建立健全公共法律服務(wù)體系供需機(jī)制的思考*

湖南省司法廳課題組

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建立健全公共法律服務(wù)體系供需機(jī)制的思考
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湖南省司法廳課題組

注：本文系司法部“2015年度全國司法行政系統(tǒng)研究規(guī)劃課題”（編號：15GH038）的研究成果。

黨的十八屆四中全會作出“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年第1版?！钡牟渴鹨詠恚卜煞?wù)體系建設(shè)呈燎原之勢迅速發(fā)展。服務(wù)與接受服務(wù)是一對孿生體，即供需雙方無疑是構(gòu)成公共法律服務(wù)體系的兩大支柱。因而從供需機(jī)制入手進(jìn)行理論探討和實際構(gòu)建，對于建立健全公共法律服務(wù)體系具有根本性的意義，相當(dāng)必要、極為重要。

一、內(nèi)在邏輯

通常認(rèn)為，公共法律服務(wù)是“公共服務(wù)的重要組成部分②司法部：《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》（司發(fā)［2014］5號）?！?；也有人認(rèn)為，其是基本公共服務(wù)的分支即基本公共法律服務(wù)③俞世裕：《全面推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民基本公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實踐探索》，《中國司法》，2015年第4期。。嚴(yán)格而言，公共服務(wù)與基本公共服務(wù)是兩個概念，基本公共服務(wù)是公共服務(wù)的一部分，是公共服務(wù)最基礎(chǔ)、最核心的服務(wù)。不論是公共法律服務(wù)還是基本公共法律服務(wù)，本文都從邏輯原點開始探討，因為這可為問題本身提供合法性證明，是根本問題中的根本，并構(gòu)成探索的理論起點。

我國《憲法》明確規(guī)定“公民在法律面前一律平等”，實現(xiàn)這一原則，需要從立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)予以制度性保障，這其中內(nèi)在包含全范圍意義上的法律服務(wù)需求與提供。顯然，一般公眾缺乏專業(yè)的法律知識訓(xùn)練，因而其就需要相對應(yīng)的公共法律服務(wù)。作為“旨在保障公民基本權(quán)利，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義和保障人民安居樂業(yè)所必需的法律服務(wù)④司法部：《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》（司發(fā)［2014］5號）?！?， 公共法律服務(wù)是公民平等、均等地接受法律服務(wù)的制度性條件。其一，公民無論經(jīng)濟(jì)條件好與差，都能平等地了解法律和接受法律服務(wù)、獲得法律幫助；其二，經(jīng)濟(jì)條件差的公民，無論其居住地、工作所在地有何不同，請求解決的問題有何不同，都能夠平等地獲得法律幫助，運(yùn)用法治方式維護(hù)自身合法權(quán)益。前者主要解決不管公民的經(jīng)濟(jì)條件好與差，都能在法律面前獲得平等的地位；后者主要解決同樣經(jīng)濟(jì)條件差的公民，都能平等地享受法律服務(wù)的權(quán)利。這兩個問題，都關(guān)系到國家法律的統(tǒng)一實施和公民權(quán)利的平等保障。國家有法律，繼而以國家名義向民眾提供法律服務(wù)包括公共法律服務(wù)就成為必然，這是國家必須承擔(dān)的義務(wù)，具有明顯的“非競爭性”和“非排他性”特征，因而政府也就必須肩負(fù)起為民眾提供公共法律服務(wù)的“兜底”責(zé)任，尤其是對那些因經(jīng)濟(jì)條件差而導(dǎo)致無法得到法律幫助的困難民眾。從另一個角度看，在社會的法律服務(wù)需求中，由于經(jīng)濟(jì)狀況的差異，有的人能支付法律服務(wù)費(fèi)用，有的人不能支付法律服務(wù)費(fèi)用——如果一個社會的法律服務(wù)完全遵循有償條件，就會出現(xiàn)一部分民眾由于經(jīng)濟(jì)條件差而事實上被排斥在法律之外，那么法律就會成為保護(hù)經(jīng)濟(jì)條件好的公民的工具，“公民在法律面前一律平等”的原則就會落空。

在2014年中央政法工作會議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，政法戰(zhàn)線要“把促進(jìn)社會公平正義作為核心價值追求”，并“肩扛公正天平、手持正義之劍，以實際行動維護(hù)社會公平正義，讓人民群眾切實感受公平正義就在身邊。⑤習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年第1版，第148頁?！痹谡撌錾鐣髁x核心價值觀時，習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，“自由、平等、公正、法治，是社會層面的價值要求⑥習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年第1版，第168～169頁。”?？v觀當(dāng)下，經(jīng)歷30多年的經(jīng)濟(jì)快速增長之后，民眾的物質(zhì)生活獲得極大改善和提高，在“物質(zhì)和有形利益”獲得改善的基礎(chǔ)上，民眾會主動尋求更高層次的需求——“公平和正義”。這已超越古典經(jīng)濟(jì)學(xué)追求利潤最大化的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，成為民眾選擇的行為邏輯和目的⑦葉航：《被超越的“經(jīng)濟(jì)人”與“理性人”》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年第1版，第11～13頁。。在貫徹依法治國基本方略和中國特色社會主義法律體系已經(jīng)建成的今天，基本公共服務(wù)往往體現(xiàn)為法律關(guān)系的調(diào)整和法律問題的解決，越來越多的群眾通過法律途徑表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身權(quán)益，這勢必需要公共法律服務(wù)。因而，建立健全公共法律服務(wù)體系就會正向塑造公民的權(quán)利意識和法治觀念，并成為增進(jìn)社會公平正義感，“讓人民群眾切實感受公平正義就在身邊”的重要有效途徑。

