972-1982年的59.9 上升到2005-2010年的 91.3。

表6 2011-2015年田納西州各大學(xué)撥款占總撥款的比例

綜上所述，作為美國(guó)21世紀(jì)10年代末興起的眾多PBF2.0 的一種，田納西州的OBFF 模型既具有PBF2.0 的一般特征，也有自己的鮮明特點(diǎn)。(1)在撥款的額度上，將幾乎全部公共高等教育經(jīng)費(fèi)的分配都納入到OBFF 框架之下，完全拋棄了入學(xué)人數(shù)作為參數(shù)的傳統(tǒng)，以結(jié)果和質(zhì)量作為主要撥款參數(shù)，同時(shí)也考慮了維持和運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用補(bǔ)償，設(shè)備租賃成本補(bǔ)償和設(shè)備更新補(bǔ)償?shù)裙逃幸蛩亍?2)在撥款公式的設(shè)計(jì)上，充分體現(xiàn)并融合了不同高等教育機(jī)構(gòu)的特色、使命，州政府未來發(fā)展規(guī)劃所關(guān)切的優(yōu)先目標(biāo)，對(duì)于成人教育和低收入學(xué)生的額外補(bǔ)償，較好地兼顧了效率和公平。(3)所有的撥款需要每年重新評(píng)估，撥款過程具有很高的透明度。法律依據(jù)，政策的制定過程，最終的結(jié)果都在網(wǎng)站上進(jìn)行公示，這種運(yùn)行機(jī)制在保證公正性的同時(shí)，更重要的是促進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)的持續(xù)進(jìn)步，有利于實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)。

四、對(duì)我國(guó)高等教育財(cái)政政策的啟示

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，經(jīng)過30 多年的高速發(fā)展目前已進(jìn)入深層次的結(jié)構(gòu)調(diào)整期，宏觀經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入中高速增長(zhǎng)漸成常態(tài)。如圖1所示，“十五”期間我國(guó)普通高等學(xué)校在校生人數(shù)增長(zhǎng)率保持高位運(yùn)行，由于財(cái)政投入的增長(zhǎng)幅度未能與之配套，使得生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。“十一五”期間，隨著規(guī)模擴(kuò)張逐漸放緩，生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)開始逐漸提高并保持10%左右的年均增長(zhǎng)。從“十二五開始”，情況有了新的變化，一方面高校招生規(guī)模保持基本穩(wěn)定，另一方面，國(guó)家繼續(xù)加大對(duì)高等教育的投入，2011年，我國(guó)普通高等教育財(cái)政投入無論是總量還是生均水平的增幅均超過30%。與財(cái)政投入力度同步增加的是社會(huì)公眾對(duì)高等學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的持續(xù)關(guān)注，財(cái)政部門和高等教育部門都面臨著越來越大的社會(huì)壓力。新的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》頒布實(shí)施，要求使用公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)須遵循公開、公正、公平和效率的原則更加嚴(yán)格。長(zhǎng)期以來，我國(guó)高等教育財(cái)政一直采用生均綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助的撥款方式，在高等教育大眾化的階段，這種按人頭分配資金的撥款方式從公平的角度保證了高等教育規(guī)模的快速擴(kuò)大的資金需求。然而隨著，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》等重要文件明確提出要把提高質(zhì)量、特色辦學(xué)作為教育改革發(fā)展的核心任務(wù)，我國(guó)的高等教育邁入從規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵發(fā)展的新時(shí)期。改革過去以投入為主的資源分配模式，在高等教育財(cái)政撥款領(lǐng)域引入激勵(lì)因素，對(duì)于發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，引導(dǎo)高校走特色辦學(xué)、質(zhì)量辦學(xué)的發(fā)展道路具有重要意義。

圖1 1999-2011年我國(guó)普通高等學(xué)校公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)變動(dòng)趨勢(shì)①數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒(2000-2012)》，并按照2011年可比價(jià)格進(jìn)行處理。

績(jī)效撥款在我國(guó)還處于探索階段，雖然中美兩國(guó)在政治制度，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和意識(shí)形態(tài)各方面都存在很大差異，但大學(xué)作為學(xué)術(shù)和知識(shí)的搖籃有著相似的運(yùn)行規(guī)律。因此，美國(guó)田納西州的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)在高等教育財(cái)政撥款過程中引入績(jī)效因素以提高資金的使用效率，仍然具有一定的參考價(jià)值：

1.撥款中引入績(jī)效因素應(yīng)根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況分地區(qū)、分類型、分步驟實(shí)施。

