深水區(qū)改革背景下“公校辦民?！狈诸惞芾硌芯?/h1>
2016-04-13 22:11:47藺海灃
藺海灃 趙 敏
一、問題的提出
(一)“公校辦民?！钡母拍罱?gòu)與表達(dá)
“名校辦民?！弊鳛楦闹茖W(xué)校的一種，一直是中國(guó)辦學(xué)體制改革或民辦教育領(lǐng)域爭(zhēng)論最為激烈的現(xiàn)象之一①萬華：《義務(wù)教育階段“名校辦民?！钡恼叻治雠c建議——基于廣東省G 市情況》，《教育導(dǎo)刊》2010年第6期，第19頁。。對(duì)于“名校辦民校”概念的表達(dá)，不同學(xué)者的表達(dá)方式有所不同，但都普遍包括舉辦主體以及舉辦方式等內(nèi)容。如“名校辦民校”一般是指公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦，或以公校的品牌輸出、管理模式輸出、派出教師、輔助教學(xué)等方式與企事業(yè)單位合辦的民辦性質(zhì)的附校、分?；蚍植康囊环N辦學(xué)模式②陳峰：《對(duì)“名校辦民?！背雎返姆治雠c思考——兼談廣州市的操作策略》，《教育導(dǎo)刊》2010年第10期，第32頁。。從有關(guān)政策和操作實(shí)踐來看，所謂“名校辦民?！碧刂腹k學(xué)校以種種方式參與舉辦民辦學(xué)校的行為。從其實(shí)際內(nèi)涵與辦學(xué)模式考量，稱“名校辦民?！睘椤肮＾k民校”應(yīng)更準(zhǔn)確①王文源：《對(duì)我國(guó)“名校辦民?！眴栴}的探討》，《中小學(xué)管理》2005年第10期，第5頁。。因此，本文用“公校辦民?！钡谋磉_(dá)方式來代替“名校辦民?！?，也許會(huì)更為適合，并且把“公校辦民校”的概念定義為：依據(jù)國(guó)家和地方有關(guān)教育和民辦教育的法律法規(guī)，公辦學(xué)校(含教育工會(huì))單獨(dú)舉辦或者以公校品牌、師資與管理制度模式等輸出方式與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦的帶有民辦教育性質(zhì)的一種全新辦學(xué)形式。
(二)“公校辦民?！钡漠a(chǎn)生背景與評(píng)判
“名校辦民?！笔加?992年原中央軍委子弟學(xué)?！本┦粚W(xué)校提出的公辦學(xué)校的“五自主”(自主籌集日常辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、自主招生、自主用人、自主工資分配、自主教育教學(xué)實(shí)驗(yàn)改革)辦學(xué)體制改革②田寶軍、楊磊：《“名校辦名校”的治理：矛盾與策略》，《教育學(xué)術(shù)月刊》2011年第6期，第75頁。?；赝肮＾k民校”的產(chǎn)生背景，主要源于兩種情況：一是受政府宏觀政策影響，曾經(jīng)創(chuàng)建示范性高中時(shí)，一部分優(yōu)秀學(xué)校的初中部被迫取消，公辦名校為了分流初中教師，通過舉辦民校的方式來充分利用優(yōu)質(zhì)師資；二是可以追溯到最初的擇校現(xiàn)象，根據(jù)當(dāng)時(shí)的招生政策，學(xué)?？梢哉惺找欢ū壤膿裥Ｉ?，由于學(xué)校不能擅自擴(kuò)大擇校生招收比例，很多學(xué)校便以辦實(shí)驗(yàn)班的方式擴(kuò)大招生，一些學(xué)校將實(shí)驗(yàn)班改為民辦性質(zhì)的“實(shí)驗(yàn)學(xué)?！薄＿@樣，中國(guó)“公校辦民校”的規(guī)模便伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提升而得到發(fā)展壯大，在特定的歷史時(shí)期為中國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。
回顧這么多年“公校辦民?！钡陌l(fā)展歷程，應(yīng)該對(duì)這一類型的民辦學(xué)校形成以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：一是肯定“公校辦民校”在特定歷史條件下辦學(xué)的合法性，雖然這一類型學(xué)校剛成立便產(chǎn)生諸多爭(zhēng)議，但畢竟其辦學(xué)是符合有關(guān)教育法和民辦教育法規(guī)的；二是要充分認(rèn)識(shí)到分類管理與轉(zhuǎn)制發(fā)展是這一類型學(xué)校今后的唯一出路，但轉(zhuǎn)制應(yīng)該有一個(gè)過渡時(shí)期，避免產(chǎn)生法律糾紛和其它社會(huì)問題；三是要充分認(rèn)識(shí)到“公校辦民?！边@一類型學(xué)校在義務(wù)教育階段辦學(xué)是不合理的，應(yīng)當(dāng)在非義務(wù)教育階段辦學(xué)，因?yàn)榱x務(wù)教育是免費(fèi)的教育，而這一類型民辦教育收費(fèi)較高，嚴(yán)重違背了教育公平原則?；谝陨蠋c(diǎn)共識(shí)，“公校辦民校”未來的發(fā)展走向是要么轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校，要么脫鉤轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校，實(shí)現(xiàn)這一類型學(xué)校的分類管理目標(biāo)。
二、深水區(qū)改革背景下“公校辦民?！狈诸惞芾淼谋匾?/h2>(一)有利于厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)避辦學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)
規(guī)范“公校辦民校”辦學(xué)，對(duì)其實(shí)施分類管理的目標(biāo)就是：要么恢復(fù)為真正意義上的公辦學(xué)校，納入政府部門的公立教育統(tǒng)一管理系統(tǒng)；要么轉(zhuǎn)為真正意義上的民辦學(xué)校，并且在明晰學(xué)校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、建立基金的基礎(chǔ)上，實(shí)行股份化管理。目前中國(guó)“公校辦民?！边@一類型學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬問題還比較紊亂。盡管《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》)規(guī)定：為保證民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立性，民辦學(xué)校享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。但這一規(guī)定比較模糊與籠統(tǒng)，在一些具體問題上未能作出明確的規(guī)定，如舉辦主體的原始投入資產(chǎn)問題，辦學(xué)所積累起來的資產(chǎn)歸屬問題，辦學(xué)的剩余資產(chǎn)處置問題等。
要解決好這些辦學(xué)過程中產(chǎn)生的問題，首先需要確定參與舉辦的民辦學(xué)校的辦學(xué)資產(chǎn)屬性問題，也就是這類民辦學(xué)校是屬于公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦，還是由公辦學(xué)校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦，即為“公校辦民校”的分類管理問題。對(duì)于公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦的民校，學(xué)校產(chǎn)權(quán)應(yīng)該屬于民辦學(xué)校自身，學(xué)校終止辦學(xué)時(shí)剩余資產(chǎn)應(yīng)該回歸母體公辦學(xué)?；蛘呔杞o其它相近機(jī)構(gòu)。對(duì)于公辦學(xué)校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦的民校，學(xué)校產(chǎn)權(quán)為多方投資主體所有，產(chǎn)生的問題由多方投資主體根據(jù)簽訂的辦學(xué)協(xié)議，協(xié)商解決?？傊?，對(duì)“公校辦民?！睂?shí)施分類管理，可以更好地厘清民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)關(guān)系，盡可能地規(guī)避辦學(xué)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
(二)有利于規(guī)范學(xué)校管理，堅(jiān)持教育公益性
用分類管理的思維實(shí)現(xiàn)“公校辦民?！鞭D(zhuǎn)制發(fā)展，有利于進(jìn)一步規(guī)范學(xué)校管理工作，堅(jiān)持教育的公益性原則，構(gòu)建基于社會(huì)責(zé)任和社會(huì)服務(wù)的教育立場(chǎng)。當(dāng)前中國(guó)“公校辦民?！痹趯W(xué)校管理規(guī)范發(fā)展方面還存在諸多問題。如民辦學(xué)校在招生時(shí)過度渲染與母體公校之間的關(guān)系，收費(fèi)的監(jiān)管工作做得不到位以及教師待遇保障機(jī)制不健全等。
對(duì)“公校辦民?！睂?shí)施分類管理，實(shí)現(xiàn)要么轉(zhuǎn)公辦、要么脫鉤轉(zhuǎn)民辦的轉(zhuǎn)制目標(biāo)，首先，能最大限度地界定轉(zhuǎn)制后不同類型學(xué)校的招生權(quán)限，如轉(zhuǎn)為公辦的民校，按照公辦學(xué)校招生制度招生，而脫鉤轉(zhuǎn)民辦的民校則按照民辦教育招生制度招生。其次，可以明確轉(zhuǎn)制后不同類型學(xué)校的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施分類管理后，轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校的民校的收費(fèi)將以政府、物價(jià)等部門指導(dǎo)價(jià)的方式進(jìn)行管理，各轉(zhuǎn)制學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方案納入教育部門的統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算。而脫鉤轉(zhuǎn)民辦的學(xué)校，則可以根據(jù)辦學(xué)成本、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及物價(jià)上漲水平等指標(biāo)體系綜合確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方案，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方案需報(bào)有關(guān)部門備案并公示，接受財(cái)務(wù)部門的監(jiān)督與審計(jì)。最后，更好地保障轉(zhuǎn)制后不同類型學(xué)校教師的待遇。實(shí)施分類管理后，轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校的教師可以統(tǒng)一納入事業(yè)單位系統(tǒng)管理，教師的基本工資和福利待遇等，由政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)予以保障，而對(duì)于脫鉤轉(zhuǎn)民辦學(xué)校的教師，由民辦學(xué)校自己保障教師的福利待遇，需達(dá)到公辦學(xué)校教師的待遇水平。
