天津市民辦教育分類管理可行性研究*

楊　延

(天津市教育科學(xué)研究院，天津　300191)

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天津市民辦教育分類管理可行性研究*

楊延

(天津市教育科學(xué)研究院，天津300191)

摘要：文本從天津市民辦教育現(xiàn)狀出發(fā)，以國家對民辦教育的發(fā)展政策和法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合目前國內(nèi)其他地區(qū)民辦教育分類管理改革的試點經(jīng)驗，提出天津市營利性與非營利性民辦教育的分類方法和分類管理實施的相關(guān)策略。

關(guān)鍵詞：民辦教育；分類管理；天津市

積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理，是我國《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)提出的重要任務(wù)，經(jīng)過長期的探索研究，民辦教育分類管理即將進入實踐階段。2015年教育部發(fā)布的《民辦教育促進法修正案(草案)征求意見稿》，明確提出了要修改相關(guān)的法律、制度，為民辦教育分類管理提供法律和制度保障。為了加快天津市民辦教育的發(fā)展，探索民辦教育分類管理的實施方法，課題組在大量調(diào)查的基礎(chǔ)上，充分分析天津市民辦教育現(xiàn)狀，并結(jié)合目前國內(nèi)其他地區(qū)民辦教育分類管理的成功經(jīng)驗，提出天津市民辦教育分類管理的對策建議。

一、 天津市民辦教育發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查

(一)基本現(xiàn)狀

民辦教育在我市教育事業(yè)發(fā)展中承擔(dān)著重要的作用，不僅在一定程度上分解了政府的教育負擔(dān)，彌補了國家教育投入的不足，而且增加了教育供給方式的多樣性和選擇性，滿足了社會不同層次的人對教育的需求。我市民辦教育發(fā)展在過去的幾年里發(fā)展迅速，現(xiàn)有民辦高校1所，獨立學(xué)院10所，民辦中職7所，民辦中學(xué)42所，小學(xué)14所，民辦幼兒園1062所，在教育部門注冊的民辦培訓(xùn)機構(gòu)544家。尤其是民辦幼兒園的數(shù)量激增，目前民辦幼兒園的比例最高，占全市幼兒園的58.32%，第二位的是民辦中職學(xué)校，占全市中職學(xué)校的30.43%，第三位的是民辦高校，占全市普通高校的20%，民辦中小學(xué)分別占8.28%和1.66%。在民辦學(xué)校任教的教師總額，幼兒園的比例也是最高的，達到33%，民辦高校和中職的教師比例分別達到13%和10%。

除了上述學(xué)歷教育以外，由人力資源和社會保障局負責(zé)的技能培訓(xùn)機構(gòu)356家，由工商局負責(zé)的教育咨詢公司3000多家。目前，全市民辦教育的管理分散在教育、人力社保、工商等多個部門，呈現(xiàn)出主管部門多、學(xué)歷層次多的局面，這也是造成民辦教育管理困難的一個主要原因。

(二)民辦學(xué)校管理體制機制問卷調(diào)查結(jié)果

為了全面了解目前天津市民辦教育的管理體制與運行機制，課題組采用問卷方式，圍繞民辦學(xué)校的資產(chǎn)歸屬、管理機制、教師待遇等有關(guān)分類管理的核心問題，對市內(nèi)六區(qū)110所民辦學(xué)校進行問卷調(diào)查，結(jié)果如下八個方面：

民辦學(xué)校主要由投資者舉辦，投資者舉辦所占比例達到78%；

民辦學(xué)校辦公經(jīng)費的來源主要源自學(xué)費收入，這一類型學(xué)校占到87%；

學(xué)校的法人代表主要來自投資方，所占比例達到71%，公辦校委派比例為23%；

學(xué)校的管理模式基本采用董事會制度，董事會法人治理結(jié)構(gòu)雖然類型不一，但董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長管理模式是主導(dǎo)形式，合計約占到87%；

