高校反腐倡廉制度：價(jià)值、困境與轉(zhuǎn)型

熊富強(qiáng)　胡正平

[摘 要]腐敗問(wèn)題既是一個(gè)熱點(diǎn)話題，也是當(dāng)前我國(guó)面臨的重大問(wèn)題之一。制度建設(shè)對(duì)于從源頭上懲治和預(yù)防高校腐敗，凈化校園風(fēng)氣具有重要意義。文章對(duì)高校反腐倡廉制度建設(shè)的價(jià)值進(jìn)行定位，分析了制度建設(shè)當(dāng)前面臨的困境，并從高校實(shí)際出發(fā)，從制度供給、制度設(shè)計(jì)、制度體系、制度執(zhí)行等方面的路徑轉(zhuǎn)型進(jìn)行了研究。

[關(guān)鍵詞]高校；反腐倡廉制度；價(jià)值；困境；轉(zhuǎn)型

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.197

1 研究緣起

黨的“十八大”報(bào)告中指出：“反對(duì)腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅(jiān)持的鮮明政治立場(chǎng)，是人民關(guān)注的重大政治問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題解決不好，就會(huì)對(duì)黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國(guó)”。[1]高校是教書(shū)育人的殿堂，傳播精神文明的一方凈土，應(yīng)該是個(gè)清正廉潔、艱苦樸素、充滿正氣和陽(yáng)光的地方。[2]然而，近年來(lái)高等學(xué)校腐敗蔓延勢(shì)頭尚未根本遏制，有的問(wèn)題性質(zhì)嚴(yán)重、影響惡劣，高校腐敗行為正成為反腐敗工作的新焦點(diǎn)。[3]盡管國(guó)內(nèi)已有學(xué)者開(kāi)始對(duì)高校反腐倡廉制度體系進(jìn)行研究，但研究主要集中在現(xiàn)狀、問(wèn)題、對(duì)策等方面，理論的創(chuàng)新性和措施的時(shí)效性不足，不能適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)和要求。制度建設(shè)是加強(qiáng)高校反腐倡廉建設(shè)的重要舉措，是完善懲治和預(yù)防高校腐敗體系的核心內(nèi)容，是從源頭上防治腐敗的治本之策。[4]本研究從高校反腐倡廉制度的價(jià)值、困境等方面進(jìn)行研究，提出制度建設(shè)轉(zhuǎn)型路徑，以期為高校反腐倡廉制度建設(shè)提供理論依據(jù)和指導(dǎo)。

2 高校反腐倡廉制度構(gòu)建的價(jià)值定位

2.1 高校反腐倡廉制度構(gòu)建是推進(jìn)高等教育事業(yè)發(fā)展的必然要求

高等教育承擔(dān)著培養(yǎng)高級(jí)專門人才、發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化、促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的重大任務(wù)。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展和綜合國(guó)力的日益增強(qiáng)，高等教育事業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展和歷史性突破。[5]《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中指出到2020年，高等教育結(jié)構(gòu)要更加合理，特色要更加鮮明，人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)整體水平全面提升，建成一批國(guó)際知名、有特色高水平高等學(xué)校，若干所大學(xué)達(dá)到或接近世界一流大學(xué)水平，高等教育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力顯著增強(qiáng)。然而，近年來(lái)，高校腐敗現(xiàn)象和違紀(jì)案件頻發(fā)，對(duì)學(xué)校和社會(huì)造成了不良影響。如《2012年全國(guó)科研經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：我國(guó)投入科研方面的經(jīng)費(fèi)首次突破萬(wàn)億元大關(guān)，然而應(yīng)用于項(xiàng)目本生的經(jīng)費(fèi)僅占四成左右，大部分的經(jīng)費(fèi)流失在項(xiàng)目之外。這些情況如不加以制止，勢(shì)必會(huì)影響高校形象、影響廣大人民群眾對(duì)我國(guó)高等教育教書(shū)育人的信心，從而影響我國(guó)現(xiàn)階段高等教育事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，進(jìn)一步加強(qiáng)高校反腐倡廉制度建設(shè)，是推進(jìn)高等教育事業(yè)發(fā)展的必然要求。