(三)有利于回應(yīng)社會(huì)呼聲，提高社會(huì)公信度
對(duì)“公校辦民?！睂?shí)施分類管理，使得目前這一類學(xué)校要么轉(zhuǎn)為公辦，要么脫鉤轉(zhuǎn)民辦，是回到教育“原點(diǎn)”看教育，回應(yīng)社會(huì)呼聲的重要要求，也是提高社會(huì)對(duì)民辦教育公信力認(rèn)同度的重要保障。
當(dāng)前，高額收費(fèi)現(xiàn)象是社會(huì)對(duì)“公校辦民校”這一類型學(xué)校不滿的重要影響因素。以廣州市為例，相比2012年，公辦學(xué)校參與舉辦的民校收費(fèi)有不同程度的上漲，年收費(fèi)大多在2 萬元左右或以上。例如，廣州執(zhí)信中學(xué)與星河灣地產(chǎn)合作所辦的民校廣州番禺執(zhí)信初中2012年收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是2.9 萬元/學(xué)年，2013年則漲至 3 萬元/學(xué)年。而另一所名校廣州育才中學(xué)舉辦的民校廣州育才實(shí)驗(yàn)學(xué)校2012年收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為2.1 萬元/學(xué)年，2013年漲至2.45 萬元/學(xué)年?？梢?，“公校辦民校”的收費(fèi)比較高，而且上漲的速度較快，嚴(yán)重破壞了教育的生態(tài)環(huán)境。尤其是“公校辦民校”這類民辦學(xué)校顯性或隱性地利用了“名?！眹?guó)有資產(chǎn)和品牌，影響教育的公信力和社會(huì)的廣泛認(rèn)同。對(duì)于參與舉辦的公辦學(xué)校，它稀釋了國(guó)有資產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)教育資源；對(duì)于民辦學(xué)校，這類學(xué)校的舉辦對(duì)其形成了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，沖擊了民辦教育正常的發(fā)展秩序，不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量投資辦教育的積極性?；诖?，對(duì)“公校辦民?！睂?shí)施分類管理，使得這一類民校要么轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校，要么脫鉤轉(zhuǎn)為純民辦就已經(jīng)顯得尤為迫切。
三、深水區(qū)改革背景下“公校辦民?！狈诸惞芾淼臉?biāo)準(zhǔn)研究
明確“公校辦民校”分類管理的標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)現(xiàn)公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校要么轉(zhuǎn)為公辦、要么脫鉤轉(zhuǎn)民辦的分類發(fā)展的前提條件，也是基于深水區(qū)改革背景下中國(guó)民辦教育管理體制和民辦教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。盡管目前“公校辦民?！鞭k學(xué)主體多樣、辦學(xué)形式多元，但對(duì)其分類管理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)不宜太過復(fù)雜，建議以單獨(dú)舉辦或合作舉辦為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類管理。凡是只有公辦學(xué)校參與舉辦，或者是公辦學(xué)校、教育工會(huì)參與舉辦的民辦學(xué)校，都?xì)w結(jié)為單獨(dú)舉辦類民辦學(xué)校。凡是公辦學(xué)校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦的民辦學(xué)校，只要具備資質(zhì)的社會(huì)力量，不管是什么社會(huì)力量，都?xì)w結(jié)為合作舉辦類民辦學(xué)校。
不管是單獨(dú)舉辦類民辦學(xué)校，還是合作舉辦類民辦學(xué)校，在轉(zhuǎn)為公辦或脫鉤轉(zhuǎn)民辦的分類標(biāo)準(zhǔn)管理中，都應(yīng)該遵循以下原則：一是看民校和母體公校的意愿與協(xié)商情況。“公校辦民?！狈诸惞芾砼c轉(zhuǎn)制發(fā)展需要遵循民主的原則，首先必須傾聽來自民校及其母體公校的意愿。政府在結(jié)合民校及其母體公校意愿實(shí)際的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是地開展分類管理，堅(jiān)持分類管理與轉(zhuǎn)制發(fā)展的速度、力度與可承受度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，而不能“一刀切”地實(shí)施強(qiáng)制性分類管理。二是看當(dāng)?shù)卣呢?cái)政實(shí)力。如果當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力比較雄厚，而且用于教育方面的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)比較寬裕，單獨(dú)舉辦類的民辦學(xué)?？煽紤]全部轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校，合作舉辦類民辦學(xué)校有意轉(zhuǎn)公辦也可予以考慮轉(zhuǎn)公辦。如果當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力比較薄弱，對(duì)教育的投入滿足不了教育的需求，部分單獨(dú)舉辦的民辦學(xué)校可以考慮轉(zhuǎn)為純民辦學(xué)校，這樣可以吸納民間資本，減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。而對(duì)于合作舉辦類的民辦學(xué)校則應(yīng)該積極鼓勵(lì)全部轉(zhuǎn)為純民辦學(xué)校。三是看當(dāng)?shù)毓⑴c舉辦的民校數(shù)量多少。如果一個(gè)地區(qū)參與舉辦的民辦學(xué)校數(shù)量較大，在保證合作舉辦類的民辦學(xué)校全部脫鉤轉(zhuǎn)民辦的基礎(chǔ)上，促使部分單獨(dú)舉辦類的民辦學(xué)校也能轉(zhuǎn)為純民辦學(xué)校，以此減少過多的單獨(dú)舉辦類民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校而給政府財(cái)政壓力過大的現(xiàn)象。四是看當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)教育資源的多少。若當(dāng)?shù)毓k優(yōu)質(zhì)教育資源不足，則把單獨(dú)舉辦類的民辦學(xué)校和部分合作舉辦類的民辦學(xué)校轉(zhuǎn)成公辦學(xué)校；若公辦優(yōu)質(zhì)教育資源較多，則把合作舉辦類的民辦學(xué)校和部分單獨(dú)舉辦類的民辦學(xué)校轉(zhuǎn)成純民辦學(xué)校。五是看“公校辦民?！笔菍儆诹x務(wù)教育階段，還是非義務(wù)教育階段。義務(wù)教育是每個(gè)公民必須接受的免費(fèi)的教育，是政府的責(zé)任，堅(jiān)持就近入學(xué)原則。民辦學(xué)校的收費(fèi)制度以及招生制度等都不宜在義務(wù)教育階段舉辦民辦學(xué)校。因此，無論是單獨(dú)舉辦類還是合作舉辦類的民辦學(xué)校，如果所屬的辦學(xué)階段為義務(wù)教育階段，應(yīng)該讓這些學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校，而如果所屬的辦學(xué)階段為非義務(wù)教育階段，則可以轉(zhuǎn)為公辦或脫鉤轉(zhuǎn)民辦兩類學(xué)校。
同時(shí)，“公校辦民校”的分類標(biāo)準(zhǔn)研究中應(yīng)該關(guān)注和處理好以下問題：一是民校的產(chǎn)權(quán)明晰問題。公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)不明晰，尤其是那些成立時(shí)間相對(duì)比較久的民校，辦學(xué)投資主體可能會(huì)產(chǎn)生變化以及辦學(xué)財(cái)產(chǎn)的增值問題，更加會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)不明晰問題。二是“公校辦民校”分類管理的教師權(quán)益保障問題。分類管理必然會(huì)觸及到民校教師已有的利益格局，這需要政府以及學(xué)校等多方提前制定預(yù)案，保證教師的切身利益不受到損害。三是“公校辦民?！狈诸惞芾淼膶W(xué)生權(quán)益保障問題。這同樣需要提前考慮到分類管理后可能出現(xiàn)的涉及到學(xué)生切身利益的問題。比如有些民校轉(zhuǎn)為純民辦后，學(xué)生不愿意在純民辦學(xué)校就讀的問題等，教育部門和學(xué)校要為他們找好學(xué)區(qū)，定好有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。四是脫鉤轉(zhuǎn)民辦后公益屬性保障問題。脫鉤轉(zhuǎn)純民辦學(xué)校后如何保障民辦教育的公益屬性，構(gòu)建民辦教育自身服務(wù)社會(huì)的基本立場(chǎng)是政府需要從宏觀上去把握的問題，尤其要防控教育商業(yè)化或產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)象的出現(xiàn)。五是合作辦學(xué)協(xié)議書的簽約期限問題。無論是單獨(dú)舉辦類“公校辦民?！保€是合作舉辦類“公校辦民?！?，分類管理與轉(zhuǎn)制發(fā)展過程中往往會(huì)遇到合作辦學(xué)的協(xié)議書仍處在有效期內(nèi)，具有法律效應(yīng)。為了避免引起不必要的法律糾紛，“公校辦民?！狈诸惞芾砼c轉(zhuǎn)制發(fā)展有三種可能實(shí)現(xiàn)途徑：第一，等到合作辦學(xué)協(xié)議書有效期截止時(shí)，再實(shí)施分類管理；第二，通過多方投資主體友好協(xié)商，提前終止合作辦學(xué)協(xié)議書后，再實(shí)施分類管理；第三，按照合作辦學(xué)協(xié)議書規(guī)定的違約條款，啟動(dòng)賠償機(jī)制，再實(shí)施分類管理。此外，也要關(guān)注到“后分類管理時(shí)代”政府支持民辦教育的可能性模式，比如設(shè)立民辦教育專項(xiàng)發(fā)展資金支持民辦教育做大做強(qiáng)，對(duì)辦得好的民辦學(xué)校進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)表彰等。
四、“公校辦民校”分類管理的法律問題研究
(一)“公校辦民?！狈诸惞芾淼姆煞ㄒ?guī)依據(jù)問題
