粟 鋒
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近十五年來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究綜述
粟鋒
摘要:中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是本次會(huì)議確定的重大戰(zhàn)略目標(biāo)。當(dāng)前農(nóng)村治理的重要領(lǐng)域之一就是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),土地治理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ),更是構(gòu)建國(guó)家治理體系的微觀環(huán)節(jié)。
本文在宏觀政策層面上對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有“三點(diǎn)”認(rèn)識(shí),對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)有研究成果從“四個(gè)”方面作類型學(xué)分析、歸納,從中探索如何在國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中進(jìn)一步做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。
關(guān)鍵詞:治理現(xiàn)代化;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)
一、政策變遷
“自上而下”的治理方式已深深地嵌入中國(guó)幾千年的歷史行進(jìn)脈絡(luò)里。對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究的梳理必須要把握中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)土地“治理”不斷深化的認(rèn)識(shí)過(guò)程,宏觀政策背景在“推動(dòng)”農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的變遷和“引領(lǐng)”理論界對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究方向上有重大的意義和作用。
中國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó),廣大農(nóng)村的“穩(wěn)定”與“發(fā)展”是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的基礎(chǔ)。為了廣大農(nóng)民群眾走向共同富裕,為了廣大農(nóng)村始終是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的堅(jiān)強(qiáng)堡壘,一代代的中國(guó)共產(chǎn)黨人從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的思考與探索。以毛澤東為領(lǐng)導(dǎo)核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體撰寫(xiě)了《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》、《中國(guó)農(nóng)民中各階級(jí)分析及對(duì)于土地革命的態(tài)度》等著作,確定了“農(nóng)村包圍城市,最后奪取全國(guó)勝利”的革命道路,并認(rèn)定:“農(nóng)村問(wèn)題的核心在于土地”,發(fā)動(dòng)了土地革命。
鄧小平關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的探索是鄧小平理論的重要組成部分,其中調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性是鄧小平關(guān)于農(nóng)村治理的核心內(nèi)容?!多囆∑轿倪x》中關(guān)于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性的論述就多達(dá)二十幾處。他明確指出:“我國(guó)80%的人口是農(nóng)民。農(nóng)民沒(méi)有積極性,國(guó)家就發(fā)展不起來(lái)”;“農(nóng)業(yè)本身的問(wèn)題,現(xiàn)在看來(lái),主要還得從生產(chǎn)關(guān)系上解決。這就是要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性?!编囆∑浇?jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造時(shí)期的互助社、初級(jí)社、高級(jí)社、人民公社后,最終確立了農(nóng)村改革之后統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制[1]。
自黨的十五大以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨人堅(jiān)持馬克思主義基本原理同農(nóng)村問(wèn)題實(shí)際相結(jié)合,不斷深化和發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的理論。胡錦濤在黨的十七大會(huì)議上《高舉中國(guó)特色主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》的報(bào)告中指出:“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系,按照依法自愿有償原則,健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”[2];在黨的十八大會(huì)議上《堅(jiān)定不移地沿著中國(guó)特色主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗》的報(bào)告中指出:“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力,發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng),構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”[3]。