2.2 高校反腐倡廉制度構(gòu)建是從人性角度遏制和預(yù)防高校職務(wù)犯罪的重要手段

英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）在關(guān)于勞動(dòng)交換的經(jīng)濟(jì)理論中指出人的本性是懶惰的，必須加以鞭策；人的行為動(dòng)機(jī)源于經(jīng)濟(jì)和權(quán)力維持員工的效力和服從。此后，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出了“經(jīng)濟(jì)人”的概念——它假設(shè)人的行為動(dòng)機(jī)就是為了滿足自己的私利，工作是為了得到經(jīng)濟(jì)報(bào)酬?；趯?duì)經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，孟德斯鳩也說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都很容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”。[6]高校的腐敗和社會(huì)中的其他腐敗現(xiàn)象一致，主要是濫用公共權(quán)力以謀取私利或小團(tuán)體利益，公共權(quán)力是高校反腐倡廉的核心概念。[3]為此，在高校開(kāi)展反腐倡廉制度建設(shè)，給掌握權(quán)力的“經(jīng)濟(jì)人”設(shè)置邊界，明確告訴人們?cè)撟鍪裁础⒛茏鍪裁?、禁止做什么，以?guī)范權(quán)力運(yùn)營(yíng)者的行為，這是從人性角度遏制和預(yù)防高校職務(wù)犯罪的需要。

2.3 高校反腐倡廉制度構(gòu)建是解決高校反腐倡廉制度體系建設(shè)中存在問(wèn)題的客觀需要

近年來(lái)，高等院校制度建設(shè)從無(wú)到有，從零散到體系，逐步向制度化、法制化方向發(fā)展，并初步形成了符合高等教育特色的反腐倡廉制度體系。[7]但當(dāng)前中國(guó)高等教育正處于體制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，各種新情況、新問(wèn)題層出不窮，現(xiàn)已制定的各項(xiàng)制度還有很多不完備之處，不能完全滿足當(dāng)前高校反腐倡廉的現(xiàn)實(shí)需要。蔣國(guó)英等[8]認(rèn)為現(xiàn)階段高校反腐倡廉制度建設(shè)存在針對(duì)性不強(qiáng)、系統(tǒng)性不足、協(xié)調(diào)性弱等問(wèn)題。此外，“用人不疑，疑人不用”“下不為例”等傳統(tǒng)管理思想及制度缺陷等原因，致使高校反腐倡廉制度執(zhí)行力不足現(xiàn)象在眾多高校中存在，使制度失去了應(yīng)有的公信力。為此，科學(xué)的執(zhí)行相關(guān)反腐倡廉制度，堵住現(xiàn)在制度中的一些漏洞，加強(qiáng)管理中薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，最有效的途徑就是加強(qiáng)高校反腐倡廉制度體系建設(shè)。