民辦學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)完全獨立的占到86%；

民辦學(xué)校的財務(wù)管理制度、會計制度和資產(chǎn)管理制度比較完善的占73%，采用非營利性企業(yè)會計制度的比例為73%；

學(xué)校的自有校區(qū)比例為85%，有15% 的學(xué)校與其他單位共用校區(qū)；

民辦學(xué)校的自有教師比例達到50%以上的占到50%，小于40%的占到22%。教師結(jié)構(gòu)中，應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生為主導(dǎo)約占77%，離退休教師所占比例約為12%。有50%的教師享受五險一金全險。

(三)調(diào)研結(jié)論

課題組結(jié)合問卷調(diào)查反映出來的問題，對具體民辦學(xué)校進行了實地專題調(diào)查和研討，認為目前民辦學(xué)校分類管理需要著力解決如下問題。

1.民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明是分類管理實施的巨大障礙

實行民辦教育分類管理，財產(chǎn)屬性的區(qū)分是最重要的一個環(huán)節(jié)，只有財產(chǎn)屬性清晰，分類管理才能真正實施。目前天津市民辦學(xué)校的現(xiàn)狀是，由投資者舉辦的比例占到78%，由公辦校與區(qū)政府、投資者共同舉辦占3%，投資者與公辦校共同舉辦占13%。雖然投資人舉辦的民辦學(xué)校居主導(dǎo)地位，但是這些學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)并不都是完全獨立的，完全獨立的占到86%，其他占到14%，學(xué)校的自有校區(qū)比例只占85%，有15% 的學(xué)校是與其他單位共用校區(qū)的。政府對民辦學(xué)校實施差異化土地、稅收等扶持政策的前提是：必須嚴格區(qū)分非營利性與營利性民辦學(xué)校的財產(chǎn)所有權(quán)，使扶持政策真正用于非營利性民辦學(xué)校的發(fā)展。

2.教育行政部門對民辦學(xué)校的監(jiān)管執(zhí)行困難

天津市政府實行行政審批體制機制改革后，目前民辦學(xué)校審批注冊、變更注銷工作由審批局負責(zé)實施。新審批制度的實施，對加快轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)提升政府行政效能，促進民辦教育辦學(xué)申請工作的便利化，激發(fā)辦學(xué)主體的創(chuàng)造活力，具有極大的推動作用。

但同時，由于民辦教育管理內(nèi)容多，涉及問題復(fù)雜，且其發(fā)展變化在社會上具有較大的影響力，因此對其監(jiān)管需要建立一個專業(yè)化的強有力的監(jiān)管體系。原有管理體制下，教育行政部門在對民辦教育監(jiān)管過程中，如發(fā)現(xiàn)問題有權(quán)責(zé)令其改正，問題嚴重者通過停發(fā)許可證中止其辦學(xué)活動。在這一模式下，教育行政部門的監(jiān)管責(zé)任得以充分體現(xiàn)。但是在現(xiàn)有模式下，民辦學(xué)校的審批注冊、注銷變更權(quán)力歸屬于審批局，教育行政部門具有監(jiān)管責(zé)任。而在實際的運行過程中，對民辦學(xué)校辦學(xué)過程中存在的各種問題，教育行政部門的監(jiān)管面臨執(zhí)行難的問題。主要原因在于，按照2014年10月生效的《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》，目前執(zhí)法權(quán)力在街道，教育行政部門可以通過發(fā)函的方式委托街道綜合執(zhí)法部門采取措施。而目前的綜合執(zhí)法部門對民辦教育的執(zhí)法管理還不完善，明確的執(zhí)法規(guī)定只涉及學(xué)前教育，如《和平區(qū)街道綜合執(zhí)法工作實施方案》(2014)第11條只規(guī)定了教育管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的未取得辦學(xué)許可證或者未辦理學(xué)前教育機構(gòu)登記注冊而擅自辦學(xué)的行政處罰權(quán)。因此亟待出臺有效的實施方案，完善街道綜合執(zhí)法部門對民辦教育的執(zhí)行力。

