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    我國農(nóng)村土地違法現(xiàn)象的法律思考

    2016-05-20 08:16:52劉天富
    2016年13期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地違法調(diào)控

    劉天富

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    我國農(nóng)村土地違法現(xiàn)象的法律思考

    劉天富

    摘要:作為人類重要的生產(chǎn)資料,土地扮演著重要的角色。然而在實(shí)際的生活中,農(nóng)村中存在的各種土地違法行為使得土地資源加速流失,如政府不按規(guī)定占用土地,農(nóng)民私自搭建違章建筑等。這些土地違法行為嚴(yán)重影響了人類發(fā)展的可持續(xù)性。本文通過對農(nóng)村土地違法現(xiàn)象的表現(xiàn)形式闡述,從中分析導(dǎo)致農(nóng)村土地違法的原因,最后對農(nóng)村土地違法現(xiàn)象的規(guī)制提出一些建議。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地;違法;調(diào)控;建議

    一、我國農(nóng)村土地違法現(xiàn)象的主要表現(xiàn)形式

    (一)違法占地、用地現(xiàn)象突出

    由于一些地方政府沉迷于“形象工程”的建設(shè),在土地的使用上,往往變得盲目,尤其是在建設(shè)項(xiàng)目上,很多時候都采取未批先占、少批多占或者先占后辦手續(xù)等方式進(jìn)行“圈地運(yùn)動”,導(dǎo)致了大量的土地資源浪費(fèi)[1]。如近年來發(fā)生的“湖北房縣地方政府斥億元巨資擴(kuò)征土地興建豪華辦公樓”、“山西省萬榮縣7個項(xiàng)目未批先占1211畝耕地”、“河北張家口‘西豪麗景’住宅區(qū)未批先建”等事件,都是土地違法現(xiàn)象的典型代表。另外就是一些地方政府往往會利用土地謀私利,尤其是在審批上,有的政府機(jī)關(guān)超越自己的職責(zé)權(quán)限對土地進(jìn)行審批,而那些沒有法律規(guī)定的土地審批職權(quán)的部門則以“拆分土地”這種變相的形式對土地進(jìn)行劃分,使得農(nóng)村的土地違法行為屢禁不止。與此同時,一些地方政府在土地利用上完全不按照原有規(guī)劃進(jìn)行,有的原來為農(nóng)用地的被改為建設(shè)用地,有的是坡地、污染地的被改為“基本農(nóng)田”等。這些違法現(xiàn)象帶來的后果極其巨大,不僅違法了土地資源的配置規(guī)律,還對生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。

    (二)非法出讓土地使用權(quán),“以租代征”現(xiàn)象普遍存在

    地方政府作為地方事務(wù)的管理者,在土地管理上自然也享有相應(yīng)的管理職能。而現(xiàn)實(shí)的管理中,一些地方政府為了謀取巨額利益,往往以非法出讓用地使用權(quán)的方式獲得土地使用出讓金。不僅如此,地方政府為了避免征占農(nóng)民土地而支付高額的費(fèi)用,經(jīng)常采取“租用”的方式給付少量租金以長期利用農(nóng)民的土地。這種行為被稱為“以租代征”。這是近年來一種土地違法的新形式,其最典型的特征就是“三個規(guī)避”,即“規(guī)避依法審批、規(guī)避依法繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、規(guī)避依法繳納征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)”[2]。

    (三)私搭亂建、違章建房現(xiàn)象明顯

    我國的農(nóng)村近年來的發(fā)展可謂突飛猛進(jìn),城市和農(nóng)村的差距在慢慢縮小,與此同時,大量的工業(yè)園區(qū)、旅游區(qū)等紛紛建立起來,這種情況下,土地資源的占用自然不可少。在利益的驅(qū)使下,農(nóng)村的居民在暗地里進(jìn)行私搭亂建、違章建房的活動,甚至在幾天時間內(nèi)就可以建一棟簡易的房屋,這樣做的目的是為了獲得土地征占或征用的補(bǔ)償費(fèi)用,而一些房屋被鑒定為違章建筑后,往往會被拆掉,導(dǎo)致大量的土地資源無法回歸原來的用途。

    二、我國農(nóng)村土地違法現(xiàn)象的原因

    (一)對于“公共利益”含義的規(guī)定不明確

    《土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”該條款是對土地征收或征用的前提的設(shè)定,但是,對于“公共利益”的具體內(nèi)容是什么,法律條文并沒有細(xì)化說明,這導(dǎo)致了地方政府在土地征收或征用的過程中憑自己對“公共利益”的理解,肆意鉆法律漏洞,導(dǎo)致大量的土地資源被閑置或浪費(fèi)。

    (二)土地執(zhí)法不力,執(zhí)法程序時間長

    執(zhí)法不力是導(dǎo)致土地違法現(xiàn)象屢禁不絕的主要原因。在土地執(zhí)法中,大多數(shù)執(zhí)法者在面對土地違法行為時,很多時候不及時處理,而是以罰款形式代替強(qiáng)制拆除,而對于土地違法者而言,他們也愿意選擇罰款了結(jié)也不愿放過“以地生財(cái)”的機(jī)會[3]。由于土地主管部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),不能實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行,而法院雖有該權(quán)力,但是在審理土地違法案件時,從立案到最終執(zhí)行要花費(fèi)幾個月甚至更長的時間,如此長時間的執(zhí)法程序,直接的影響就是土地違法成本低,而執(zhí)法成本高。