二、變遷歷程

雖然正式提出的時間不長，但公共法律服務(wù)早已存在，表現(xiàn)出制度變遷的時間存續(xù)、空間不均等特征，并呼應(yīng)作為“公共服務(wù)的重要組成部分”的變遷趨勢。公共法律服務(wù)的發(fā)展與公共服務(wù)的變遷在時間、空間上大體同步。第一階段：1949至1978年。自新中國成立至1959年全國二屆人大召開前的10年間，司法部明確履行律師、公證、法制宣傳、人民調(diào)解職能。律師、公證員等享受政府俸祿，業(yè)務(wù)收入歸地方財政統(tǒng)管，實際上是履行公共法律服務(wù)“供”的職能。自1959年全國二屆人大會議召開至1978年十一屆三中全會召開前的19年間，司法部被撤銷，各項法律服務(wù)也處于停止?fàn)顟B(tài)。第二階段：1978至1997年。隨著改革開放的逐漸推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)體制改革的興起在一定程度上導(dǎo)致“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕社會建設(shè)”，也包括忽視社會面的公共服務(wù)供給，而舊的公共服務(wù)體系也開始瓦解。從公共法律服務(wù)的角度看，一是1988年我國律師制度實行重大變革，推行合伙制律師事務(wù)所，改變以往律師事務(wù)所為政府壟斷的歷史，律師職業(yè)開始走向社會。二是1994年法律援助制度開始在我國試點，1996年擴(kuò)大試點，1996年通過的《律師法》和1997年修改的《刑事訴訟法》明確提出法律援助制度，這可視為我國以法律援助為主要內(nèi)容的公共法律服務(wù)正式開始實施的標(biāo)志。第三階段：1997至2012年，隨著依法治國基本方略的提出和實踐，普法依法治理深入推進(jìn)，法律援助發(fā)展迅速，以減免費(fèi)用、志愿服務(wù)為主要內(nèi)容的律師、公證、司法鑒定和法律援助等公益法律服務(wù)廣泛興起，取得明顯成效。第四階段：2012年至今，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視促進(jìn)社會公平正義，保障人民安居樂業(yè)。2014年月1月，司法部下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》（司發(fā)［2014］5號），正式就推進(jìn)公共法律服務(wù)作出重要部署。2014年4月，習(xí)近平總書記在對司法行政工作的重要指示中，明確提出“要在不斷擴(kuò)大法律援助范圍的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際需要，注重提高法律援助的質(zhì)量，努力做好公共法律服務(wù)體系建設(shè)”。2014年10月，黨的十八屆四中全會《決定》指出，“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)”，更具普遍性和深層次的公共法律服務(wù)體系建設(shè)旗幟鮮明地得到迅速推進(jìn)。

1949至1978年，計劃經(jīng)濟(jì)的深厚時代特征為公共法律服務(wù)提供了一個詮釋的視角。面向社會的法律服務(wù)呈現(xiàn)出辦案為國家包辦指派、辦案力量為國家干部身份的特征，即法律服務(wù)的提供力量多在城市，農(nóng)村基本沒有直接的法律服務(wù)提供方，歷史地造成了法律服務(wù)力量城鄉(xiāng)二元的特征。當(dāng)然其法律服務(wù)的提供總量比較少、需求總量也少，客觀上沒有公共法律服務(wù)的供需矛盾。這同當(dāng)時人們的法律意識普遍不高有關(guān)，而越偏遠(yuǎn)的農(nóng)村就更缺乏法律意識包括對法律的需求，農(nóng)村的禮治、人治色彩較濃，農(nóng)村法律服務(wù)處于“真空”狀態(tài)。1978年后，全社會以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)糾紛需要通過法律途徑解決，刑民事審判需要律師辯護(hù)，全社會對法律服務(wù)的期望呈井噴狀。鄧小平同志指出，中國搞現(xiàn)代化建設(shè)要有3個30萬，其中之一就是“30萬律師”。但囿于法律服務(wù)對法律知識水平的要求，法律服務(wù)相對社會來講是“供不應(yīng)求”，這也導(dǎo)致了后來的律師制度改革、1986年實施的律師資格考試和普法的應(yīng)運(yùn)而生。上世紀(jì)90年代以來，我國政府逐步推動公共服務(wù)體系改革⑧郁建興：《中國的公共服務(wù)體系：發(fā)展歷程、社會政策與體制機(jī)制》，《學(xué)術(shù)月刊》，2011年第3期。，這其中包括由群眾“打不起官司”催生的法律援助制度的興起和律師承擔(dān)法律援助義務(wù)的規(guī)定——公共法律服務(wù)表現(xiàn)出政府主導(dǎo)、社會化實施的明顯特點，公共法律服務(wù)供給效率和質(zhì)量大為提高。但理性地看，全社會對公共法律服務(wù)供需關(guān)系的認(rèn)識還沒有上升到與全面依法治國相適應(yīng)的高度，對律師存在職業(yè)偏見；《關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)［2012］29號）沒有將公共法律服務(wù)列入其中，這也不符合加強(qiáng)公共服務(wù)體系建設(shè)、創(chuàng)新社會治理的要求。全面推進(jìn)依法治國作為制度變遷的實質(zhì)就必然包括民眾對公共法律服務(wù)的需求，這只能跟進(jìn)和加強(qiáng)，這不僅是社會對公共法律服務(wù)體系的概念接受和作用認(rèn)識，更在于借助公共法律服務(wù)渠道具備基本的法治觀念和權(quán)利意識，熟悉掌握法律的規(guī)則和方法，從而構(gòu)成全面推進(jìn)依法治國的堅實思想和民意基礎(chǔ)。如此，公共法律服務(wù)的社會化、普遍化必將加快助推全面依法治國。