3.基礎(chǔ)教育階段的民辦校無法享受與公辦校同等的待遇

(1)教師待遇差距較大

民辦教育促進法明確規(guī)定，“民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位”，但是這一規(guī)定始終難以落實。目前公立學(xué)校為事業(yè)編制性質(zhì)，而大多數(shù)純民辦學(xué)校未進事業(yè)編制。這就導(dǎo)致民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師在崗工資和退休待遇不一樣，評職稱、評優(yōu)等和公辦學(xué)校也不相同，教師社會保險繳納數(shù)額也存在較大差異。且隨著績效工資的實施，民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師之間的差距日益加大，直接的后果是民辦學(xué)校的教師流失嚴重，教育質(zhì)量難以保證。

課題組對民辦與公辦的在崗教師和離退休教師的收入結(jié)構(gòu)進行的調(diào)查顯示，民辦教師的工資結(jié)構(gòu)包含三個部分：坐班費+教師補貼+課時費，其中教師收入差異主要體現(xiàn)在課時費用的不同，最低是新入職教師，最高位高三年級教師，扣除保險費和公積金后，小學(xué)教師工資大約為2000左右，高三教師為4000左右。與民辦教師不同，公辦教師的工資結(jié)構(gòu)分8個方面：崗位工資、薪級工資、10%浮動、基礎(chǔ)性績效、物價補貼、加班費、課時費和全勤獎，教師工資標準與個人職稱掛鉤。隨著績效工資制度的實施，公辦中學(xué)的中學(xué)一級教師、中學(xué)高級教師僅基礎(chǔ)性績效與加班費這兩項之和就可分別達到3365元和3895元?？梢姡瑥氖峦裙ぷ鞯拿褶k教師與公辦教師收入差距是很大的。

(2)學(xué)生待遇差距

民辦學(xué)校尤其是義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，是為彌補公辦教育不足而設(shè)立的，應(yīng)當(dāng)與公辦學(xué)校的享有同等的義務(wù)教育“兩免一補”政策，即免除學(xué)雜費、免費提供教科書，對家庭經(jīng)濟困難寄宿生補助生活費。但是目前的調(diào)查顯示，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的書本費普遍沒有免除，且對家庭困難學(xué)生的補貼方面也存在差異。

(3)稅費問題

按照目前的《營業(yè)稅暫行條例》規(guī)定，托兒所、幼兒園提供養(yǎng)育服務(wù)取得的收入應(yīng)免征營業(yè)稅，但天津市目前各個區(qū)縣對民辦學(xué)校實行的政策不一，有的區(qū)縣仍在收稅，亟待進行規(guī)范化管理。

二、民辦教育分類管理的法律政策探索

《教育規(guī)劃綱要》指出，從“積極探索營利性和非營利性民辦教育分類管理”開始，民辦教育分類管理在法律政策方面探索已經(jīng)取得了較大的突破。一是在教育部2015年工作要點中，出臺了鼓勵社會力量興辦教育的政策文件，召開全國民辦教育工作會議，研究制訂民辦學(xué)校分類管理配套政策。二是提出《民辦教育促進法修正案(草案，2015)》，提出為了消除探索民辦學(xué)校分類管理的法律障礙，給教育行政部門留出探索、規(guī)范民辦學(xué)校分類管理的制度空間，為此對民辦學(xué)校管理制度作出兩個重要調(diào)整。調(diào)整一：修改教育法、高等教育法關(guān)于舉辦學(xué)校不得以營利為目的的規(guī)定，允許營利性民辦學(xué)校存在。調(diào)整二：修改民辦教育促進法，允許民辦學(xué)校自主選擇辦學(xué)方式，登記為非營利性或者營利性法人，并按照其法人屬性享受相應(yīng)優(yōu)惠政策；非營利性民辦學(xué)校收費的管理方式由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，營利性民辦學(xué)校的收費標準由學(xué)校自主決定；相應(yīng)刪除民辦學(xué)校取得合理回報的具體辦法、經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機構(gòu)管理辦法由國務(wù)院規(guī)定的內(nèi)容。