3 高校反腐倡廉制度建設(shè)的困境闡釋

3.1 高校反腐倡廉制度建設(shè)的實(shí)施障礙

《中共教育部黨組關(guān)于深入推進(jìn)高等學(xué)校懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的意見(jiàn)》（2020）中指出，“要加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，科學(xué)有效配置學(xué)校內(nèi)部權(quán)力，形成自我約束、自我規(guī)范的內(nèi)部管理體制機(jī)制。”然而在高校反腐倡廉制度建設(shè)中，存在以下實(shí)施障礙。一是制度設(shè)計(jì)側(cè)重意識(shí)形態(tài)的考慮，而輕外部強(qiáng)制性行為規(guī)范的構(gòu)建。受“人之初，性本善”等思想影響，制度設(shè)計(jì)者認(rèn)為人具有可教育性、可塑性和自我約束性，制度建設(shè)側(cè)重于內(nèi)在約束的制度選擇，希望通過(guò)道德教育來(lái)實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力主體自我約束、自我監(jiān)督作用。然而當(dāng)“經(jīng)濟(jì)人”面臨現(xiàn)實(shí)誘惑時(shí)，這種軟性約束機(jī)制的有效性顯得不足。二是高校反腐倡廉制度建設(shè)具有重要的路徑依賴特征。制度路徑依賴是指制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。一是反腐倡廉制度建設(shè)具有強(qiáng)大的初始制度路徑和既定方向運(yùn)行慣性，要比獨(dú)辟蹊徑方便得多，為此制度創(chuàng)新具有艱難性；二是在已成型的反腐倡廉制度中，容易形成圍繞該制度的既得利益的壓力集團(tuán)。他們力圖維護(hù)現(xiàn)行反腐倡廉制度的低效率以維護(hù)自身既得利益，阻礙制度的進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展；[5]三是高校反腐倡廉領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制具有局限性。如高校同級(jí)紀(jì)委既監(jiān)督同級(jí)黨委又受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，在大多數(shù)高校往往紀(jì)委書(shū)記為學(xué)校黨委副職，這種局限性造成了高校紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督的空白，同時(shí)高校重心為教學(xué)、科研，紀(jì)檢工作往往被邊緣化，監(jiān)督效果日益趨于表面化和形式化。

3.2 高校反腐倡廉制度現(xiàn)有績(jī)效受到質(zhì)疑

制度績(jī)效是指制度對(duì)于所調(diào)節(jié)對(duì)象和領(lǐng)域的作用及效果，鄭志龍[9]將制度績(jī)效分為內(nèi)在績(jī)效和外在績(jī)效兩個(gè)層面。內(nèi)在績(jī)效是指反腐倡廉機(jī)構(gòu)設(shè)置及其工作效率狀況，是對(duì)承擔(dān)和執(zhí)行反腐倡廉職責(zé)的相關(guān)機(jī)構(gòu)運(yùn)行效果的評(píng)價(jià)。外在績(jī)效是指反腐倡廉制度對(duì)于腐敗治理和促進(jìn)廉政建設(shè)所發(fā)揮的作用大小。本研究主要借鑒其外部績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考察反腐倡廉制度績(jī)效。近年來(lái)，在制定了大量反腐倡廉制度的背景下，高校腐敗案件仍然頻發(fā)，并且呈現(xiàn)出案件主體多元化、案件形式復(fù)雜多樣、大案要案居高不下、查處難度大等新變化和新特點(diǎn)，[10]為此高校反腐倡廉制度的績(jī)效受到現(xiàn)實(shí)的沖突和社會(huì)的廣泛質(zhì)疑。肖云忠等認(rèn)為削弱高校反腐倡廉制度應(yīng)有功能，未能取得良好的績(jī)效的主要原因有以下三方面：一是高校反腐倡廉制度自身的結(jié)構(gòu)缺陷，表現(xiàn)為制度結(jié)構(gòu)缺位、制度不系統(tǒng)、制度間相互沖突三種；二是制度執(zhí)行力不強(qiáng)，表現(xiàn)為制度虛置、潛規(guī)則取代正式規(guī)章；三是高校外部制度環(huán)境對(duì)反腐倡廉制度的消解效應(yīng)，表現(xiàn)為社會(huì)宏觀環(huán)境影響反腐倡廉制度的功能發(fā)揮、社會(huì)規(guī)則侵蝕高校規(guī)則、黨內(nèi)反腐機(jī)制與國(guó)家反腐機(jī)制的整合力不夠等。此外，當(dāng)前制度設(shè)計(jì)的參與性不足、制度的現(xiàn)時(shí)針對(duì)性與腐敗現(xiàn)象的創(chuàng)新變化性間的矛盾等也是導(dǎo)致反腐倡廉制度績(jī)效低的重要原因。