探尋“公校辦民?！狈诸惞芾淼暮戏ㄐ詥栴}，是推進(jìn)“公校辦民?！币?guī)范管理與分類指導(dǎo)的重要保障。無論是民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦，還是脫鉤轉(zhuǎn)為民辦，亦或是維持和規(guī)范目前“公校辦民校”這一辦學(xué)形式的發(fā)展，都需要首先尋找到法律法規(guī)的依據(jù)，才能依法保障分類管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！睹褶k教育促進(jìn)法》特別規(guī)定：民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分，而且民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位。尤其是《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》)第六條規(guī)定：公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的法人資格，具有與公辦學(xué)校相分離的校園和基本教育教學(xué)設(shè)施，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，獨(dú)立招生，獨(dú)立頒發(fā)學(xué)業(yè)證書。這樣便以法律的形式從國(guó)家層面肯定了包括“公校辦民?！边@一辦學(xué)形式在內(nèi)的民辦教育的合法性地位，為包括“公校辦民?！痹趦?nèi)的民辦教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展提供了法律保障。
然而，伴隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提質(zhì)升級(jí)以及教育事業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，“公校辦民?！痹诎l(fā)展過程中遭遇到了諸多挑戰(zhàn)和現(xiàn)實(shí)困境。規(guī)避這些發(fā)展問題，有賴于在探究分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上對(duì)“公校辦民?！睂?shí)施分類管理的政策。誠(chéng)然，目前實(shí)施分類管理這一政策的法制體系與法治體系等層面的依據(jù)均不充分。首先，法制體系層面的分類依據(jù)不充分。政府部門沒有制定國(guó)家層面的《中華人民共和國(guó)民辦教育法》，更沒有制定國(guó)家層面的對(duì)“公校辦民?！狈诸惞芾碜龀雒鞔_規(guī)定的《中華人民共和國(guó)民辦教育分類管理辦法》，只出臺(tái)了《民辦教育促進(jìn)法》及《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》。這兩部法律均未涉及到“公校辦民校”的分類管理問題，從而使得分類管理的法律效力和合理性受到影響。其次，法治體系層面的分類依據(jù)也不充分。有關(guān)《民辦教育促進(jìn)法》及《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施條例這兩部國(guó)家級(jí)民辦教育法的配套政策還很不完善，即使制定了配套實(shí)施政策，也很難有操作性。而且各級(jí)地方政府實(shí)際貫徹落實(shí)也不到位，管理的“缺位”和“越位”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。這也使得作為民辦教育辦學(xué)形式之一的“公校辦民?！比狈Ψ诸惞芾淼姆梢罁?jù)。因此，當(dāng)前和今后對(duì)“公校辦民?！睂?shí)施分類管理，需要中央和地方政府加強(qiáng)民辦教育的法制體系建設(shè)，并且要實(shí)現(xiàn)從法制體系到法治體系的民辦教育立法質(zhì)量提升過程，從而為“公校辦民校”分類管理提供法制與法治保障。
(二)民辦學(xué)校及其教師、學(xué)生法律地位的保障問題
無論是公辦學(xué)校及其教師、學(xué)生的法律地位，還是“公校辦民?！毙问降拿褶k學(xué)校及其教師、學(xué)生的法律地位，亦或是分類管理后的公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦的民辦學(xué)校和公辦學(xué)校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦的民辦學(xué)校的教師、學(xué)生都應(yīng)該受到有關(guān)教育法律法規(guī)的保護(hù)?！睹褶k教育促進(jìn)法》特別規(guī)定：民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位。但是，目前中國(guó)很多地方“公校辦民?！苯處煹钠降鹊匚缓秃戏?quán)益尚未得到充分保障，分類管理可能會(huì)引起部分“公校辦民校”教師更加的不滿。主要表現(xiàn)在：“公校辦民?！苯處煹拇龊蜕鐣?huì)地位未得到充分保障，尤其是教師退休之后的保障不力。以養(yǎng)老金為例，由于目前中國(guó)諸如公辦學(xué)校等事業(yè)單位與企業(yè)實(shí)行的是養(yǎng)老金“雙軌制”方式，同樣的工齡，同一年退休，事業(yè)單位養(yǎng)老金比企業(yè)的就要高出很多。而民辦學(xué)校的教師只能參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，其退休后領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金比公辦學(xué)校同資歷的教師就要少很多，造成很大的不公平。此外，對(duì)于學(xué)生的法律地位問題，目前國(guó)家獎(jiǎng)、助、貸等方面的政策對(duì)公辦學(xué)校學(xué)生與民辦學(xué)校學(xué)生也未能實(shí)實(shí)在在地體現(xiàn)出政策公平公正的一面。
基于以上這些問題，筆者建議：依法落實(shí)“公校辦民?！辈煌悇e民辦學(xué)校及其教師的法律地位，將公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦的民辦學(xué)校納入事業(yè)單位系統(tǒng)，給予這一類型民辦學(xué)校的教師以事業(yè)編制，但其基本工資不由國(guó)家財(cái)政撥款，由學(xué)校自行解決。對(duì)于公辦學(xué)校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦的民辦學(xué)校，則將其納入企業(yè)單位管理系統(tǒng)，教師與民辦學(xué)校簽署聘任合同書。在學(xué)生方面，無論是公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦的民辦學(xué)校的學(xué)生，還是公辦學(xué)校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦的民辦學(xué)校的學(xué)生在獎(jiǎng)、助、貸方面都應(yīng)該享受與公辦學(xué)校同等對(duì)待的政策待遇。
五、“公校辦民校”分類管理的經(jīng)濟(jì)問題研究
(一)“公校辦民?！狈诸惞芾淼漠a(chǎn)權(quán)屬性明晰問題
雖然“公校辦民校”分類管理有利于明晰產(chǎn)權(quán)屬性的歸屬，但目前有關(guān)“公校辦民校”方面的產(chǎn)權(quán)制度的不完善，有可能使得“公校辦民?！痹诜诸惞芾磉^程中出現(xiàn)諸多紛爭(zhēng)?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定：民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的資產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。盡管法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的這一規(guī)定明確了民辦學(xué)校作為法人，擁有對(duì)其各方面投入的財(cái)產(chǎn)所享有的權(quán)利，也就是在民辦學(xué)校辦學(xué)期間，所有財(cái)產(chǎn)均由作為法人的民辦學(xué)校依法管理和使用，但目前有關(guān)民辦教育的法律法規(guī)對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)以及辦學(xué)積累的歸屬未能作出明確而具體的規(guī)定。另外，《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉辦法》特別規(guī)定：民辦學(xué)校的舉辦者可以以資金、實(shí)物、土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)或者其他財(cái)產(chǎn)作為辦學(xué)出資，以知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)出資參與合作辦學(xué)的，應(yīng)當(dāng)委托具有資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)依法評(píng)估。從廣東省的實(shí)施辦法也不難看出，有關(guān)規(guī)定比較模糊，不夠具體。如對(duì)辦學(xué)出資中的實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)等表述很含糊，很容易引起日后民辦學(xué)校發(fā)展的資產(chǎn)歸屬爭(zhēng)議問題。同時(shí)，對(duì)于委托具有資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)依法評(píng)估的表述也不具體，什么樣的評(píng)估機(jī)構(gòu)才算是符合要求的有資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，以及評(píng)估過程中所產(chǎn)生的費(fèi)用由誰來承擔(dān)等。所有這些因法律法規(guī)不具體而帶來的問題，如果不能處理好，很有可能在“公校辦民?！狈诸惞芾磉^程中產(chǎn)生糾紛，引起不必要的麻煩。為了盡可能規(guī)避這些問題的出現(xiàn)，筆者建議：應(yīng)以行政法規(guī)的形式出臺(tái)更加具體的規(guī)定，進(jìn)一步明晰“公校辦民?！钡漠a(chǎn)權(quán)問題，同時(shí)要做出明確的規(guī)定：公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦的民辦學(xué)校的資產(chǎn)屬于民辦學(xué)校所有，如果出現(xiàn)停止辦學(xué)的問題，其財(cái)產(chǎn)應(yīng)該收歸母體公校；而公校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦的民辦學(xué)校的資產(chǎn)應(yīng)該屬于多方投資主體，資產(chǎn)比例以簽訂的辦學(xué)協(xié)議書為參考依據(jù)。此外，對(duì)于資產(chǎn)評(píng)估所產(chǎn)生的費(fèi)用，應(yīng)該采用政府、公校以及民校三方分擔(dān)機(jī)制的辦法，分別承擔(dān)一定比例的評(píng)估費(fèi)用，保證資產(chǎn)評(píng)估工作的高質(zhì)量完成。
(二)“公校辦民?！狈诸惞芾淼膰?guó)有資產(chǎn)監(jiān)管問題