三、民辦教育的分類標準

課題組在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，從國家對民辦教育的政策和導(dǎo)向出發(fā)，認為民辦教育實行分類管理的第一步是要建立完善的分類標準，營利性與非營利性民辦學(xué)校分類標準的指標設(shè)計應(yīng)從以下16個方面予以明確。區(qū)分指標體系如下表所示。

天津市營利性與非營利性民辦學(xué)校區(qū)分指標

四、民辦教育分類管理方法

(一)明確民辦學(xué)校的法人屬性定位及管理體制

目前大部分民辦高校在民政部門注冊的法人屬性是“民辦非企業(yè)”，法人地位不明確，這是造成分類困難的核心問題。本研究認為，應(yīng)當(dāng)明確非營利性民辦學(xué)校的法人屬性為民辦事業(yè)性質(zhì)，主要包括民辦普通高等學(xué)校(教育監(jiān)管由市教育行政部門負責(zé))，普通中小學(xué)、中等職業(yè)學(xué)校、幼兒園(教育監(jiān)管由區(qū)縣教育行政部門負責(zé))，審批與登記、變更與注銷地為區(qū)縣審批局。營利性民辦學(xué)校的法人屬性為私營企業(yè)性質(zhì)，主要包括學(xué)校和民辦培訓(xùn)機構(gòu)(由教育行政部門和人社部門共同監(jiān)管，其他教育咨詢機構(gòu)由工商行政管理部門監(jiān)管)，審批與登記、變更與注銷地為屬地工商行政管理局。

(二)建立規(guī)范的民辦教育監(jiān)管制度

1.規(guī)范非營利性民辦學(xué)校章程

制定規(guī)范化的學(xué)校章程是保障非營利性民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的重要措施。因此應(yīng)研究制定規(guī)范化的非營利學(xué)校章程模板，重點圍繞非營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)宗旨、內(nèi)部管理體制及財務(wù)活動等重大的基本的問題做出全面規(guī)范。章程應(yīng)成為學(xué)校自主管理、自律及政府監(jiān)督管理的基本依據(jù)，是學(xué)校自律性的基本文件。非營利性民辦學(xué)校的章程模板應(yīng)主要包括：學(xué)校名稱、辦學(xué)宗旨、主要任務(wù)、教育教學(xué)形式、內(nèi)部管理體制(包括決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、反饋機構(gòu)等)、財務(wù)和人事管理制度、舉辦者及其權(quán)利義務(wù)、章程的修改程序以及其他必要事項。

2.建立完善的民辦教育執(zhí)法管理體制機制

解決目前在民辦學(xué)校審批登記部門與日常監(jiān)管部門分離的管理體制下出現(xiàn)的監(jiān)管執(zhí)行難問題，須從市政府層面出臺相關(guān)的監(jiān)管政策，建立全市統(tǒng)一的民辦教育規(guī)范管理體制機制。建立健全街道綜合執(zhí)法大隊的教育監(jiān)管執(zhí)行權(quán)力，使其與各個區(qū)縣的教育行政主管部門協(xié)作，共同承擔(dān)對民辦教育的監(jiān)督管理職能，加大在招生、收費、社保、稅收、廣告等方面的聯(lián)合監(jiān)督檢查，加強事中、事后監(jiān)管力度，以保障教育監(jiān)管工作的順利實施。

(三)明確政府的財政支持標準與范圍

非營利性民辦學(xué)校作為準公共產(chǎn)品是對公辦教育的必要補充，因此政府應(yīng)當(dāng)給予明確的財政支持。一方面，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知》(國發(fā)[2015]67號)文件要求，全面落實對義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校所應(yīng)給予的生均經(jīng)費和免除學(xué)生的學(xué)雜費和課本費用的要求。另一方面，建立健全差異化扶持政策，主要包括在稅收、政府公共財政補貼等方面，非營利民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等待遇，在教師權(quán)益方面，非營利性民辦學(xué)校教師享受事業(yè)單位從業(yè)人員醫(yī)療、保險制度；營利性民辦學(xué)校則按照工商行政管理局的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