4 高校反腐倡廉制度建設(shè)的轉(zhuǎn)型路徑研究

4.1 創(chuàng)新制度建設(shè)的供給路徑，保證制度持續(xù)有效供給

高校反腐倡廉制度建設(shè)的供給路徑是高校反腐倡廉制度建設(shè)的前提和保障，創(chuàng)新高校制度建設(shè)的供給路徑對(duì)于推動(dòng)高校制度建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用。

（1）建立保證制度供給的責(zé)任體系

要確立學(xué)校黨委書(shū)記、校長(zhǎng)是制度建設(shè)的第一責(zé)任人，其他校領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)其所分管的工作的制度建設(shè)直接負(fù)責(zé)；紀(jì)委作為制度建設(shè)的牽頭部門，協(xié)助黨委做好宣傳教育、任務(wù)分解、實(shí)施方案、檢查監(jiān)督、考核評(píng)比等工作；各職能部門要根據(jù)各單位情況做好部門程序性制度建設(shè)工作，抓好制度建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)設(shè)計(jì)。

（2）突破制度建設(shè)的路徑依賴

一要加大上級(jí)對(duì)高校制度建設(shè)的指導(dǎo)監(jiān)督力度，突破傳統(tǒng)思維，使高校反腐倡廉制度建設(shè)不再成為高校自省自律、可有可無(wú)的自發(fā)行為，最大限度突破制度變遷的路徑依賴。[11]二要增強(qiáng)制度建設(shè)的民主化和參與性，調(diào)動(dòng)廣大師生員工參與到制度建設(shè)中的積極性和創(chuàng)造性，為制度創(chuàng)新建言獻(xiàn)策。

（3）建立規(guī)范的制度出臺(tái)程序和審核機(jī)制

高校要建立制度建設(shè)的規(guī)范性文件，確保制度的立項(xiàng)、起草、審核、決定、頒布、備案、解釋、修改、廢止等程序規(guī)范合法。要整合學(xué)校資源，組建政策法規(guī)咨詢審議組織，建立獨(dú)立的制度審查機(jī)制，以防止部門擅自自設(shè)權(quán)利及部門自利性傾向的出現(xiàn)。

4.2 完善制度建設(shè)的設(shè)計(jì)路徑，確保制度科學(xué)有效

（1）加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)理論研究

理論能夠?yàn)閷?shí)踐提供世界觀和方法論的指導(dǎo)，只有科學(xué)的理論指導(dǎo)才能推進(jìn)制度建設(shè)的科學(xué)有效。一要設(shè)立專項(xiàng)研究課題，鼓勵(lì)支持開(kāi)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下教育發(fā)展和反腐倡廉建設(shè)規(guī)律研究，解決反腐倡廉重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)反腐倡廉實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新有機(jī)統(tǒng)一。二要認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐中的有效做法和經(jīng)驗(yàn)，積極借鑒國(guó)外高校防治腐敗有益經(jīng)驗(yàn)，把那些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的成功做法上升為制度。

（2）要積極推動(dòng)方式方法創(chuàng)新

要正視高科技犯罪的發(fā)展趨勢(shì)和危害，要在傳統(tǒng)手段的基礎(chǔ)上推進(jìn)方式方法創(chuàng)新，有效打擊和遏制高校高科技犯罪發(fā)生。要積極采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)尤其是信息技術(shù)在反腐倡廉建設(shè)中的作用，積極探索新學(xué)科、新技術(shù)、新知識(shí)與制度建設(shè)有機(jī)結(jié)合的途徑和手段，把科技手段融入制度設(shè)計(jì)之中，提高反腐倡廉工作科技含量。[12]

（3）要重新審視腐敗的本質(zhì)，控制腐敗動(dòng)機(jī)