防止國(guó)有資產(chǎn)流失、完善民校財(cái)務(wù)監(jiān)管制度是“公校辦民?！狈诸惞芾淼闹匾繕?biāo)?！睹褶k教育促進(jìn)法》第三十八條明確規(guī)定：民辦學(xué)校資產(chǎn)的使用受審批機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門的監(jiān)督。同時(shí)，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第六條還規(guī)定：參與舉辦民辦學(xué)校的公辦學(xué)校依法享有舉辦者權(quán)益，依法履行國(guó)有資產(chǎn)的管理義務(wù)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，實(shí)施義務(wù)教育的公辦學(xué)校不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校。可見，無論是《民辦教育促進(jìn)法》，還是《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，均對(duì)民辦學(xué)校的資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理的監(jiān)管做出了相對(duì)具體的規(guī)定。一般意義上來說，國(guó)有資產(chǎn)包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。如廣州市的廣雅中學(xué)經(jīng)過百年的辦學(xué)發(fā)展，逐步形成了自身特色的學(xué)校品牌，而這種學(xué)校品牌毫無疑問當(dāng)屬無形資產(chǎn)。如果要對(duì)其參與舉辦的廣州廣雅實(shí)驗(yàn)學(xué)校進(jìn)行分類管理，無形資產(chǎn)問題就是一個(gè)很難監(jiān)督管理到位的問題，到底廣雅品牌在民校辦學(xué)中發(fā)揮多大的作用是很難評(píng)估的。同時(shí)，“公校辦民校”在要么轉(zhuǎn)為公辦、要么脫鉤轉(zhuǎn)民辦的情況下，學(xué)校品牌、管理制度模式等無形資產(chǎn)還存在可能被忽視的問題，更缺乏對(duì)國(guó)有無形資產(chǎn)的保護(hù)。此外，由于當(dāng)前有關(guān)民辦教育法律法規(guī)的不完善，對(duì)制定分類管理的決策者缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致行政決策者的“越位”和“缺位”現(xiàn)象，致使決策者可能利用其所掌握的國(guó)有有形或無形資產(chǎn)為個(gè)人或他人謀利益，低估或不估國(guó)有無形資產(chǎn)價(jià)值，造成國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。
針對(duì)以上“公校辦民?！狈诸惞芾磉^程中可能出現(xiàn)的問題，筆者建議：強(qiáng)化地方教育、審計(jì)、財(cái)務(wù)等管理部門的協(xié)作機(jī)制建設(shè)，共同監(jiān)督和規(guī)范分類管理中的國(guó)有資產(chǎn)問題。地方主管部門要聯(lián)合其它專業(yè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)公辦學(xué)校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦類的民辦學(xué)校的無形資產(chǎn)的監(jiān)督與管理，防止分類之后國(guó)有無形資產(chǎn)的流失。同時(shí)，地方政府要完善民辦教育分類管理的法律法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)行政決策者權(quán)力的制衡機(jī)制建設(shè)，在對(duì)民辦教育立法時(shí)要特別作出以下具體規(guī)定：“公校辦民校”舉辦者投入的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)與舉辦者的其他資產(chǎn)相對(duì)分離，沒有分離的不予審批、注冊(cè)登記，以免造成資產(chǎn)管理過程中的混亂現(xiàn)象；分類管理時(shí)重點(diǎn)審查舉辦者出資、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)等情況，必要時(shí)需成立民辦學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，為保障分類順利進(jìn)行提供保障。
六、“公校辦民校”分類管理后學(xué)校辦學(xué)積極性研究
(一)“公校辦民?！狈诸惞芾砗蟮亩愂諆?yōu)惠政策問題
強(qiáng)化稅收優(yōu)惠政策的頂層設(shè)計(jì)是促進(jìn)“公校辦民?！狈诸惞芾?、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制發(fā)展的重要保障?！睹褶k教育促進(jìn)法》明確規(guī)定：民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》也特別提出：出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校享有的稅收優(yōu)惠政策，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、稅務(wù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)行政部門制定。但是有關(guān)這一優(yōu)惠政策至今還沒有制定并實(shí)施，給“公校辦民?！狈诸惞芾砉ぷ鲙砺闊┖屠_。當(dāng)前很多地區(qū)“公校辦民?！痹诙愂諆?yōu)惠政策方面管理很混亂，影響了辦學(xué)的積極性。主要原因還是未能有效對(duì)現(xiàn)有的“公校辦民?！边M(jìn)行分類管理。如：在未區(qū)分民辦學(xué)校是屬于公校單獨(dú)舉辦類，還是公校與社會(huì)力量合作舉辦類的情況下，要求其收費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算外資金專戶管理，缺乏相關(guān)的法律依據(jù)。事實(shí)上，不管哪一類的“公校辦民?！?，只要是辦學(xué)主體投資方不要求合理回報(bào)，理應(yīng)依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報(bào)的“公校辦民校”，如果并未因此而改變辦教育的公益屬性，也應(yīng)該落實(shí)有別于企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。為此，國(guó)家和地方有關(guān)部門應(yīng)盡快制定相應(yīng)的“公校辦民?！狈诸惞芾砗蟮亩愂諆?yōu)惠政策，對(duì)于轉(zhuǎn)為公辦的“公校辦民?！保硎芘c公辦學(xué)校相同的免稅政策，而對(duì)于脫鉤轉(zhuǎn)為純民辦的“公校辦民?！保矐?yīng)該享受稅收減免甚至免稅收政策。同時(shí)，政府部門要“強(qiáng)化民辦學(xué)校教代會(huì)和社會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，建立學(xué)校獲取合理回報(bào)備案及公開制度①?gòu)堣F民：《中國(guó)民辦教育的財(cái)政貢獻(xiàn)及政策建議》，廣州：暨南大學(xué)出版社，2012年版第116頁?！?，以此全力推進(jìn)分類管理后學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的公平、公正、公開。
(二)“公校辦民?！狈诸惞芾砗蟮霓k學(xué)自主權(quán)問題
分類管理后如何更好地保障民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，為民辦學(xué)校營(yíng)造公正民主的發(fā)展環(huán)境是政府決策部門需要高度重視的問題?！睹褶k教育促進(jìn)法》特別規(guī)定：民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，國(guó)家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。這使得民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的保障終于在國(guó)家法制建設(shè)層面有了定論?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對(duì)此予以具體化，其中之一便是規(guī)定了民辦學(xué)?？梢宰灾鞔_定招生的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式。分類管理后轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校的“公校辦民校”執(zhí)行與公辦學(xué)校同等的招生政策，轉(zhuǎn)制之前享受的民辦學(xué)校招生自主權(quán)不能繼續(xù)享受。脫鉤轉(zhuǎn)民辦的“公校辦民校”繼續(xù)執(zhí)行民辦教育招生政策。對(duì)于脫鉤轉(zhuǎn)民辦的這一類“公校辦民校”，有可能會(huì)出現(xiàn)辦學(xué)積極性下降的問題。因?yàn)槊撱^之前依附于母體公校的品牌優(yōu)勢(shì)，以及在自主招生優(yōu)惠政策的支持下，這類學(xué)校的招生質(zhì)量很高，依靠收取學(xué)生高額學(xué)費(fèi)，學(xué)校辦學(xué)收入也很多，因而辦學(xué)積極性相對(duì)也就高。脫鉤轉(zhuǎn)民辦后，由于失去了母體公校優(yōu)勢(shì)品牌的宣傳，招生吸引力有可能出現(xiàn)下降的情況，進(jìn)而會(huì)影響學(xué)校的辦學(xué)積極性。為了持續(xù)推動(dòng)“公校辦民校”脫鉤轉(zhuǎn)民辦后保持在健康發(fā)展的軌道上，彌補(bǔ)失去母體公校優(yōu)勢(shì)品牌宣傳的不足，政府部門應(yīng)該設(shè)立“公校辦民?！狈诸惞芾韺ｍ?xiàng)資金，支持和引導(dǎo)脫鉤轉(zhuǎn)民辦的學(xué)校提高自主發(fā)展能力和競(jìng)爭(zhēng)能力。同時(shí)，要建立健全有關(guān)資助政策，扶持脫鉤轉(zhuǎn)民辦學(xué)校的發(fā)展，依法保障民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的真正落實(shí)。
總之，多年來，“公校辦民?！弊鳛槊褶k教育重要的辦學(xué)形式之一，其發(fā)展規(guī)模從小到大，發(fā)展質(zhì)量從低到高，成為促進(jìn)中國(guó)教育現(xiàn)代化的一支不可忽視的重要民辦教育力量。然而，在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中也產(chǎn)生了高額收費(fèi)、過度依賴于“名?！钡陌l(fā)展、招生宣傳過度以及國(guó)有資產(chǎn)流失等問題，引起了政府和社會(huì)的高度關(guān)注。為此，需要通過“公校辦民校”分類管理的方式，積極引導(dǎo)這一類型學(xué)校要么轉(zhuǎn)為公辦，要么脫鉤轉(zhuǎn)民辦，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制發(fā)展的目標(biāo)來規(guī)避辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。在分類管理與轉(zhuǎn)制發(fā)展中，中央和地方政府要對(duì)有可能產(chǎn)生的諸如法律、經(jīng)濟(jì)及政策方面的問題實(shí)施協(xié)同行動(dòng)與共同治理，從而推動(dòng)“公校辦民?！备咝в行虻胤诸惏l(fā)展。