概言之,中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有“三點(diǎn)”認(rèn)識(shí):“基點(diǎn)”——農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的核心在于土地制度;“節(jié)點(diǎn)”——農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的歷史前提為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制;“中心點(diǎn)”——農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力在于以有效的經(jīng)濟(jì)操作形式調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了“私有私用”、“私有共用”、“共有共用”、“共有私用”的階段,一代代中國(guó)共產(chǎn)黨人重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題,不斷深化對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí),逐步放開(kāi)政策權(quán)限,不斷引導(dǎo)農(nóng)村土地有序、有效流轉(zhuǎn)。
中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“全面深化改革,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標(biāo)。這是黨和國(guó)家制定戰(zhàn)略方針的歷史進(jìn)程中,在提出“農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化”這“四化”后首次提出的“國(guó)家治理現(xiàn)代化”。
《決定》特別指出:“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變,在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下,賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)?!盵4]這說(shuō)明農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是農(nóng)村治理的一大領(lǐng)域,也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ),更是構(gòu)建國(guó)家治理體系的微觀環(huán)節(jié)?!皣?guó)家治理現(xiàn)代化”的正式提出,更加明晰地點(diǎn)出了土地“治理”的深遠(yuǎn)意義,刮起了思想界的“治理”旋風(fēng),引起了理論界的“治理”思考,回應(yīng)了廣大農(nóng)民群眾的“治理”呼喚。
二、研究檢視
國(guó)外與中國(guó)的國(guó)情有所不同,其土地私有化程度高,故沒(méi)有“土地流轉(zhuǎn)”的提法,研究土地制度過(guò)程中一般使用“土地交易”這一概念,劉莉君通過(guò)對(duì)國(guó)外土地交易的研究成果梳理,認(rèn)為國(guó)外關(guān)于土地流轉(zhuǎn)思想的研究成果分為:國(guó)外關(guān)于農(nóng)村土地交易狀況的研究、國(guó)外關(guān)于農(nóng)村土地交易影響因素的研究、國(guó)外關(guān)于農(nóng)村土地交易及其效率的研究、國(guó)外關(guān)于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)及其效率的研究[5]。當(dāng)然,外國(guó)學(xué)者關(guān)于土地制度基礎(chǔ)理論的貢獻(xiàn)很大,特別是馬克思關(guān)于土地所有權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)、地租的理論也為土地制度研究打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
對(duì)于國(guó)內(nèi)研究成果,以CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)為文獻(xiàn)來(lái)源,對(duì)近十五年來(lái)(2001——2015)有關(guān)“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”文章進(jìn)行研究,以篇名為檢索項(xiàng),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為檢索詞,檢索時(shí)間為2001-2015年的文章,共檢索出6713篇文章,對(duì)其進(jìn)行數(shù)據(jù)處理:
總體而言,自2001——2004年,屬于萌芽階段,這一時(shí)間段的成果不是很多,“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”這一課題才開(kāi)始進(jìn)入學(xué)者的視野。從2005——2008年,屬于探索階段,相關(guān)研究成果大幅增加,資金方面也開(kāi)始得到支持。而2010——2015年屬于發(fā)展階段,關(guān)于“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”的研究一直保持著穩(wěn)定的熱度,研究的質(zhì)量大幅上升,受到國(guó)家資金的大力支持。
本文以為近十五年來(lái)學(xué)界對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究,主要關(guān)涉到土地流轉(zhuǎn)障礙、土地流轉(zhuǎn)動(dòng)因、土地流轉(zhuǎn)模式、土地流轉(zhuǎn)影響因素四個(gè)方面。其中土地流轉(zhuǎn)障礙和土地流轉(zhuǎn)模式在當(dāng)前最受關(guān)注;而土地流轉(zhuǎn)動(dòng)因與土地流轉(zhuǎn)影響因素概念具有一定互補(bǔ)性:動(dòng)因強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)機(jī)制內(nèi)各個(gè)對(duì)象的推動(dòng)作用,影響因素是與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的單個(gè)或者一組因子。
(一)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)障礙的研究