三、當(dāng)前概況

主要以湖南省為例。與全國同步，自1979年湖南省司法廳恢復(fù)重建以來，歷經(jīng)多年法律服務(wù)體制機(jī)制改革發(fā)展，湖南省法律服務(wù)隊伍不斷壯大，法律服務(wù)總體上呈現(xiàn)種類增多、領(lǐng)域拓展、方式創(chuàng)新、品質(zhì)提高的良好態(tài)勢，法律服務(wù)業(yè)的長足發(fā)展直接為公共法律服務(wù)供需體系建設(shè)提供了堅實基礎(chǔ)和必備條件。

截至2014年底，全省共有法律服務(wù)機(jī)構(gòu)1871家、人民調(diào)解組織5.4萬個；共有法律服務(wù)從業(yè)人員18885名、人民調(diào)解員26萬名（含專職人民調(diào)解員）、法律服務(wù)志愿者4000余名，涉及律師、公證、司法鑒定、基層法律服務(wù)、人民調(diào)解、法律援助等行業(yè)。其中，律師事務(wù)所623家、律師10507名，公職、公司律師51名，律師黨員2216名，大學(xué)本科以上學(xué)歷占94.4%；公證機(jī)構(gòu)116家、公證員413名，行政體制的公證機(jī)構(gòu)73家、事業(yè)體制的43家，具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的公證員占78.3%，具有專業(yè)技術(shù)職稱的占42.5%；司法鑒定機(jī)構(gòu)291家、司法鑒定人3588名，法醫(yī)、物證、聲像資料“三大類”司法鑒定人占58.2%，“其他類”（含48個專業(yè)類別）司法鑒定人占41.8%，具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的占76.1%，具有專業(yè)技術(shù)職稱的占46.4%；基層法律服務(wù)所539家、基層法律服務(wù)工作者3839名；人民調(diào)解組織中，企事業(yè)單位和各類專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織4000余個，駐法院（法庭）、檢察院、公安派出所人民調(diào)解室2080個，村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)委會建成率100%；法律援助機(jī)構(gòu)140家、法律援助專職人員565名、法律援助志愿者4000余名，全省90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）建有法律援助工作站點；14個市州、84個縣市區(qū)、1384個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府成立法律顧問團(tuán)或聘請法律顧問；司法行政部門在各級信訪部門設(shè)立律師接訪室83個。從辦案量看，2014年，全省律師辦理訴訟和非訴訟案件17.1萬件，辦理政府法律顧問事項4186件，參與處理信訪事項6171件；公證辦案18萬件，司法鑒定辦案11.5萬件，法律援助辦案3.4萬件，基層法律服務(wù)辦案5.2萬件，人民調(diào)解辦案41.8萬件，共計辦案98萬件，這還不包括實際有效履行的法治宣傳工作量。須強(qiáng)調(diào)的是，司法行政機(jī)關(guān)要與公檢法機(jī)關(guān)一樣具有明確的辦案意識，不能簡單地把司法行政工作歸于事務(wù)性之屬性，應(yīng)深層挖掘辦案價值。

近年來，湖南省司法廳深度整合法律服務(wù)資源，多次組織開展以服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、服務(wù)重點項目企業(yè)、化解信訪積案等為內(nèi)容的專項法律服務(wù)活動，彰顯公益性質(zhì)，集小成為大成，在公共法律服務(wù)的供需體系建設(shè)中全方位服務(wù)法治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、民生幸福，體現(xiàn)了廣大法律服務(wù)工作者的公共法律服務(wù)情懷。特別是2015年以來，湖南省司法行政系統(tǒng)以貫徹《湖南省貫徹落實黨的十八屆四中全會〈決定〉的實施方案》（湘發(fā)［2014］23號）中“建立健全公共法律服務(wù)體系”的部署要求，在全國首創(chuàng)省、市、縣三級公共法律服務(wù)中心及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）法律服務(wù)工作站、點 “五級同建”，實體與網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)“兩網(wǎng)同步”，并推行“實體中心、網(wǎng)絡(luò)平臺、制度體系、志愿者隊伍 ”建設(shè)“四措并舉”，僅省級財政投入就達(dá)2300余萬元。2015年底，全國第一家獨(dú)立設(shè)置的省級公共法律服務(wù)中心——湖南省公共法律服務(wù)中心正式投入服務(wù)；湖南公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺“如法網(wǎng)”上線運(yùn)行——這是全國司法行政系統(tǒng)第一個上“云”的項目，第一個接入微信與支付寶城市服務(wù)入口的項目，第一個全省性推行公共法律服務(wù)O2O新模式的省份；同時，全省42個公共法律服務(wù)中心投入使用，推行“一站式、綜合性”服務(wù)，為全省公共法律服務(wù)體系及供需體制機(jī)制加速形成提供了寶貴的工作基礎(chǔ)和實踐平臺，必將形成司法行政服務(wù)民生的新品牌。