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一、問題的提出
(一)“公校辦民?！钡母拍罱?gòu)與表達(dá)
“名校辦民?！弊鳛楦闹茖W(xué)校的一種，一直是中國(guó)辦學(xué)體制改革或民辦教育領(lǐng)域爭(zhēng)論最為激烈的現(xiàn)象之一①萬華：《義務(wù)教育階段“名校辦民?！钡恼叻治雠c建議——基于廣東省G 市情況》，《教育導(dǎo)刊》2010年第6期，第19頁。。對(duì)于“名校辦民校”概念的表達(dá)，不同學(xué)者的表達(dá)方式有所不同，但都普遍包括舉辦主體以及舉辦方式等內(nèi)容。如“名校辦民校”一般是指公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦，或以公校的品牌輸出、管理模式輸出、派出教師、輔助教學(xué)等方式與企事業(yè)單位合辦的民辦性質(zhì)的附校、分?；蚍植康囊环N辦學(xué)模式②陳峰：《對(duì)“名校辦民?！背雎返姆治雠c思考——兼談廣州市的操作策略》，《教育導(dǎo)刊》2010年第10期，第32頁。。從有關(guān)政策和操作實(shí)踐來看，所謂“名校辦民?！碧刂腹k學(xué)校以種種方式參與舉辦民辦學(xué)校的行為。從其實(shí)際內(nèi)涵與辦學(xué)模式考量，稱“名校辦民?！睘椤肮＾k民校”應(yīng)更準(zhǔn)確①王文源：《對(duì)我國(guó)“名校辦民?！眴栴}的探討》，《中小學(xué)管理》2005年第10期，第5頁。。因此，本文用“公校辦民?！钡谋磉_(dá)方式來代替“名校辦民?！?，也許會(huì)更為適合，并且把“公校辦民校”的概念定義為：依據(jù)國(guó)家和地方有關(guān)教育和民辦教育的法律法規(guī)，公辦學(xué)校(含教育工會(huì))單獨(dú)舉辦或者以公校品牌、師資與管理制度模式等輸出方式與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦的帶有民辦教育性質(zhì)的一種全新辦學(xué)形式。
(二)“公校辦民?！钡漠a(chǎn)生背景與評(píng)判
“名校辦民?！笔加?992年原中央軍委子弟學(xué)?！本┦粚W(xué)校提出的公辦學(xué)校的“五自主”(自主籌集日常辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、自主招生、自主用人、自主工資分配、自主教育教學(xué)實(shí)驗(yàn)改革)辦學(xué)體制改革②田寶軍、楊磊：《“名校辦名校”的治理：矛盾與策略》，《教育學(xué)術(shù)月刊》2011年第6期，第75頁。?；赝肮＾k民校”的產(chǎn)生背景，主要源于兩種情況：一是受政府宏觀政策影響，曾經(jīng)創(chuàng)建示范性高中時(shí)，一部分優(yōu)秀學(xué)校的初中部被迫取消，公辦名校為了分流初中教師，通過舉辦民校的方式來充分利用優(yōu)質(zhì)師資；二是可以追溯到最初的擇校現(xiàn)象，根據(jù)當(dāng)時(shí)的招生政策，學(xué)?？梢哉惺找欢ū壤膿裥Ｉ?，由于學(xué)校不能擅自擴(kuò)大擇校生招收比例，很多學(xué)校便以辦實(shí)驗(yàn)班的方式擴(kuò)大招生，一些學(xué)校將實(shí)驗(yàn)班改為民辦性質(zhì)的“實(shí)驗(yàn)學(xué)?！薄＿@樣，中國(guó)“公校辦民校”的規(guī)模便伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提升而得到發(fā)展壯大，在特定的歷史時(shí)期為中國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。
回顧這么多年“公校辦民?！钡陌l(fā)展歷程，應(yīng)該對(duì)這一類型的民辦學(xué)校形成以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：一是肯定“公校辦民校”在特定歷史條件下辦學(xué)的合法性，雖然這一類型學(xué)校剛成立便產(chǎn)生諸多爭(zhēng)議，但畢竟其辦學(xué)是符合有關(guān)教育法和民辦教育法規(guī)的；二是要充分認(rèn)識(shí)到分類管理與轉(zhuǎn)制發(fā)展是這一類型學(xué)校今后的唯一出路，但轉(zhuǎn)制應(yīng)該有一個(gè)過渡時(shí)期，避免產(chǎn)生法律糾紛和其它社會(huì)問題；三是要充分認(rèn)識(shí)到“公校辦民?！边@一類型學(xué)校在義務(wù)教育階段辦學(xué)是不合理的，應(yīng)當(dāng)在非義務(wù)教育階段辦學(xué)，因?yàn)榱x務(wù)教育是免費(fèi)的教育，而這一類型民辦教育收費(fèi)較高，嚴(yán)重違背了教育公平原則?；谝陨蠋c(diǎn)共識(shí)，“公校辦民校”未來的發(fā)展走向是要么轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校，要么脫鉤轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校，實(shí)現(xiàn)這一類型學(xué)校的分類管理目標(biāo)。
二、深水區(qū)改革背景下“公校辦民?！狈诸惞芾淼谋匾?/h2>(一)有利于厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)避辦學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)
規(guī)范“公校辦民校”辦學(xué)，對(duì)其實(shí)施分類管理的目標(biāo)就是：要么恢復(fù)為真正意義上的公辦學(xué)校，納入政府部門的公立教育統(tǒng)一管理系統(tǒng)；要么轉(zhuǎn)為真正意義上的民辦學(xué)校，并且在明晰學(xué)校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、建立基金的基礎(chǔ)上，實(shí)行股份化管理。目前中國(guó)“公校辦民?！边@一類型學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬問題還比較紊亂。盡管《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》)規(guī)定：為保證民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立性，民辦學(xué)校享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。但這一規(guī)定比較模糊與籠統(tǒng)，在一些具體問題上未能作出明確的規(guī)定，如舉辦主體的原始投入資產(chǎn)問題，辦學(xué)所積累起來的資產(chǎn)歸屬問題，辦學(xué)的剩余資產(chǎn)處置問題等。
要解決好這些辦學(xué)過程中產(chǎn)生的問題，首先需要確定參與舉辦的民辦學(xué)校的辦學(xué)資產(chǎn)屬性問題，也就是這類民辦學(xué)校是屬于公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦，還是由公辦學(xué)校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦，即為“公校辦民校”的分類管理問題。對(duì)于公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦的民校，學(xué)校產(chǎn)權(quán)應(yīng)該屬于民辦學(xué)校自身，學(xué)校終止辦學(xué)時(shí)剩余資產(chǎn)應(yīng)該回歸母體公辦學(xué)?；蛘呔杞o其它相近機(jī)構(gòu)。對(duì)于公辦學(xué)校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦的民校，學(xué)校產(chǎn)權(quán)為多方投資主體所有，產(chǎn)生的問題由多方投資主體根據(jù)簽訂的辦學(xué)協(xié)議，協(xié)商解決?？傊?，對(duì)“公校辦民?！睂?shí)施分類管理，可以更好地厘清民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)關(guān)系，盡可能地規(guī)避辦學(xué)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
(二)有利于規(guī)范學(xué)校管理，堅(jiān)持教育公益性
用分類管理的思維實(shí)現(xiàn)“公校辦民?！鞭D(zhuǎn)制發(fā)展，有利于進(jìn)一步規(guī)范學(xué)校管理工作，堅(jiān)持教育的公益性原則，構(gòu)建基于社會(huì)責(zé)任和社會(huì)服務(wù)的教育立場(chǎng)。當(dāng)前中國(guó)“公校辦民?！痹趯W(xué)校管理規(guī)范發(fā)展方面還存在諸多問題。如民辦學(xué)校在招生時(shí)過度渲染與母體公校之間的關(guān)系，收費(fèi)的監(jiān)管工作做得不到位以及教師待遇保障機(jī)制不健全等。
對(duì)“公校辦民?！睂?shí)施分類管理，實(shí)現(xiàn)要么轉(zhuǎn)公辦、要么脫鉤轉(zhuǎn)民辦的轉(zhuǎn)制目標(biāo)，首先，能最大限度地界定轉(zhuǎn)制后不同類型學(xué)校的招生權(quán)限，如轉(zhuǎn)為公辦的民校，按照公辦學(xué)校招生制度招生，而脫鉤轉(zhuǎn)民辦的民校則按照民辦教育招生制度招生。其次，可以明確轉(zhuǎn)制后不同類型學(xué)校的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施分類管理后，轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校的民校的收費(fèi)將以政府、物價(jià)等部門指導(dǎo)價(jià)的方式進(jìn)行管理，各轉(zhuǎn)制學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方案納入教育部門的統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算。而脫鉤轉(zhuǎn)民辦的學(xué)校，則可以根據(jù)辦學(xué)成本、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及物價(jià)上漲水平等指標(biāo)體系綜合確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方案，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方案需報(bào)有關(guān)部門備案并公示，接受財(cái)務(wù)部門的監(jiān)督與審計(jì)。最后，更好地保障轉(zhuǎn)制后不同類型學(xué)校教師的待遇。實(shí)施分類管理后，轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校的教師可以統(tǒng)一納入事業(yè)單位系統(tǒng)管理，教師的基本工資和福利待遇等，由政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)予以保障，而對(duì)于脫鉤轉(zhuǎn)民辦學(xué)校的教師，由民辦學(xué)校自己保障教師的福利待遇，需達(dá)到公辦學(xué)校教師的待遇水平。