    (三)公民土地守法意識不強(qiáng)

    農(nóng)村的土地違法現(xiàn)象高發(fā)的一個重要原因是公民的土地守法意識不強(qiáng)。許多的農(nóng)村的居民認(rèn)為土地被自己承包了以后就已經(jīng)屬于自己的財(cái)產(chǎn)了,因而可以自由處分,包括在土地上隨意私搭亂建違章房屋,這也許是公民對相關(guān)的法律術(shù)語理解不清楚,如對土地承包經(jīng)營權(quán)、土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等概念不了解而導(dǎo)致土地違法。除了普通公民外,一些村干部的法律意識也不強(qiáng),尤其是其中一些人認(rèn)為土地集體所有意味著土地是村委會私有,便多次違法占用土地謀取利益。

    三、對農(nóng)村土地違法現(xiàn)象規(guī)制的法律對策

    (一)明確界定“公共利益”,防止土地征收權(quán)濫用

    由于法律上對“公共利益”界定不清,有必要通過法律的形式將“公共利益”的范圍進(jìn)行界定,以防止土地征收權(quán)的濫用。筆者認(rèn)為,土地征收或征用中的“公共利益”,應(yīng)當(dāng)包括僅限于“公共目的”和“公共用途的使用”,在立法上可以采取列舉的方式將“公共利益”的“公共目的”和“公共用途”進(jìn)行限定,具體包括以下幾個方面:1、用于國家機(jī)關(guān)和軍事目的的建設(shè),如國家機(jī)關(guān)建筑,軍事設(shè)施、基地以及兵工廠等等;2、用于公共事業(yè)或城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),如公共交通、能源、供電、供暖、供水、排水及污水處理等;3、用于社會公共事業(yè)的建設(shè),如教育、文化、衛(wèi)生、氣象、體育、環(huán)保、慈善機(jī)構(gòu)等;4、用于國家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè),但是這種建設(shè)項(xiàng)目必須具有公益性,否則不能以“公共利益”為目的征收或征用土地;5、其他由政府開展的具有公共利益性質(zhì)和目的的事業(yè)。[4]除了用列舉法之外,還應(yīng)當(dāng)用排除法將不屬于公共利益的用地范圍進(jìn)行排除,這兩種立法能將“公共利益”的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化規(guī)定,提高法律的可操作性。

    (二)嚴(yán)格土地執(zhí)法,加大土地違法打擊力度

    土地執(zhí)法在規(guī)范農(nóng)村土地秩序中發(fā)揮著重要的作用,只有按照法律的規(guī)定,嚴(yán)格執(zhí)法,才能夠?qū)⑥r(nóng)村土地的違法現(xiàn)象全部扼殺在搖籃之中。對于土地執(zhí)法人員來說,對土地違法行為要及時發(fā)現(xiàn)并且及時制止和查處,絕對不能手軟。與此同時,在公安、司法、國土資源主管部門之間建立一種聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制也非常有必要,各個部門之間要相互配合,綜合運(yùn)用罰款、沒收甚至嚴(yán)厲的刑事處罰手段懲罰土地違法者,提高土地違法者的違法成本,更好地保障土地利用秩序。

    (三)加強(qiáng)土地法律及政策的宣傳,提高公民法治觀念

    要想從根本上杜絕土地違法現(xiàn)象的產(chǎn)生,對土地法律、法規(guī)以及政策的宣傳必不可少。只有法律意識提高了,才能從思想上意識到土地違法行為帶來的危害。由于是在農(nóng)村,在知識的宣傳上,可以運(yùn)用一些便于老百姓理解的通俗語言進(jìn)行講解;在宣傳的手段上,不應(yīng)拘泥于一種方式,可綜合采用漫畫、書報(bào)、音(視)頻、廣播、電視、手機(jī)、面對面交流等多種方式;對于一些領(lǐng)導(dǎo)干部而言,可通過定期舉辦專題講座、贈送書刊等形式提高他們的法治意識。這些方式的綜合運(yùn)用,能進(jìn)一步提高公民在土地方面的法治意識和觀念,對防止土地違法行為發(fā)生有著重要意義。(作者單位:貴州民族大學(xué))

    參考文獻(xiàn):

    [1]耿未名.遏制土地違法行為的機(jī)制建設(shè)問題研究[D].河北農(nóng)業(yè)大學(xué),2012.

    [2]賈卓.農(nóng)村土地違法表現(xiàn)形式及預(yù)防措施[J].國土資源,2010(11):56.

    [3]韓俊.中國農(nóng)村土地問題調(diào)查[M].上海:上海遠(yuǎn)東出版社,2009.262-268.

    [4]陳小君.農(nóng)地法律制度研究—田野調(diào)查解讀[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2004:273.

    作者簡介:劉天富(1988-),男,貴州民族大學(xué)2013級環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生在讀,研究方向:資源保護(hù)法學(xué)。

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