四、現(xiàn)存問題

從供的角度看，其核心指向供給主體及所提供的具體公共法律服務(wù)。從實踐看，公共法律服務(wù)的供給主體主要有：（1）政府，具體指各級司法行政機(jī)關(guān)。司法部《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》（司發(fā)［2014］5號）明確指出，公共法律服務(wù)“由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌提供”。這說明司法行政部門是提供公共法律服務(wù)的主體，通過制定政策規(guī)劃、投入資金和具體實施等為群眾提供公共法律服務(wù)。（2）市場化供給組織，即律師事務(wù)所、公證處、司法鑒定中心、基層法律服務(wù)所等各類市場性質(zhì)的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們在從事市場性法律服務(wù)活動的過程中，也會提供一定數(shù)量的公共法律服務(wù)。（3）社會化供給組織，主要是指以事業(yè)單位性質(zhì)出現(xiàn)的各級法律援助中心和以行業(yè)協(xié)會形式出現(xiàn)的律師協(xié)會、公證協(xié)會、司法鑒定協(xié)會、基層法律服務(wù)工作者協(xié)會、人民調(diào)解協(xié)會和法制新聞協(xié)會等。這些組織都具非營利性，具備公共法律服務(wù)功能。結(jié)合三類供給主體的運(yùn)作情況和湖南省公共法律服務(wù)的實施概況，理性地看，公共法律服務(wù)的供給主要存在以下問題。

（一）供給主體不明確。最大缺憾是，2012年國務(wù)院制定的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》的基本公共服務(wù)名錄中沒有公共法律服務(wù)；相關(guān)法律法規(guī)中，除“法律援助、法律服務(wù)”字眼外，也沒有公共法律服務(wù)的表述。目前，可作政策依據(jù)的是黨的十八屆四中全會《決定》和司發(fā)［2014］5號文。司法部之外其他相關(guān)部門尚未就公共法律服務(wù)的供給模式、資源配置、體制機(jī)制等提供具體的政策指引和支持。就司法行政系統(tǒng)內(nèi)部而言，前段論及的3種主體間的公共法律服務(wù)責(zé)任承擔(dān)和義務(wù)也沒有明確規(guī)定。這就導(dǎo)致公共法律服務(wù)提供上的層層指派，但實際成效不盡如人意，尤其對市場化的法律服務(wù)主體而言，他們?nèi)狈ψ銐虻墓卜煞?wù)供給意愿和動力。

（二）供給總量不夠。從供給主體看，司法行政機(jī)關(guān)同時承擔(dān)公共法律服務(wù)的安排者、生產(chǎn)者、提供者乃至監(jiān)督者、裁判者的多重角色，這樣的供給體制從源頭上就不可避免地造成了供給不足、效率不高及成本運(yùn)行的問題。從湖南省看，萬人擁有的律師數(shù)量僅1.4人，與全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)；法律援助覆蓋人群為3000萬人（含農(nóng)民工、未成年人2200萬人），而全省的辦案總量2014年為3.4萬件、法律咨詢量11萬人次，2014年實際受援對象僅占全省人口總數(shù)的萬分之五；相當(dāng)一部分縣的公證處為1人公證處，公證力量正面臨青黃不接；基層法律服務(wù)所“進(jìn)城”現(xiàn)象嚴(yán)重，只有不到1/3的所仍注冊和服務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)；全省司法所的所均編制僅1.76人，指導(dǎo)和推動基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)的力量明顯不夠。從法律服務(wù)結(jié)構(gòu)看，法律服務(wù)的“萬金油”現(xiàn)象明顯，而與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的法律服務(wù)卻供應(yīng)不上，基層群眾獲得法律服務(wù)的信息不多、渠道較少。

（三）供給資源不均。與大多省類似，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度決定法律服務(wù)的發(fā)展程度。湖南省城鄉(xiāng)法律服務(wù)資源分布也不均衡，其高度集中于市州級，如省會城市長沙城區(qū)就有240個律師事務(wù)所、4500多名律師，分別占全省總數(shù)的22%、48%。2013年，湖南省通過大所設(shè)分所的形式才消滅“無律師縣”，而且越到農(nóng)村基層，法律服務(wù)提供力量越缺少、高素質(zhì)人才越缺乏；一些縣市區(qū)的現(xiàn)有法律服務(wù)人才流失較為嚴(yán)重，有的甚至出現(xiàn)負(fù)增長。法律服務(wù)資源上的城鄉(xiāng)鴻溝明顯存在，且有愈來愈大的趨勢，農(nóng)村法律服務(wù)資源匱乏的現(xiàn)象亟待扭轉(zhuǎn)，全面構(gòu)建農(nóng)村公共法律服務(wù)網(wǎng)的步伐急需加快。