(三)有利于回應(yīng)社會(huì)呼聲，提高社會(huì)公信度
對(duì)“公校辦民?！睂?shí)施分類管理，使得目前這一類學(xué)校要么轉(zhuǎn)為公辦，要么脫鉤轉(zhuǎn)民辦，是回到教育“原點(diǎn)”看教育，回應(yīng)社會(huì)呼聲的重要要求，也是提高社會(huì)對(duì)民辦教育公信力認(rèn)同度的重要保障。
當(dāng)前，高額收費(fèi)現(xiàn)象是社會(huì)對(duì)“公校辦民校”這一類型學(xué)校不滿的重要影響因素。以廣州市為例，相比2012年，公辦學(xué)校參與舉辦的民校收費(fèi)有不同程度的上漲，年收費(fèi)大多在2 萬元左右或以上。例如，廣州執(zhí)信中學(xué)與星河灣地產(chǎn)合作所辦的民校廣州番禺執(zhí)信初中2012年收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是2.9 萬元/學(xué)年，2013年則漲至 3 萬元/學(xué)年。而另一所名校廣州育才中學(xué)舉辦的民校廣州育才實(shí)驗(yàn)學(xué)校2012年收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為2.1 萬元/學(xué)年，2013年漲至2.45 萬元/學(xué)年?？梢?，“公校辦民校”的收費(fèi)比較高，而且上漲的速度較快，嚴(yán)重破壞了教育的生態(tài)環(huán)境。尤其是“公校辦民校”這類民辦學(xué)校顯性或隱性地利用了“名?！眹?guó)有資產(chǎn)和品牌，影響教育的公信力和社會(huì)的廣泛認(rèn)同。對(duì)于參與舉辦的公辦學(xué)校，它稀釋了國(guó)有資產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)教育資源；對(duì)于民辦學(xué)校，這類學(xué)校的舉辦對(duì)其形成了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，沖擊了民辦教育正常的發(fā)展秩序，不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量投資辦教育的積極性?；诖?，對(duì)“公校辦民?！睂?shí)施分類管理，使得這一類民校要么轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校，要么脫鉤轉(zhuǎn)為純民辦就已經(jīng)顯得尤為迫切。
三、深水區(qū)改革背景下“公校辦民?！狈诸惞芾淼臉?biāo)準(zhǔn)研究
明確“公校辦民校”分類管理的標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)現(xiàn)公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校要么轉(zhuǎn)為公辦、要么脫鉤轉(zhuǎn)民辦的分類發(fā)展的前提條件，也是基于深水區(qū)改革背景下中國(guó)民辦教育管理體制和民辦教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。盡管目前“公校辦民?！鞭k學(xué)主體多樣、辦學(xué)形式多元，但對(duì)其分類管理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)不宜太過復(fù)雜，建議以單獨(dú)舉辦或合作舉辦為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類管理。凡是只有公辦學(xué)校參與舉辦，或者是公辦學(xué)校、教育工會(huì)參與舉辦的民辦學(xué)校，都?xì)w結(jié)為單獨(dú)舉辦類民辦學(xué)校。凡是公辦學(xué)校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦的民辦學(xué)校，只要具備資質(zhì)的社會(huì)力量，不管是什么社會(huì)力量，都?xì)w結(jié)為合作舉辦類民辦學(xué)校。
不管是單獨(dú)舉辦類民辦學(xué)校，還是合作舉辦類民辦學(xué)校，在轉(zhuǎn)為公辦或脫鉤轉(zhuǎn)民辦的分類標(biāo)準(zhǔn)管理中，都應(yīng)該遵循以下原則：一是看民校和母體公校的意愿與協(xié)商情況。“公校辦民?！狈诸惞芾砼c轉(zhuǎn)制發(fā)展需要遵循民主的原則，首先必須傾聽來自民校及其母體公校的意愿。政府在結(jié)合民校及其母體公校意愿實(shí)際的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是地開展分類管理，堅(jiān)持分類管理與轉(zhuǎn)制發(fā)展的速度、力度與可承受度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，而不能“一刀切”地實(shí)施強(qiáng)制性分類管理。二是看當(dāng)?shù)卣呢?cái)政實(shí)力。如果當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力比較雄厚，而且用于教育方面的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)比較寬裕，單獨(dú)舉辦類的民辦學(xué)?？煽紤]全部轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校，合作舉辦類民辦學(xué)校有意轉(zhuǎn)公辦也可予以考慮轉(zhuǎn)公辦。如果當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力比較薄弱，對(duì)教育的投入滿足不了教育的需求，部分單獨(dú)舉辦的民辦學(xué)校可以考慮轉(zhuǎn)為純民辦學(xué)校，這樣可以吸納民間資本，減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。而對(duì)于合作舉辦類的民辦學(xué)校則應(yīng)該積極鼓勵(lì)全部轉(zhuǎn)為純民辦學(xué)校。三是看當(dāng)?shù)毓⑴c舉辦的民校數(shù)量多少。如果一個(gè)地區(qū)參與舉辦的民辦學(xué)校數(shù)量較大，在保證合作舉辦類的民辦學(xué)校全部脫鉤轉(zhuǎn)民辦的基礎(chǔ)上，促使部分單獨(dú)舉辦類的民辦學(xué)校也能轉(zhuǎn)為純民辦學(xué)校，以此減少過多的單獨(dú)舉辦類民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校而給政府財(cái)政壓力過大的現(xiàn)象。四是看當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)教育資源的多少。若當(dāng)?shù)毓k優(yōu)質(zhì)教育資源不足，則把單獨(dú)舉辦類的民辦學(xué)校和部分合作舉辦類的民辦學(xué)校轉(zhuǎn)成公辦學(xué)校；若公辦優(yōu)質(zhì)教育資源較多，則把合作舉辦類的民辦學(xué)校和部分單獨(dú)舉辦類的民辦學(xué)校轉(zhuǎn)成純民辦學(xué)校。五是看“公校辦民?！笔菍儆诹x務(wù)教育階段，還是非義務(wù)教育階段。義務(wù)教育是每個(gè)公民必須接受的免費(fèi)的教育，是政府的責(zé)任，堅(jiān)持就近入學(xué)原則。民辦學(xué)校的收費(fèi)制度以及招生制度等都不宜在義務(wù)教育階段舉辦民辦學(xué)校。因此，無論是單獨(dú)舉辦類還是合作舉辦類的民辦學(xué)校，如果所屬的辦學(xué)階段為義務(wù)教育階段，應(yīng)該讓這些學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校，而如果所屬的辦學(xué)階段為非義務(wù)教育階段，則可以轉(zhuǎn)為公辦或脫鉤轉(zhuǎn)民辦兩類學(xué)校。
同時(shí)，“公校辦民校”的分類標(biāo)準(zhǔn)研究中應(yīng)該關(guān)注和處理好以下問題：一是民校的產(chǎn)權(quán)明晰問題。公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)不明晰，尤其是那些成立時(shí)間相對(duì)比較久的民校，辦學(xué)投資主體可能會(huì)產(chǎn)生變化以及辦學(xué)財(cái)產(chǎn)的增值問題，更加會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)不明晰問題。二是“公校辦民校”分類管理的教師權(quán)益保障問題。分類管理必然會(huì)觸及到民校教師已有的利益格局，這需要政府以及學(xué)校等多方提前制定預(yù)案，保證教師的切身利益不受到損害。三是“公校辦民?！狈诸惞芾淼膶W(xué)生權(quán)益保障問題。這同樣需要提前考慮到分類管理后可能出現(xiàn)的涉及到學(xué)生切身利益的問題。比如有些民校轉(zhuǎn)為純民辦后，學(xué)生不愿意在純民辦學(xué)校就讀的問題等，教育部門和學(xué)校要為他們找好學(xué)區(qū)，定好有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。四是脫鉤轉(zhuǎn)民辦后公益屬性保障問題。脫鉤轉(zhuǎn)純民辦學(xué)校后如何保障民辦教育的公益屬性，構(gòu)建民辦教育自身服務(wù)社會(huì)的基本立場(chǎng)是政府需要從宏觀上去把握的問題，尤其要防控教育商業(yè)化或產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)象的出現(xiàn)。五是合作辦學(xué)協(xié)議書的簽約期限問題。無論是單獨(dú)舉辦類“公校辦民?！保€是合作舉辦類“公校辦民?！?，分類管理與轉(zhuǎn)制發(fā)展過程中往往會(huì)遇到合作辦學(xué)的協(xié)議書仍處在有效期內(nèi)，具有法律效應(yīng)。為了避免引起不必要的法律糾紛，“公校辦民?！狈诸惞芾砼c轉(zhuǎn)制發(fā)展有三種可能實(shí)現(xiàn)途徑：第一，等到合作辦學(xué)協(xié)議書有效期截止時(shí)，再實(shí)施分類管理；第二，通過多方投資主體友好協(xié)商，提前終止合作辦學(xué)協(xié)議書后，再實(shí)施分類管理；第三，按照合作辦學(xué)協(xié)議書規(guī)定的違約條款，啟動(dòng)賠償機(jī)制，再實(shí)施分類管理。此外，也要關(guān)注到“后分類管理時(shí)代”政府支持民辦教育的可能性模式，比如設(shè)立民辦教育專項(xiàng)發(fā)展資金支持民辦教育做大做強(qiáng)，對(duì)辦得好的民辦學(xué)校進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)表彰等。
四、“公校辦民校”分類管理的法律問題研究
(一)“公校辦民?！狈诸惞芾淼姆煞ㄒ?guī)依據(jù)問題