腐敗的根源為公職人員在特定社會(huì)關(guān)系中出現(xiàn)的動(dòng)機(jī)失范而非權(quán)力失范。權(quán)力失范是腐敗的表征和結(jié)果，然而目前我國(guó)的反腐倡廉制度建設(shè)主要圍繞權(quán)力失范而開(kāi)展，在取得一定成績(jī)的同時(shí)也存在一定的問(wèn)題，比如始終沒(méi)有辦法解決上有政策下有對(duì)策的投機(jī)行為，要投入高額成本開(kāi)展制度監(jiān)督工作等。如果從腐敗動(dòng)機(jī)著手進(jìn)行制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，使公職人員主動(dòng)選擇廉政，主動(dòng)選擇遵守和維護(hù)制度，可以起到事半功倍的作用。

4.3 科學(xué)合理的構(gòu)建反腐倡廉制度體系，發(fā)揮制度整體功能

全面推進(jìn)體現(xiàn)高等學(xué)校特點(diǎn)的懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，是高等學(xué)校的重要戰(zhàn)略任務(wù)和重大政治責(zé)任。一是，要基于反腐倡廉實(shí)踐工作的需要，重視頂層設(shè)計(jì)，做好制度建設(shè)總體規(guī)劃，從教育機(jī)制、權(quán)力制衡機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、懲治機(jī)制、保障機(jī)制等方面著手，明確制定哪些制度、制定到什么程度，設(shè)計(jì)好每一項(xiàng)具體制度；二是明確制度建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，將任務(wù)進(jìn)行分解。同時(shí)對(duì)制度進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)，抓住制度的重點(diǎn)、難點(diǎn)，尤其是關(guān)鍵環(huán)節(jié)；三是注重制度的全面性、系統(tǒng)性、科學(xué)性，確保在預(yù)防和懲治高校腐敗中，有制度可用，且制度“管用”“好用”；四是解決制度設(shè)計(jì)中的主體缺位問(wèn)題。制度設(shè)計(jì)必須由制度的供給方、制度的執(zhí)行方、制度的監(jiān)督方和制度的評(píng)價(jià)方多方參與，要著力解決制度缺位、越位和錯(cuò)位等問(wèn)題。

4.4 創(chuàng)新高校反腐倡廉執(zhí)行機(jī)制，增強(qiáng)制度建設(shè)的執(zhí)行力

第一，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，提高制度的執(zhí)行力的有效路徑是要建立起自上而下和自下而上的雙向監(jiān)督機(jī)制，突破制度實(shí)施障礙。具體來(lái)說(shuō)，自上而下就是要基于對(duì)權(quán)力的客觀認(rèn)識(shí)和對(duì)人性的正確理解，突破傳統(tǒng)思維，把高校的反腐倡廉從傳統(tǒng)的隸屬于高校系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督，重新定位為獨(dú)立于高校系統(tǒng)之外的獨(dú)立監(jiān)督，使監(jiān)督體制不受高校行政干預(yù)。所謂自下而上的監(jiān)督機(jī)制就是做好高校事務(wù)的公開(kāi)透明，要做好群眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督工作，將高校各項(xiàng)工作在“陽(yáng)光”下運(yùn)行。

第二，責(zé)任追究不到位是制度執(zhí)行力的大敵。因此，要提高制度的執(zhí)行力，就必須嚴(yán)格責(zé)任追究。[13]一是要有明確的追究制度。制度要確保能落實(shí)主體責(zé)任人，有相應(yīng)懲戒措施，形成有問(wèn)題必須有人埋單的責(zé)任追究機(jī)制；二是要有制度執(zhí)行問(wèn)責(zé)機(jī)制。不僅要對(duì)腐敗責(zé)任人進(jìn)行懲戒，還要對(duì)制度執(zhí)行不力者也要嚴(yán)肅追究，杜絕制度執(zhí)行過(guò)程中下不為例、“老好人”現(xiàn)象發(fā)生；三是要強(qiáng)化責(zé)任追究手段。要綜合運(yùn)用批評(píng)教育、警示告誡、組織處理、紀(jì)律處分和經(jīng)濟(jì)懲罰等多種手段實(shí)施責(zé)任追究。

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