（四）供給的地方化配套不夠。以湖南省法律援助經(jīng)費(fèi)投入為例，2009至2013年，中央財政對法律援助的投入不斷加大，而省、市、縣三級的財政投入居低不高，中央投入為主的局面一直沒有扭轉(zhuǎn)（附表1）——中央要求是“地方財政為主、中央財政為輔”。這可能同地方政府把公共法律服務(wù)當(dāng)作一種不得不承擔(dān)的責(zé)任有關(guān)，缺少經(jīng)濟(jì)建設(shè)的利益驅(qū)動，有的甚至認(rèn)為這是高投資、低回報⑨據(jù)筆者在一些縣調(diào)查時的工作筆記。。法律援助辦案補(bǔ)貼也明顯偏低，2012年才提高至刑事案件450～550 元/件，民事案件650～750元/件，遠(yuǎn)低于法律服務(wù)從業(yè)人員辦理同類案件的市場服務(wù)價格，甚至明顯低于辦案的基本成本。

根據(jù)馬斯洛需求層次理論，公共法律服務(wù)需求應(yīng)是一種基于安全需要與尊重需要之間的較高層次需求。從理論上看，本課題所研究的公共法律服務(wù)需求應(yīng)是基于一定地域、趨于群體性的真實需求。為準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問題，課題組以法律服務(wù)相對較好的A市和一般的B市作為個案研究點，并分別在每個市選取2個縣，在每個縣中隨機(jī)選取50個家庭樣本進(jìn)行問卷調(diào)查。共發(fā)放問卷200份，收回有效問卷164份，有效回收率為82%。同時對政府及司法行政部門工作人員進(jìn)行訪談，對法律援助、人民調(diào)解、法治宣傳等公共法律服務(wù)進(jìn)行參與式觀察。此次調(diào)查受訪者中，男性占42%，女性占58%，其中30歲以下占32%，31至50歲占47%，51歲以上占21%；初中以上學(xué)歷占72%；從家庭收入看，月平均收入在1000元以下的占11%，1000至3000元的占48%，3000至5000元的占36%，5000元以上的占5%。以下是根據(jù)問卷所得數(shù)據(jù)進(jìn)行的描述性分析。

一是從公共法律服務(wù)的知曉度來看，填“知道”的只有31%，不到1/3；從所理解的公共法律服務(wù)的內(nèi)容看，大部分人認(rèn)為就是免費(fèi)幫助打官司的法律援助。一些基層干部表示“沒聽說公共法律服務(wù)”，他們談?wù)撟疃嗟氖轻t(yī)療、文化、教育、交通等基本公共服務(wù)，他們也認(rèn)為法治社會應(yīng)該有普惠的公共法律服務(wù)，讓老百姓像享受文化基本公共服務(wù)一樣接受公共法律服務(wù)。對于“12348法律援助熱線”，64%的人表示在電視上看過宣傳廣告，但并不知道這其實也是公共法律服務(wù)熱線電話。

附表： 湖南省法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)財政保障年度統(tǒng)計表單位（萬元）

二是從本人或所知道的人接受過的公共法律服務(wù)的選填事項看，法治宣傳（多次向填表人解釋這就是“普法”）、人民調(diào)解的頻度最高，分別有94人、65人選填，其次是法律援助有32人選填，至于公益性的律師、公證、司法鑒定、基層法律服務(wù)的選填者均在20人以下，相當(dāng)一部分回收表上的填選區(qū)為空白。訪談中也得知，老百姓對普法見得最多的就是司法所在公共場所“擺攤設(shè)點”發(fā)資料；對人民調(diào)解的理解大部分是村居委會（實際上是村、社區(qū)人民調(diào)解委員會）干部防止打架行兇、調(diào)解賠償之類；對“有沒有不要錢的律師、公證、司法鑒定、基層法律服務(wù)工作者為您進(jìn)行法律服務(wù)”，回答幾乎全部否定，其中也有人表示有過相關(guān)的免費(fèi)咨詢。

三是從最想要的公共法律服務(wù)方式看，49%的人選擇上門服務(wù)，他們中有人表示，公共法律服務(wù)既然是政府公共服務(wù)，就應(yīng)好事做到底——法律服務(wù)送到家，針對具體案情制訂法律解決方案；37%的人選擇去公共法律服務(wù)中心表達(dá)訴求；19%的人表示會通過網(wǎng)絡(luò)或“12348電話”尋求公共法律服務(wù)，但表示擔(dān)心“講不清”，當(dāng)面聊可能更好。這其中的選項有一部分重復(fù)。

四是從公共法律服務(wù)和市場法律服務(wù)的“二選一”看，選擇市場法律服務(wù)的達(dá)67%，家庭月收入在3000元以上的全部選市場法律服務(wù)，而月平均收入在1000元以下的也有人選市場法律服務(wù)，他們表示打官司就是爭道理，花錢值得，擔(dān)心不花錢，別人不會為你盡心賣力。對于后者的擔(dān)心，一些律師、公證、司法鑒定和基層法律服務(wù)工作者對此則采取回避態(tài)度，表示“看情況”或“不好說”。

五是從最想要的公共法律服務(wù)選項看，74%的人選擇法律援助。當(dāng)訪談告知，法律援助需要生活困難證明時，他們中有人表示放棄，主要是收入較高的家庭；其次依次是減免費(fèi)用即公益性的律師、公證、司法鑒定、基層法律服務(wù)和人民調(diào)解、法治宣傳。對為什么最后選“法治宣傳”，受訪者表示，真正需要法律時，自己都會想辦法去學(xué)法律，“哪個還要別人來宣傳？”