阻礙是事物在發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題。而土地流轉(zhuǎn)障礙具體就是指農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)過(guò)程所遇到的問(wèn)題,從土地流轉(zhuǎn)過(guò)程來(lái)說(shuō)主要包括流轉(zhuǎn)規(guī)模有限、時(shí)限較短,流轉(zhuǎn)政策障礙,流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不完善,流轉(zhuǎn)后融資難等問(wèn)題;從村級(jí)流轉(zhuǎn)主體來(lái)說(shuō)主要是“外企扎不下”和“內(nèi)部做不大”的問(wèn)題。如曾超群從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀從流轉(zhuǎn)過(guò)程入手,把土地流轉(zhuǎn)阻礙歸為“剩余收益分配機(jī)制缺位”、“流轉(zhuǎn)期限較短,機(jī)會(huì)主義盛行”、“缺乏有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制”、“流轉(zhuǎn)時(shí)存在忽視農(nóng)民利益傾向”、“流轉(zhuǎn)機(jī)制及條件不理想”、“流轉(zhuǎn)雙方融資困難”[6]。黃祖輝和王朋認(rèn)為當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題表現(xiàn)在:虛化的土地流轉(zhuǎn)利益主體難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化;分散的土地流轉(zhuǎn)形式難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?;?;無(wú)序的土地流轉(zhuǎn)中介組織難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)信息化;落后的社會(huì)保障體系影響了土地流轉(zhuǎn)主體的積極性[7]。
(二)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)模式的研究
土地流轉(zhuǎn)模式是針對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程中運(yùn)到的具體問(wèn)題提出對(duì)策、積累經(jīng)驗(yàn)最終成型的操作方案。關(guān)于流轉(zhuǎn)模式的研究實(shí)質(zhì)就是對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中“背景”、“問(wèn)題”、“對(duì)策”三條線索的聯(lián)動(dòng)分析,主要采用案例分析法。楊德才認(rèn)為當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)模式大致分為:股田制、股份合作制、出租、反租倒包、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、拍賣、互換、代耕[8]。張佳莉則是對(duì)重慶土地流轉(zhuǎn)模式作了案例分析,對(duì)私人主導(dǎo)模式、政府主導(dǎo)模式、市場(chǎng)中介導(dǎo)向模式的對(duì)比分析過(guò)程中介紹了重慶土地流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新作法和積極效果。胡明輝試圖綜合對(duì)農(nóng)民生存、農(nóng)業(yè)發(fā)展、土地制度、土地市場(chǎng)、土地流轉(zhuǎn)法制、國(guó)家管理六個(gè)因子的考量,構(gòu)建出一種以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的建立為取向的土地股份制模式和以農(nóng)村土地所有制的創(chuàng)新為核心的國(guó)有永佃模式[9]。當(dāng)然這只是一種理想模式的建構(gòu),尚未從在實(shí)踐中得到檢驗(yàn)。
(三)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)動(dòng)因的研究
動(dòng)因是影響事物在發(fā)展、變化過(guò)程中所內(nèi)蘊(yùn)的動(dòng)機(jī)和因素。良好的農(nóng)村治理機(jī)制必定能激發(fā)和引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因。學(xué)者的探索主要集中在影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)要素以及其中的特殊對(duì)象,而這些對(duì)象或要素就是各種力量的來(lái)源,對(duì)要素或?qū)ο蟮纳钔诳梢砸徊讲竭€原和接近農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“生態(tài)”。徐旭、蔣文華從動(dòng)因的主體出發(fā),認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因主要是廣大農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)、村集體對(duì)土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)、各級(jí)政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)以及工商業(yè)主對(duì)土地流轉(zhuǎn)的拉動(dòng)[10]。蘭曉紅認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因在于:部分勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè);規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)更高收入;政府的推動(dòng)[11]??梢?jiàn),政府的推動(dòng)和村民的期待是助推農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要?jiǎng)右颉?/p>
(四)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)影響因素的研究
影響因素是事物之間發(fā)生有機(jī)聯(lián)系的介質(zhì)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中各要素間的內(nèi)在邏輯關(guān)系構(gòu)成了土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)行邏輯。在這類研究中,張偉麗認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響因素主要有三個(gè):非農(nóng)就業(yè)因素、社會(huì)保障因素、地方政府因素[12]。包宗順、徐志明認(rèn)為影響土地流轉(zhuǎn)的有五個(gè)因素:非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力文化素質(zhì)、農(nóng)村居民人均純收入、農(nóng)村社會(huì)保障水平[13]。此外,土地流轉(zhuǎn)由于流轉(zhuǎn)主體的相對(duì)性,分為土地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出,這些因素對(duì)土地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出的影響是有差異的。
