“大氣污染公益訴訟第一案”亮點(diǎn)紛呈

李樹(shù)森 張猛

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“大氣污染公益訴訟第一案”亮點(diǎn)紛呈

李樹(shù)森 張猛

當(dāng)環(huán)境行政執(zhí)法失靈、行政機(jī)關(guān)不作為，或在環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法手段有限的情形下，環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟便成了履行環(huán)境法的重要力量。

大氣污染公益訴訟，相比較水污染、固廢污染等相關(guān)案件，在環(huán)境民事公益訴訟案件中具有一定的特殊性。訴訟的提起和最終的判決結(jié)果，都具有很強(qiáng)的標(biāo)桿意義和示范價(jià)值。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華玻璃有限公司大氣污染侵權(quán)糾紛一案，是新環(huán)保法實(shí)施后針對(duì)大氣污染提起的第一例環(huán)境民事公益訴訟。該案于2015年3月24日在德州市中級(jí)人民法院正式受理立案。雖然案件尚未審結(jié)，但從已取得的階段性成果可以看出，環(huán)境公益訴訟對(duì)推動(dòng)環(huán)境污染治理具有重大的價(jià)值和意義，“大氣污染公益訴訟第一案”亮點(diǎn)紛呈。

倒逼傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

2015年3月19日中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)向德州市中級(jí)人民法院遞交立案材料后，媒體紛紛跟進(jìn)報(bào)道，引起社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注。3月20日，德州市長(zhǎng)楊宜新、副市長(zhǎng)孫開(kāi)連約談了德城區(qū)政府和晶華集團(tuán)振華有限公司主要負(fù)責(zé)人，提出四條整改措施，其中一條是：嚴(yán)格按照省廳部署，不拖延、不庇護(hù)，務(wù)必于2015年3月底前完成整治；4月1日起，如仍不能達(dá)標(biāo)排放，由德城區(qū)政府依法下達(dá)停產(chǎn)整治通知書(shū)，實(shí)施停產(chǎn)整治，并通過(guò)新聞媒體向社會(huì)公布。

2015年3月底，被告德州晶華集團(tuán)振華玻璃有限公司關(guān)閉了生產(chǎn)線，實(shí)施搬遷改造。2015年10月30日，中國(guó)建材凱盛晶華綠色建材產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目開(kāi)工奠基。該項(xiàng)目由中國(guó)建筑材料集團(tuán)有限公司下屬全資子公司凱盛科技集團(tuán)與德州晶華集團(tuán)共同出資建設(shè)，占地1000畝，總投資30億元，計(jì)劃分兩期建設(shè)。同步建設(shè)脫硫、脫硝、除塵等一體化環(huán)保設(shè)施，確保清潔、綠色生產(chǎn)。項(xiàng)目建成后，主要生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)超白玻璃、汽車(chē)玻璃等高端玻璃產(chǎn)品，將實(shí)現(xiàn)晶華浮法玻璃產(chǎn)業(yè)的全面升級(jí)。

面對(duì)復(fù)雜多樣的環(huán)境問(wèn)題，僅僅依靠政府“單軌制”的環(huán)境法實(shí)施機(jī)制已力不從心。因此，以環(huán)保組織為主體的私力實(shí)施環(huán)境法，可以有效彌補(bǔ)公力實(shí)施的不足，并與公力實(shí)施結(jié)合形成“雙軌制”的環(huán)境法實(shí)施機(jī)制。

彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法不足

在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起民事公益訴訟案件前，振華公司曾被環(huán)境保護(hù)部點(diǎn)名批評(píng)，2014年底德州振華被山東省環(huán)保廳處以15萬(wàn)罰款，一條生產(chǎn)線停產(chǎn)治理，德州市環(huán)保局先后4次對(duì)該企業(yè)進(jìn)行了每次10萬(wàn)元的處罰。但行政處罰過(guò)后，振華公司仍持續(xù)超標(biāo)向大氣排放污染物。因此，本案件可以稱得上是行政執(zhí)法失靈的典型。

當(dāng)環(huán)境行政執(zhí)法失靈、行政機(jī)關(guān)不作為，或在環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法手段有限的情形下，環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟便成了履行環(huán)境法的重要力量。

本案中，環(huán)保部門(mén)只能根據(jù)違法事實(shí)和情節(jié)，對(duì)企業(yè)違法排污行為，給予包括罰款在內(nèi)的行政處罰，而無(wú)法對(duì)其造成的污染損害提出損害賠償請(qǐng)求。通過(guò)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起環(huán)境公益訴訟的方式，可以根據(jù)對(duì)污染者造成損害的大小提出損害賠償訴求。環(huán)境公益訴訟制度，顯然能夠彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門(mén)不作為或執(zhí)法失靈的現(xiàn)象。面對(duì)復(fù)雜多樣的環(huán)境問(wèn)題，僅僅依靠政府“單軌制”的環(huán)境法實(shí)施機(jī)制已力不從心。因此，以環(huán)保組織為主體的私力實(shí)施環(huán)境法，可以有效彌補(bǔ)公力實(shí)施的不足，并與公力實(shí)施結(jié)合形成“雙軌制”的環(huán)境法實(shí)施機(jī)制。