(四)完善民辦學(xué)校的管理制度

在外部管理方面，非營利性民辦學(xué)校的招生范圍、數(shù)量受屬地教育行政部門調(diào)控，收費標準由政府調(diào)控、物價局核準；營利性民辦學(xué)校則由學(xué)校自主決定。對于兩類民辦教育機構(gòu)，采取基于“公平而有差別的政策”，既倡導(dǎo)鼓勵和積極支持非營利性民辦學(xué)校，又要給營利性學(xué)校留足必要的發(fā)展空間，有效促進兩類學(xué)校良性競爭、共同發(fā)展。在內(nèi)部管理方面，重點在于非營利性民辦學(xué)校依照現(xiàn)代學(xué)校制度規(guī)范其法人治理結(jié)構(gòu)、管理機制，同時在學(xué)校管理體制中體現(xiàn)黨組織的作用。

五、民辦教育分類管理的保障措施

對民辦學(xué)校實施分類管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到許多方面制度的構(gòu)建和利益的調(diào)整，建議在天津市實施民辦教育分類管理的過程中，要充分考慮民辦教育的發(fā)展實際，從現(xiàn)狀出發(fā)采取差異化推進。

首先，理清政府的管理體制機制，加強政府對民辦教育的統(tǒng)籌管理，制定政府的權(quán)力清單和民辦學(xué)校、民辦教育機構(gòu)的負面清單，明確相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)與相關(guān)制度，依法管理民辦教育。

其次，加強過渡管理。采取試點形式進行探索實驗，首先選擇一個區(qū)縣，開展分類管理的試點，取得經(jīng)驗后再行全市推行。允許民辦學(xué)校自主選擇學(xué)校的營利性或非營利性屬性，政府加強引導(dǎo)、轉(zhuǎn)型和規(guī)范，給學(xué)校選擇機會與時間，平穩(wěn)過渡。

第三，建立第三方評估機構(gòu)，對營利性和非營利性民辦學(xué)校進行分類評估，成立市級第三方評估機構(gòu)負責(zé)民辦高等學(xué)校的評估工作，成立區(qū)級評估機構(gòu)總體負責(zé)所屬區(qū)域內(nèi)的民辦中小學(xué)和民辦幼兒園的評估。

第四，建立民辦教育專項獎勵基金，從天津民辦學(xué)校中遴選發(fā)展規(guī)范、教育質(zhì)量高、影響力大的學(xué)校，給予重點獎勵，扶持其成為天津的民辦教育品牌，引領(lǐng)帶動整個天津的民辦教育發(fā)展。

六、有待解決的問題

天津市民辦學(xué)校的實際情況比較復(fù)雜，按照營利性與非營利性分類標準，非營利學(xué)校的資產(chǎn)必須全部過戶到民辦學(xué)校所有，其在辦學(xué)過程中的所有財產(chǎn)不得抽走，投資人不得取得回報，因此分類管理的實施要解決的核心問題是民辦學(xué)校的資產(chǎn)管理問題。天津民辦學(xué)校的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，管理體制機制尚不完善，所以亟需從市政府層面統(tǒng)籌規(guī)劃，出臺有效政策。

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Feasibility Research on Systematic Non-governmental Founded Education Management of Tianjin

YANG Yan

(TianjinEducationandScientificResearchInstitute,Tianjin, 300191)

Abstract:Starting from the current state of Tianjin non-governmental founded education, this paper proposes the classification method for profitable and non profitable non-governmental founded education of Tianjin and related strategies implemented for systematic management based on the development policies and laws and regulations published by the government for non-governmental founded education and combining the current experimental experience of non-governmental founded education systematic management reform in other regions.

Key words:non-governmental founded education; systematic management；Tianjin

中圖分類號：G517.21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-582X(2016)04-0003-06

作者簡介：楊延(1968-)，女，天津人，天津市教育科學(xué)研究院研究員，研究方向：教育政策與教育原理。

收稿日期：2016-03-18

*天津市教委重點調(diào)研課題，課題組主要成員：龍德毅，岳騰侖，靳瑩，程致平，郭寶奎，楊延等。