探尋“公校辦民?！狈诸惞芾淼暮戏ㄐ詥栴}，是推進(jìn)“公校辦民?！币?guī)范管理與分類指導(dǎo)的重要保障。無論是民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦，還是脫鉤轉(zhuǎn)為民辦，亦或是維持和規(guī)范目前“公校辦民校”這一辦學(xué)形式的發(fā)展，都需要首先尋找到法律法規(guī)的依據(jù)，才能依法保障分類管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！睹褶k教育促進(jìn)法》特別規(guī)定：民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分，而且民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位。尤其是《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》)第六條規(guī)定：公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的法人資格，具有與公辦學(xué)校相分離的校園和基本教育教學(xué)設(shè)施，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，獨(dú)立招生，獨(dú)立頒發(fā)學(xué)業(yè)證書。這樣便以法律的形式從國(guó)家層面肯定了包括“公校辦民?！边@一辦學(xué)形式在內(nèi)的民辦教育的合法性地位，為包括“公校辦民?！痹趦?nèi)的民辦教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展提供了法律保障。
然而，伴隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提質(zhì)升級(jí)以及教育事業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，“公校辦民?！痹诎l(fā)展過程中遭遇到了諸多挑戰(zhàn)和現(xiàn)實(shí)困境。規(guī)避這些發(fā)展問題，有賴于在探究分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上對(duì)“公校辦民?！睂?shí)施分類管理的政策。誠(chéng)然，目前實(shí)施分類管理這一政策的法制體系與法治體系等層面的依據(jù)均不充分。首先，法制體系層面的分類依據(jù)不充分。政府部門沒有制定國(guó)家層面的《中華人民共和國(guó)民辦教育法》，更沒有制定國(guó)家層面的對(duì)“公校辦民?！狈诸惞芾碜龀雒鞔_規(guī)定的《中華人民共和國(guó)民辦教育分類管理辦法》，只出臺(tái)了《民辦教育促進(jìn)法》及《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》。這兩部法律均未涉及到“公校辦民校”的分類管理問題，從而使得分類管理的法律效力和合理性受到影響。其次，法治體系層面的分類依據(jù)也不充分。有關(guān)《民辦教育促進(jìn)法》及《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施條例這兩部國(guó)家級(jí)民辦教育法的配套政策還很不完善，即使制定了配套實(shí)施政策，也很難有操作性。而且各級(jí)地方政府實(shí)際貫徹落實(shí)也不到位，管理的“缺位”和“越位”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。這也使得作為民辦教育辦學(xué)形式之一的“公校辦民?！比狈Ψ诸惞芾淼姆梢罁?jù)。因此，當(dāng)前和今后對(duì)“公校辦民?！睂?shí)施分類管理，需要中央和地方政府加強(qiáng)民辦教育的法制體系建設(shè)，并且要實(shí)現(xiàn)從法制體系到法治體系的民辦教育立法質(zhì)量提升過程，從而為“公校辦民校”分類管理提供法制與法治保障。
(二)民辦學(xué)校及其教師、學(xué)生法律地位的保障問題
無論是公辦學(xué)校及其教師、學(xué)生的法律地位，還是“公校辦民?！毙问降拿褶k學(xué)校及其教師、學(xué)生的法律地位，亦或是分類管理后的公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦的民辦學(xué)校和公辦學(xué)校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦的民辦學(xué)校的教師、學(xué)生都應(yīng)該受到有關(guān)教育法律法規(guī)的保護(hù)?！睹褶k教育促進(jìn)法》特別規(guī)定：民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位。但是，目前中國(guó)很多地方“公校辦民?！苯處煹钠降鹊匚缓秃戏?quán)益尚未得到充分保障，分類管理可能會(huì)引起部分“公校辦民校”教師更加的不滿。主要表現(xiàn)在：“公校辦民?！苯處煹拇龊蜕鐣?huì)地位未得到充分保障，尤其是教師退休之后的保障不力。以養(yǎng)老金為例，由于目前中國(guó)諸如公辦學(xué)校等事業(yè)單位與企業(yè)實(shí)行的是養(yǎng)老金“雙軌制”方式，同樣的工齡，同一年退休，事業(yè)單位養(yǎng)老金比企業(yè)的就要高出很多。而民辦學(xué)校的教師只能參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，其退休后領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金比公辦學(xué)校同資歷的教師就要少很多，造成很大的不公平。此外，對(duì)于學(xué)生的法律地位問題，目前國(guó)家獎(jiǎng)、助、貸等方面的政策對(duì)公辦學(xué)校學(xué)生與民辦學(xué)校學(xué)生也未能實(shí)實(shí)在在地體現(xiàn)出政策公平公正的一面。
基于以上這些問題，筆者建議：依法落實(shí)“公校辦民?！辈煌悇e民辦學(xué)校及其教師的法律地位，將公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦的民辦學(xué)校納入事業(yè)單位系統(tǒng)，給予這一類型民辦學(xué)校的教師以事業(yè)編制，但其基本工資不由國(guó)家財(cái)政撥款，由學(xué)校自行解決。對(duì)于公辦學(xué)校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦的民辦學(xué)校，則將其納入企業(yè)單位管理系統(tǒng)，教師與民辦學(xué)校簽署聘任合同書。在學(xué)生方面，無論是公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦的民辦學(xué)校的學(xué)生，還是公辦學(xué)校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦的民辦學(xué)校的學(xué)生在獎(jiǎng)、助、貸方面都應(yīng)該享受與公辦學(xué)校同等對(duì)待的政策待遇。
五、“公校辦民校”分類管理的經(jīng)濟(jì)問題研究
(一)“公校辦民?！狈诸惞芾淼漠a(chǎn)權(quán)屬性明晰問題
雖然“公校辦民校”分類管理有利于明晰產(chǎn)權(quán)屬性的歸屬，但目前有關(guān)“公校辦民校”方面的產(chǎn)權(quán)制度的不完善，有可能使得“公校辦民?！痹诜诸惞芾磉^程中出現(xiàn)諸多紛爭(zhēng)?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定：民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的資產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。盡管法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的這一規(guī)定明確了民辦學(xué)校作為法人，擁有對(duì)其各方面投入的財(cái)產(chǎn)所享有的權(quán)利，也就是在民辦學(xué)校辦學(xué)期間，所有財(cái)產(chǎn)均由作為法人的民辦學(xué)校依法管理和使用，但目前有關(guān)民辦教育的法律法規(guī)對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)以及辦學(xué)積累的歸屬未能作出明確而具體的規(guī)定。另外，《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉辦法》特別規(guī)定：民辦學(xué)校的舉辦者可以以資金、實(shí)物、土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)或者其他財(cái)產(chǎn)作為辦學(xué)出資，以知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)出資參與合作辦學(xué)的，應(yīng)當(dāng)委托具有資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)依法評(píng)估。從廣東省的實(shí)施辦法也不難看出，有關(guān)規(guī)定比較模糊，不夠具體。如對(duì)辦學(xué)出資中的實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)等表述很含糊，很容易引起日后民辦學(xué)校發(fā)展的資產(chǎn)歸屬爭(zhēng)議問題。同時(shí)，對(duì)于委托具有資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)依法評(píng)估的表述也不具體，什么樣的評(píng)估機(jī)構(gòu)才算是符合要求的有資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，以及評(píng)估過程中所產(chǎn)生的費(fèi)用由誰來承擔(dān)等。所有這些因法律法規(guī)不具體而帶來的問題，如果不能處理好，很有可能在“公校辦民?！狈诸惞芾磉^程中產(chǎn)生糾紛，引起不必要的麻煩。為了盡可能規(guī)避這些問題的出現(xiàn)，筆者建議：應(yīng)以行政法規(guī)的形式出臺(tái)更加具體的規(guī)定，進(jìn)一步明晰“公校辦民?！钡漠a(chǎn)權(quán)問題，同時(shí)要做出明確的規(guī)定：公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦的民辦學(xué)校的資產(chǎn)屬于民辦學(xué)校所有，如果出現(xiàn)停止辦學(xué)的問題，其財(cái)產(chǎn)應(yīng)該收歸母體公校；而公校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦的民辦學(xué)校的資產(chǎn)應(yīng)該屬于多方投資主體，資產(chǎn)比例以簽訂的辦學(xué)協(xié)議書為參考依據(jù)。此外，對(duì)于資產(chǎn)評(píng)估所產(chǎn)生的費(fèi)用，應(yīng)該采用政府、公校以及民校三方分擔(dān)機(jī)制的辦法，分別承擔(dān)一定比例的評(píng)估費(fèi)用，保證資產(chǎn)評(píng)估工作的高質(zhì)量完成。
(二)“公校辦民?！狈诸惞芾淼膰?guó)有資產(chǎn)監(jiān)管問題