從以上調(diào)查可以推論：（1）公共法律服務(wù)的社會知曉度不高，而同時，不管是低收入還是高收入階層，公眾的法律服務(wù)含公共法律服務(wù)的需求度很高，但實際上得不到滿足。（2）自上而下的決策機(jī)制，導(dǎo)致公眾對公共法律服務(wù)的需求與司法行政機(jī)關(guān)的供應(yīng)有匹配之處，也有失衡之處。（3）多元化的供給體系建設(shè)不足，公眾對公共法律服務(wù)的需求渠道仍偏傳統(tǒng)，供需雙方存在信息不對稱。（4）公眾寧愿選擇市場法律服務(wù)，反映公共法律服務(wù)的供給質(zhì)量與公眾的期望值有一定差距，也反映出對公共法律服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管不到位。（5）公眾對公共法律服務(wù)的需求正走向異質(zhì)性，公共法律服務(wù)也應(yīng)體現(xiàn)個性化。

五、路徑選擇

公共法律服務(wù)體系建設(shè)，是一套全新的工作體系逐漸社會化、實效化的過程，需要以改革創(chuàng)新精神從觀念建立、價值推廣和供需機(jī)制建立健全等方面作出整體性、協(xié)同性的頂層設(shè)計及制度安排，以期加速“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)”，努力滿足人民群眾的基本法律服務(wù)需求，服務(wù)全面推進(jìn)依法治國。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計?！肮卜煞?wù)體系是基本公共服務(wù)體系的重要組成部分10趙大程：《緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際需要 努力做好公共法律服務(wù)體系建設(shè)》，《中國司法》，2014年第10期?！?，應(yīng)將其納入基本公共服務(wù)名錄，納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，列入政府為民辦實事范圍，推動建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、司法行政機(jī)關(guān)具體實施、相關(guān)部門緊密配合、社會廣泛參與的工作格局，同時要突出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、覆蓋城鄉(xiāng)，防止城鄉(xiāng)二元局面和應(yīng)急性、碎片化的政策設(shè)計，努力實現(xiàn)公民在享受公共法律服務(wù)時的可及性、普遍性和機(jī)會均等、結(jié)果均等。同時建議參照基本公共文化服務(wù)的財政保障標(biāo)準(zhǔn)，獨(dú)立設(shè)置公共法律服務(wù)財政科目。貫徹“中央財政為輔、地方財政為主”原則，突出強(qiáng)化省、市、縣政府的支出責(zé)任；充分發(fā)揮省級財政或政法轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)市、縣公共法律服務(wù)財力差距的功能，加大對縣級的轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)事權(quán)、財權(quán)對等，確?？h級公共法律服務(wù)工作的財政投入。

（二）普及價值理念。諾思強(qiáng)調(diào)，“群體共同信念和心理契約是更理解經(jīng)濟(jì)變遷過程的基礎(chǔ)的關(guān)鍵11［美］道格拉斯·C·諾斯著：《理解經(jīng)濟(jì)變遷的過程》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第83頁。”，這提醒我們在推行一項新工作時，不能忽視制度后的公眾意志。作為一項新的惠民舉措，在公共法律服務(wù)體系建設(shè)之始，非常有必要向黨委政府和社會民眾傳遞一整套與公共法律服務(wù)體系相匹配的知識和觀念，激發(fā)社會對公共法律服務(wù)建設(shè)的感情和心理認(rèn)同，加速它的社會化接受過程。公共法律服務(wù)的提出，突破原有的法律服務(wù)概念，鮮明地強(qiáng)調(diào)“公共”即以法律服務(wù)的接受方為原點來思考問題，體現(xiàn)以人為本，變被動服務(wù)為主動服務(wù)；強(qiáng)調(diào)是公共服務(wù)的重要組成部分，又實際上體現(xiàn)它對文化、教育、醫(yī)療、交通等其他公共服務(wù)的有力保障功能，這實際上就構(gòu)成了公共服務(wù)體系建設(shè)的正強(qiáng)化效應(yīng)，而且其積極有效化解糾紛、引導(dǎo)群眾依法辦事、維護(hù)公平正義的實效無疑會強(qiáng)化民眾對其正效用的認(rèn)識，從而建立和鞏固黨委政府和民眾對其的心理預(yù)期。這也就要求在公共法律服務(wù)體系建設(shè)和推廣階段，抓典型、立標(biāo)桿，加大正面宣傳力度，在全社會建立起普遍性的公共法律服務(wù)觀念體系和價值體系，使公共法律服務(wù)體系建設(shè)成為人心所向，從而為其供需機(jī)制建設(shè)提供循環(huán)互促的強(qiáng)大動力源。