我國(guó)不同類型、不同地域的高校，財(cái)政資金來源和結(jié)構(gòu)都存在較大差異。除了中央撥款為主的教育部直屬高校外，更多的是地方財(cái)政資助的地方高校。由于各地經(jīng)濟(jì)水平和政府投入力度不同，使得高校間的生均撥款水平存在較大差異。2011年，北京市中央普通高等本科院校生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到5.3 萬元，居全國(guó)之首。而最少的江西省生均水平只有不到1.5 萬元，二者相差3.5 倍。同期地方普通高等本科院校生均公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)支出水平同樣也存在較大的地域性差異，最高的北京市達(dá)到4.8 萬元，而福建省只有0.9 萬元。正因?yàn)榇嬖谌绱司薮蟮陌l(fā)展不平衡，管理者在制定財(cái)政政策時(shí)需要分地域、分高校類型的區(qū)別對(duì)待。

2.績(jī)效撥款的形式應(yīng)以基本經(jīng)費(fèi)為主，賦予高校更多的辦學(xué)自主權(quán)。

績(jī)效撥款所能夠帶來激勵(lì)和促進(jìn)作用在當(dāng)前已經(jīng)逐漸被學(xué)術(shù)界和政府等各方認(rèn)可。但各方對(duì)于績(jī)效撥款的理解認(rèn)識(shí)卻并不統(tǒng)一，如何操作和運(yùn)行也還有待深入研究。目前，對(duì)于績(jī)效撥款的理解和操作存在兩類觀點(diǎn)，第一類，理論界王莉華等人通過對(duì)過去我國(guó)高等教育財(cái)政的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理，將“211”工程 、“985”工程這樣專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)定義為績(jī)效撥款；第二類，實(shí)務(wù)界類似于北京市對(duì)于市屬高校管理的做法，對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，評(píng)價(jià)指標(biāo)包括預(yù)算編制質(zhì)量、支出進(jìn)度、審計(jì)結(jié)果、政府采購(gòu)?fù)对V情況等，根據(jù)考評(píng)結(jié)果對(duì)高校進(jìn)行300 至500 萬的獎(jiǎng)勵(lì)。

顯然以上兩類撥款都和專項(xiàng)撥款緊密聯(lián)系，第一類撥款本身就專項(xiàng)撥款，可以理解為績(jī)效專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，因?yàn)槿脒x“211”工程 和“985”工程本身就是對(duì)高校綜合水平的認(rèn)可。然而，這些?？畹氖褂枚加袊?yán)格的限制，高校很少有自我調(diào)節(jié)的權(quán)利。因此，并非嚴(yán)格意義上的績(jī)效撥款。第二類撥款雖然作為基本經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充高校能夠自我調(diào)配，但是金額過少，激勵(lì)效果有限。另外，從評(píng)價(jià)指標(biāo)來看，其關(guān)注點(diǎn)也僅限于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行過程，而不是高等教育本身。教學(xué)和科研人員的創(chuàng)造力發(fā)揮需要一個(gè)相對(duì)自治的環(huán)境，績(jī)效撥款的目的是調(diào)動(dòng)高校的辦學(xué)積極性，因此，績(jī)效撥款的形式應(yīng)以基本經(jīng)費(fèi)為主，通過績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行政策導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)高等教育資源的優(yōu)化配置和高等教育系統(tǒng)的健康發(fā)展。

3.撥款制度的改革和創(chuàng)新是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。

從上文可以看出，田納西州的OBEF 并不是一個(gè)孤立的高等教育財(cái)政撥款系統(tǒng)，它的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性是建立在田納西州完善的高等教育體系的大框架下。例如，OBEF 對(duì)不同的高校采用不同的權(quán)重，而對(duì)這些高校種類的劃分則是建立在產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代的卡內(nèi)基分類的基礎(chǔ)上。而質(zhì)量保證撥款所依據(jù)的質(zhì)量評(píng)估體系在田納西州也有30 多年的歷史，歷經(jīng)8 次變革才達(dá)到現(xiàn)在的水平。因此在撥款中引入激勵(lì)因素不僅僅是財(cái)務(wù)意義上的預(yù)算分配的問題，而是一項(xiàng)復(fù)雜的長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，需要解決諸多問題，包括激勵(lì)額度和形式，高等教育產(chǎn)出的定義和測(cè)量方法，學(xué)科之間辦學(xué)成本差異的測(cè)量，教學(xué)質(zhì)量、科研質(zhì)量評(píng)估體系建設(shè)，以及與上面相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和監(jiān)督體系的設(shè)計(jì)和運(yùn)作機(jī)制等。

所謂績(jī)效指高等學(xué)校的綜合辦學(xué)績(jī)效，是一所大學(xué)各方面綜合辦學(xué)水平的體現(xiàn)。這需要科學(xué)、合理、完整的績(jī)效評(píng)估過程和結(jié)果。目前我國(guó)具有類似特征的評(píng)估體系是教育部學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心的學(xué)科綜合評(píng)估。但該評(píng)估結(jié)果還沒有能夠和對(duì)高校的撥款掛鉤。我國(guó)的高等教育績(jī)效撥款理論和實(shí)踐的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。