三、結(jié)論啟示
無(wú)論是中國(guó)共產(chǎn)黨人堅(jiān)定不移、矢志不渝地對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索,還是學(xué)界理論家們洋洋灑灑、扎扎實(shí)實(shí)地對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行理論拓掘,都給我們?cè)诶碚撆c實(shí)踐的創(chuàng)新中提供了巨大的勇氣,留下了無(wú)限的創(chuàng)新空間。綜述引發(fā)了筆者兩點(diǎn)思考:
(一)村民自治的有效形式
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)如何通過(guò)“自下而上”的治理方式突破障礙變得高效?在追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的實(shí)踐領(lǐng)域里,在經(jīng)濟(jì)操作被利益主導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)世界里,極度的貧富懸殊和大量的社會(huì)不公如極晝般“刺眼”。農(nóng)村作為最廣大勞動(dòng)人民的生存“土壤”,要改變、要發(fā)展、要崛起。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村而言不僅需要外來(lái)的均勻式“漫灌”,更需要精準(zhǔn)的自新式“凈化”。當(dāng)年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是安徽鳳陽(yáng)小崗村的村民群眾合力探索的,后來(lái)推廣成為全國(guó)性的操作方案。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在“自上而下”治理情境中所關(guān)涉的流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、治理機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)得到了高度的關(guān)注和深入的研究,前述的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)四個(gè)方面也大都是在“自上而下”的理論背景、理論前提下進(jìn)行。那么農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)如何通過(guò)“自下而上”的治理方式突破障礙變得高效?關(guān)鍵在于村民自治有效?,F(xiàn)行的常規(guī)“村民自治”一定程度上已經(jīng)實(shí)質(zhì)空心化。村民委員會(huì)和村黨支部委員會(huì)實(shí)際上已經(jīng)同質(zhì)化為一個(gè)結(jié)構(gòu),而這個(gè)結(jié)構(gòu)本身又在為爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政支持中、聽(tīng)?wèi){行政命令中一步步弱化了獨(dú)立性。所幸的是黨和政府一直在探索農(nóng)村治理的有效操作形式,如湘政辦發(fā)〔2014〕33號(hào)《關(guān)于推廣小型農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施“四自兩會(huì)三公開(kāi)”建管模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》。如何使“自上而下”與“自下而上”兩條路徑相交織、相適應(yīng)、成網(wǎng)格、成體系,還迫切需要對(duì)一些地方的創(chuàng)新案例做認(rèn)真、扎實(shí)的分析,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),形成示范。
(二)國(guó)家治理與農(nóng)村土地治理的耦合
“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的概念才提出不久,人民網(wǎng)就已于2014年6月專辟了《國(guó)家治理》周刊,說(shuō)明這一國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略已引起了應(yīng)有的關(guān)注。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究的新“指向”將不得不指向與國(guó)家治理的耦合,因解決當(dāng)下的問(wèn)題是理論工作的“原點(diǎn)”意義之一。國(guó)家治理的現(xiàn)代化需要搭建一系列理論鏈條和操作程式,而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就是農(nóng)村治理其中的關(guān)鍵一節(jié)。在國(guó)家治理的邏輯框架里,把握法治現(xiàn)代化等其他鏈條與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在聯(lián)系;在國(guó)家治理的宏大視閾下,重新審視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)的四個(gè)方面。進(jìn)一步研究國(guó)家治理與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動(dòng)關(guān)系,分析如何以農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)促進(jìn)國(guó)家治理的有效實(shí)現(xiàn),以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)完善農(nóng)村治理體系。作為中國(guó)特色“治理”理論的兩個(gè)范疇,國(guó)家“治理”現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)必然需要農(nóng)村“治理”的進(jìn)一步生發(fā)和深化——或許國(guó)家治理的現(xiàn)代化與農(nóng)村治理的耦合將把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究提升到一個(gè)新的理論境界。(作者單位:湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院)
參考文獻(xiàn)及注解:
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作者簡(jiǎn)介:粟鋒(1993.6-),男,侗族,湖南省洪江市人,碩士,湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院,研究方向科學(xué)社會(huì)主義與國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)。