（三）建立需求表達(dá)機(jī)制。供需雙方間的信息不對稱，是調(diào)查中反映出來的一個重要問題。面向社會提供的公共法律服務(wù)，由于減、免費(fèi)的原因，公共法律服務(wù)的需求信息可能無法通過市場價格來反映。因此，有必要在公共法律服務(wù)體系建設(shè)中形成“以需定供”的導(dǎo)向，即在公共法律服務(wù)供給中將民眾需求調(diào)查、需求表達(dá)和參與公共法律服務(wù)供給過程及有關(guān)評價等作為制度運(yùn)行的重點內(nèi)容之一，以有效防止無效或低效服務(wù)過度供給，而民眾急需的公共法律服務(wù)卻供應(yīng)不足。加大宣傳教育力度，充分告知民眾享有接受公共法律服務(wù)的權(quán)利，激發(fā)民眾需求表達(dá)意愿，使他們意識到需求表達(dá)會影響公共法律服務(wù)決策的制定和執(zhí)行，從而改變被動消極的心理，自發(fā)地將意愿通過合理渠道表達(dá)出來。要建立廣泛的公共法律服務(wù)意見征集網(wǎng)絡(luò)，方便民眾表達(dá)意志，可考慮引入聽證、政策咨詢制度等，保證公共法律服務(wù)的公開、透明。當(dāng)然，民眾的需求表達(dá)具有動態(tài)性、差異性和層次性，需要在公共法律服務(wù)決策和執(zhí)行中建立“表達(dá)—反饋—改進(jìn)”的需求反饋糾偏鏈條，實現(xiàn)公共法律服務(wù)供給效用的最大化。此前，應(yīng)將接受公共法律服務(wù)的必要條件如申請法律援助、人民調(diào)解的條件等重要信息及時告知民眾，以形成選擇需求表達(dá)的有效基礎(chǔ)，對一些需求信息進(jìn)行甄別，保留合理有效的需求信息。

（四）優(yōu)化供給體系。一是完善供給網(wǎng)絡(luò)。按照實體中心、網(wǎng)絡(luò)平臺、“12348”公共法律服務(wù)熱線相結(jié)合，公共法律服務(wù)專業(yè)工作者和志愿者相結(jié)合，“前店后廠”式服務(wù)與上門服務(wù)相結(jié)合的思路，盡可能形成縱向到底、橫向到邊、點線面結(jié)合的公共法律服務(wù)體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，讓老百姓隨時隨地享受公共法律服務(wù)。二是豐富供給模式。作為公共法律服務(wù)的供給主體，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)清醒地看到自身力量的不足，積極實現(xiàn)供給主體與方式的多元化。實踐中，要尋求司法行政機(jī)關(guān)、市場化供給組織、社會化供給組織在供給體系中的均衡點，形成三者相互結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)的“一主多元”模式即“司法行政機(jī)關(guān)+市場化供給組織+社會化供給組織”的模式，其中司法行政機(jī)關(guān)居主導(dǎo)地位，其余二者處補(bǔ)充地位。建議引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)，充分運(yùn)用合同外包、項目委托、特許經(jīng)營、志愿服務(wù)等方式，將部分公共法律服務(wù)交由第三方如市場化供給組織或社會化供給組織來提供，以改善公共法律服務(wù)供給效率。三是發(fā)展公益組織。相對于市場化的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，公益性的公共法律服務(wù)組織數(shù)量太少，尚未形成整體力量。從全國看，近年來以公益律師事業(yè)為代表的公益性法律服務(wù)組織不斷增長12如1992年武漢大學(xué)法學(xué)院成立的“武漢大學(xué)社會弱者權(quán)利保護(hù)中心”，2003年成立的北京東方法律援助律師事務(wù)所，2011年成立的全國首家環(huán)境公益律師事務(wù)所——北京環(huán)助律師事務(wù)所等。。他們的經(jīng)費(fèi)主要來自民間和基金會、公益組織捐贈或企業(yè)贊助，具有自治性和相對獨(dú)立性。當(dāng)前，公益性法律服務(wù)組織仍以法律援助為主，今后將突破到公證、司法鑒定行業(yè)，這有利于改變市場化法律服務(wù)組織不愿辦、司法行政機(jī)關(guān)任務(wù)過重的狀況，對推動公共法律服務(wù)事業(yè)形成有力補(bǔ)充。條件成熟時，可試行將一定事項的公共法律服務(wù)以政府購買、合同委托等方式交由具備條件、信譽(yù)良好的公益性法律服務(wù)組織直接承擔(dān)。四是提升供給能力。以培養(yǎng)高素質(zhì)的法律服務(wù)人才隊伍為目標(biāo)，探索解決體制機(jī)制問題，研究制定法律服務(wù)隊伍建設(shè)的中長期規(guī)劃，加快形成一支有相當(dāng)數(shù)量、合理結(jié)構(gòu)、較高素質(zhì)的法律服務(wù)隊伍。同時，著力加強(qiáng)律師、公證、司法鑒定、基層法律服務(wù)、法律援助、人民調(diào)解業(yè)務(wù)能力建設(shè)，圍繞公共法律服務(wù)不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域、創(chuàng)新服務(wù)方式、提高服務(wù)質(zhì)量。

（五）推行產(chǎn)品開發(fā)?；竟卜?wù)制度應(yīng)以公共產(chǎn)品形式向社會提供13國務(wù)院：《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)［2012］29號）。。司法部《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》沒有明確提出公共法律服務(wù)產(chǎn)品的概念，但近年來各地已開始探索和實踐14迮瀅瀅：《政府購買公共法律服務(wù)產(chǎn)品問題探討》， 《金陵法律評論》2014年秋季卷。。公共法律服務(wù)產(chǎn)品概念的提出，使公共法律服務(wù)的供和需之間有了看得見、摸得著的產(chǎn)品，而且借用產(chǎn)品的概念，可形成服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量保證制度，可批量生產(chǎn)、量化考核，構(gòu)成了重要創(chuàng)新。實踐證明，公共法律服務(wù)產(chǎn)品實現(xiàn)服務(wù)有形化、流程標(biāo)準(zhǔn)化、成果可視化，在政策支持、價值導(dǎo)向、市場需求、研發(fā)力量等方面都是可行的15中山市司法局、中山市律師協(xié)會課題組：《公共法律服務(wù)產(chǎn)品化可行性研究》，《中國司法》，2015年第1期。。從各地看，公共法律服務(wù)產(chǎn)品均被列入當(dāng)?shù)卣蛏鐣徺I服務(wù)的范疇，大多有法律援助服務(wù)、訴訟服務(wù)、公證服務(wù)、法律文書代理服務(wù)、法律咨詢服務(wù)、仲裁服務(wù)、司法鑒定、人民調(diào)解、普法宣傳以及政府（含村、社區(qū)）法律顧問、律師參與涉法涉訴處理等內(nèi)容，有的還在其下設(shè)二級乃至三級目錄，切實細(xì)化了產(chǎn)品粒度，增強(qiáng)了公共法律服務(wù)的精確度。建議集中一批研發(fā)力量，針對不同群體的需求，按照輕重緩急，盡快推出國家層面的公共法律服務(wù)產(chǎn)品名冊及配套制度，加速推進(jìn)公共法律服務(wù)產(chǎn)品化。