防止國(guó)有資產(chǎn)流失、完善民校財(cái)務(wù)監(jiān)管制度是“公校辦民?！狈诸惞芾淼闹匾繕?biāo)?！睹褶k教育促進(jìn)法》第三十八條明確規(guī)定：民辦學(xué)校資產(chǎn)的使用受審批機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門的監(jiān)督。同時(shí)，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第六條還規(guī)定：參與舉辦民辦學(xué)校的公辦學(xué)校依法享有舉辦者權(quán)益，依法履行國(guó)有資產(chǎn)的管理義務(wù)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，實(shí)施義務(wù)教育的公辦學(xué)校不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校。可見，無論是《民辦教育促進(jìn)法》，還是《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，均對(duì)民辦學(xué)校的資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理的監(jiān)管做出了相對(duì)具體的規(guī)定。一般意義上來說，國(guó)有資產(chǎn)包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。如廣州市的廣雅中學(xué)經(jīng)過百年的辦學(xué)發(fā)展，逐步形成了自身特色的學(xué)校品牌，而這種學(xué)校品牌毫無疑問當(dāng)屬無形資產(chǎn)。如果要對(duì)其參與舉辦的廣州廣雅實(shí)驗(yàn)學(xué)校進(jìn)行分類管理，無形資產(chǎn)問題就是一個(gè)很難監(jiān)督管理到位的問題，到底廣雅品牌在民校辦學(xué)中發(fā)揮多大的作用是很難評(píng)估的。同時(shí)，“公校辦民校”在要么轉(zhuǎn)為公辦、要么脫鉤轉(zhuǎn)民辦的情況下，學(xué)校品牌、管理制度模式等無形資產(chǎn)還存在可能被忽視的問題，更缺乏對(duì)國(guó)有無形資產(chǎn)的保護(hù)。此外，由于當(dāng)前有關(guān)民辦教育法律法規(guī)的不完善，對(duì)制定分類管理的決策者缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致行政決策者的“越位”和“缺位”現(xiàn)象，致使決策者可能利用其所掌握的國(guó)有有形或無形資產(chǎn)為個(gè)人或他人謀利益，低估或不估國(guó)有無形資產(chǎn)價(jià)值，造成國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。
針對(duì)以上“公校辦民?！狈诸惞芾磉^程中可能出現(xiàn)的問題，筆者建議：強(qiáng)化地方教育、審計(jì)、財(cái)務(wù)等管理部門的協(xié)作機(jī)制建設(shè)，共同監(jiān)督和規(guī)范分類管理中的國(guó)有資產(chǎn)問題。地方主管部門要聯(lián)合其它專業(yè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)公辦學(xué)校與企業(yè)等社會(huì)力量合作舉辦類的民辦學(xué)校的無形資產(chǎn)的監(jiān)督與管理，防止分類之后國(guó)有無形資產(chǎn)的流失。同時(shí)，地方政府要完善民辦教育分類管理的法律法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)行政決策者權(quán)力的制衡機(jī)制建設(shè)，在對(duì)民辦教育立法時(shí)要特別作出以下具體規(guī)定：“公校辦民校”舉辦者投入的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)與舉辦者的其他資產(chǎn)相對(duì)分離，沒有分離的不予審批、注冊(cè)登記，以免造成資產(chǎn)管理過程中的混亂現(xiàn)象；分類管理時(shí)重點(diǎn)審查舉辦者出資、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)等情況，必要時(shí)需成立民辦學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，為保障分類順利進(jìn)行提供保障。
六、“公校辦民校”分類管理后學(xué)校辦學(xué)積極性研究
(一)“公校辦民?！狈诸惞芾砗蟮亩愂諆?yōu)惠政策問題
強(qiáng)化稅收優(yōu)惠政策的頂層設(shè)計(jì)是促進(jìn)“公校辦民?！狈诸惞芾?、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制發(fā)展的重要保障?！睹褶k教育促進(jìn)法》明確規(guī)定：民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》也特別提出：出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校享有的稅收優(yōu)惠政策，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、稅務(wù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)行政部門制定。但是有關(guān)這一優(yōu)惠政策至今還沒有制定并實(shí)施，給“公校辦民?！狈诸惞芾砉ぷ鲙砺闊┖屠_。當(dāng)前很多地區(qū)“公校辦民?！痹诙愂諆?yōu)惠政策方面管理很混亂，影響了辦學(xué)的積極性。主要原因還是未能有效對(duì)現(xiàn)有的“公校辦民?！边M(jìn)行分類管理。如：在未區(qū)分民辦學(xué)校是屬于公校單獨(dú)舉辦類，還是公校與社會(huì)力量合作舉辦類的情況下，要求其收費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算外資金專戶管理，缺乏相關(guān)的法律依據(jù)。事實(shí)上，不管哪一類的“公校辦民?！?，只要是辦學(xué)主體投資方不要求合理回報(bào)，理應(yīng)依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報(bào)的“公校辦民校”，如果并未因此而改變辦教育的公益屬性，也應(yīng)該落實(shí)有別于企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。為此，國(guó)家和地方有關(guān)部門應(yīng)盡快制定相應(yīng)的“公校辦民?！狈诸惞芾砗蟮亩愂諆?yōu)惠政策，對(duì)于轉(zhuǎn)為公辦的“公校辦民?！保硎芘c公辦學(xué)校相同的免稅政策，而對(duì)于脫鉤轉(zhuǎn)為純民辦的“公校辦民?！保矐?yīng)該享受稅收減免甚至免稅收政策。同時(shí)，政府部門要“強(qiáng)化民辦學(xué)校教代會(huì)和社會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，建立學(xué)校獲取合理回報(bào)備案及公開制度①?gòu)堣F民：《中國(guó)民辦教育的財(cái)政貢獻(xiàn)及政策建議》，廣州：暨南大學(xué)出版社，2012年版第116頁?！?，以此全力推進(jìn)分類管理后學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的公平、公正、公開。
(二)“公校辦民?！狈诸惞芾砗蟮霓k學(xué)自主權(quán)問題
分類管理后如何更好地保障民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，為民辦學(xué)校營(yíng)造公正民主的發(fā)展環(huán)境是政府決策部門需要高度重視的問題?！睹褶k教育促進(jìn)法》特別規(guī)定：民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，國(guó)家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。這使得民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的保障終于在國(guó)家法制建設(shè)層面有了定論?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對(duì)此予以具體化，其中之一便是規(guī)定了民辦學(xué)?？梢宰灾鞔_定招生的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式。分類管理后轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校的“公校辦民校”執(zhí)行與公辦學(xué)校同等的招生政策，轉(zhuǎn)制之前享受的民辦學(xué)校招生自主權(quán)不能繼續(xù)享受。脫鉤轉(zhuǎn)民辦的“公校辦民校”繼續(xù)執(zhí)行民辦教育招生政策。對(duì)于脫鉤轉(zhuǎn)民辦的這一類“公校辦民校”，有可能會(huì)出現(xiàn)辦學(xué)積極性下降的問題。因?yàn)槊撱^之前依附于母體公校的品牌優(yōu)勢(shì)，以及在自主招生優(yōu)惠政策的支持下，這類學(xué)校的招生質(zhì)量很高，依靠收取學(xué)生高額學(xué)費(fèi)，學(xué)校辦學(xué)收入也很多，因而辦學(xué)積極性相對(duì)也就高。脫鉤轉(zhuǎn)民辦后，由于失去了母體公校優(yōu)勢(shì)品牌的宣傳，招生吸引力有可能出現(xiàn)下降的情況，進(jìn)而會(huì)影響學(xué)校的辦學(xué)積極性。為了持續(xù)推動(dòng)“公校辦民校”脫鉤轉(zhuǎn)民辦后保持在健康發(fā)展的軌道上，彌補(bǔ)失去母體公校優(yōu)勢(shì)品牌宣傳的不足，政府部門應(yīng)該設(shè)立“公校辦民?！狈诸惞芾韺ｍ?xiàng)資金，支持和引導(dǎo)脫鉤轉(zhuǎn)民辦的學(xué)校提高自主發(fā)展能力和競(jìng)爭(zhēng)能力。同時(shí)，要建立健全有關(guān)資助政策，扶持脫鉤轉(zhuǎn)民辦學(xué)校的發(fā)展，依法保障民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的真正落實(shí)。
總之，多年來，“公校辦民?！弊鳛槊褶k教育重要的辦學(xué)形式之一，其發(fā)展規(guī)模從小到大，發(fā)展質(zhì)量從低到高，成為促進(jìn)中國(guó)教育現(xiàn)代化的一支不可忽視的重要民辦教育力量。然而，在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中也產(chǎn)生了高額收費(fèi)、過度依賴于“名?！钡陌l(fā)展、招生宣傳過度以及國(guó)有資產(chǎn)流失等問題，引起了政府和社會(huì)的高度關(guān)注。為此，需要通過“公校辦民校”分類管理的方式，積極引導(dǎo)這一類型學(xué)校要么轉(zhuǎn)為公辦，要么脫鉤轉(zhuǎn)民辦，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制發(fā)展的目標(biāo)來規(guī)避辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。在分類管理與轉(zhuǎn)制發(fā)展中，中央和地方政府要對(duì)有可能產(chǎn)生的諸如法律、經(jīng)濟(jì)及政策方面的問題實(shí)施協(xié)同行動(dòng)與共同治理，從而推動(dòng)“公校辦民?！备咝в行虻胤诸惏l(fā)展。
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