（六）推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務(wù)”。依靠數(shù)據(jù)的即時性、共享性和邊際生產(chǎn)力遞增性特點，公共法律服務(wù)“觸網(wǎng)”后，將極大節(jié)約物質(zhì)要素，形成內(nèi)在的強(qiáng)大創(chuàng)新驅(qū)動力，在發(fā)展上獲得質(zhì)的飛躍。以公眾的需求為中心，“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務(wù)”從本源上實現(xiàn)公共法律服務(wù)的供需重構(gòu)，解決需求信息不對稱、評價體系不完善、服務(wù)過程不透明“三大痛點”，真正做到為遍布城鄉(xiāng)的需求者提供個性化產(chǎn)品和服務(wù)，達(dá)成公共法律服務(wù)大量化學(xué)反應(yīng)式的融合與創(chuàng)新。目前，湖南省司法廳正以湖南公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺——“如法網(wǎng)”為依托，聯(lián)通共享“12348”公共法律服務(wù)熱線電話、法務(wù)湘軍公眾號和湖南司法行政網(wǎng)、法務(wù)地圖等信息資源，實現(xiàn)全省律師、公證、司法鑒定、法律援助、法治宣傳等服務(wù)機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員信息和公共法律服務(wù)產(chǎn)品“一網(wǎng)化”，并通過法律咨詢、預(yù)約辦事等功能，實現(xiàn)與公眾的即時溝通，彰顯平臺免費(fèi)化、咨詢移動化、數(shù)據(jù)智能化、服務(wù)個性化、辦事即時化的鮮明風(fēng)格，全天候、全地域做到“民有所呼、我有所應(yīng)，民有所需、我有所供”。

（七）實施績效評估?，F(xiàn)實地看，當(dāng)前的公共服務(wù)體系，注重解決投入不足和不均問題，而對投入—產(chǎn)出效率的公共服務(wù)績效評估顯得不夠；從監(jiān)督的角度看，我國現(xiàn)有的公共服務(wù)監(jiān)督以內(nèi)部監(jiān)督為主，偏重自上而下的監(jiān)督，具有明顯的滯后性和被動性，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，這樣很有可能使公共服務(wù)陷入奧爾森提出的“集體行動的邏輯”16唐忠義：《我國公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制問題的調(diào)查與分析研究》，《中國行政管理》，2013年第1期。，產(chǎn)生上下級之間、不同主體之間相互扯皮、推諉，影響公共法律服務(wù)的整體績效。建議公共法律服務(wù)體系建設(shè)內(nèi)抓績效評估、外抓社會滿意度，強(qiáng)化政府的責(zé)任落實，以此促進(jìn)公共法律服務(wù)樹立“效率型”品牌。應(yīng)在遵循公共服務(wù)規(guī)律的前提下，以符合公眾實際需求狀況為目標(biāo)，確立公眾滿意度、社會實效性等考評指標(biāo)，全程評估公共法律服務(wù)行為，以測定公共法律服務(wù)提供者對需求者服務(wù)的正效應(yīng)，并相應(yīng)予以鼓勵，同時對不能滿足公眾公共法律服務(wù)需求的服務(wù)提供者追責(zé)。

結(jié)語

從貫徹落實黨的十八屆五中全會精神出發(fā)，公共法律服務(wù)無疑是落實“共享”發(fā)展理念、對以人民為中心的發(fā)展思想的具體實踐，也是推進(jìn)法律服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求，前景廣闊、大有作為。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的供求均衡理論考量，公共法律服務(wù)的最佳效應(yīng)不僅與供給相關(guān)，而且與公眾對公共法律服務(wù)的需求狀況直接相關(guān)，只有實現(xiàn)二者的供求均衡，才能實現(xiàn)公眾享用公共法律服務(wù)的效用最大化，獲得社會各界的最大滿意值。顯然，現(xiàn)狀離供求均衡還有很大距離，這需要理論界和實務(wù)界齊心合力、政府各部門和社會各力量齊抓共管，以期公共法律服務(wù)體系最大化造福人民，為全面推進(jìn)依法治國、促進(jìn)社會治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮應(yīng)有作用。

課題組組長：

談敬純（湖南省司法廳黨組書記、廳長）

課題組成員：

王鐵軍（湖南省司法廳辦公室主任）

李 鋮（湖南省司法廳辦公室副主任）

（責(zé)任編輯 張文靜）