污染損害計(jì)算另辟蹊徑

由于大氣污染物的流動(dòng)性、遷移轉(zhuǎn)化性等原因，大氣污染這類(lèi)案件難以確定具體的損害賠償數(shù)額。本案依據(jù)2015年1月7日施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十三條，通過(guò)防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本的折算方式計(jì)算損害賠償數(shù)額，為大氣污染類(lèi)公益訴訟案件的索賠開(kāi)辟了一條新路徑。

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》是配合新《民事訴訟法》實(shí)施環(huán)境公益訴訟制度的一項(xiàng)司法解釋，其中第二十二條規(guī)定：生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費(fèi)用明顯過(guò)高，法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度，生態(tài)環(huán)境的稀缺性，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度，防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本，被告因侵害行為所獲得的利益以及過(guò)錯(cuò)程度等因素，參考環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門(mén)的意見(jiàn)、專家意見(jiàn)等，予以合理確定”。

本案中，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)按照德州振華大氣污染防治設(shè)備的投入及運(yùn)營(yíng)成本來(lái)計(jì)算損害賠償費(fèi)用，按照1條脫硝生產(chǎn)線設(shè)備投入成本320萬(wàn)元、每年運(yùn)營(yíng)成本50萬(wàn)元計(jì)算，被告有2條生產(chǎn)線均未安裝脫銷(xiāo)設(shè)備，并自2000年開(kāi)始生產(chǎn)，估算得出損害賠償費(fèi)用共計(jì) 2040萬(wàn)元。 在案件審理過(guò)程中，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)已委托鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)設(shè)備投入及運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行鑒定。

3月17日上午，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與自然之友共同召開(kāi)2015年環(huán)境權(quán)益維護(hù)實(shí)踐情況通報(bào)會(huì)。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)志愿律師李樹(shù)森（右一）分享了“山東德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染環(huán)境公益訴訟案”的創(chuàng)新點(diǎn)及實(shí)踐效果。攝影 馮應(yīng)馨

懲罰性訴求的現(xiàn)實(shí)意義

參照“按日計(jì)罰”條款，訴訟團(tuán)隊(duì)針對(duì)本案提出了懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求，這是一項(xiàng)創(chuàng)新性的訴訟請(qǐng)求，即嘗試比照新《環(huán)保法》按日計(jì)罰的規(guī)定，對(duì)德州振華因行政執(zhí)法失靈提出了懲罰性賠償訴求780萬(wàn)元。

環(huán)保部《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》對(duì)按日計(jì)罰的適用情形、處罰程序、計(jì)罰方式等均作出明確規(guī)定，對(duì)于解決環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“違法成本低”的痼疾而言，“按日計(jì)罰”條款可謂一劑猛藥。作為民事?lián)p害賠償制度的重要組成部分，懲罰性損害賠償能否適應(yīng)在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，是值得研究探討的問(wèn)題。從立法實(shí)踐看，近些年來(lái)，在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、產(chǎn)品責(zé)任、商品房買(mǎi)賣(mài)以及食品安全立法等領(lǐng)域，已借鑒、吸收或確立了懲罰性損害賠償制度。近年在環(huán)境侵權(quán)、環(huán)境損害救濟(jì)領(lǐng)域，研究與適用懲罰性賠償法律制度的呼聲日益高漲。

“按日計(jì)罰”是行政處罰措施，其實(shí)質(zhì)是體現(xiàn)環(huán)境違法者的環(huán)境行政法律責(zé)任。但是，在本案提起訴訟之前，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，沒(méi)有對(duì)違法企業(yè)實(shí)施“按日計(jì)罰”處罰。在此前提下，基于維護(hù)公共利益提起的公益訴訟，“按日計(jì)罰”條款可以成為懲罰性賠償訴求的參考依據(jù)。不論最終法院是否采納原告的主張及意見(jiàn)，但此項(xiàng)訴訟請(qǐng)求的提出本身就具備重要的現(xiàn)實(shí)意義。

去年年底，最高人民法院發(fā)布2015年十大環(huán)境侵權(quán)典型案例，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案名列其中。最高人民法院認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟案件的審理，要依法協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，支持政府部門(mén)行使環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)職責(zé)，督促企業(yè)在承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)與責(zé)任基礎(chǔ)上更好的經(jīng)營(yíng)發(fā)展?！按髿馕廴竟嬖V訟第一案”對(duì)司法實(shí)踐的推動(dòng)價(jià)值得到了最高人民法院的肯定。

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)工作人員接到群眾投訴后赴現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)振華有限公司煙囪正冒著黃煙，初步判斷企業(yè)超標(biāo)排污。后經(jīng)查詢山東省環(huán)保廳國(guó)控重點(diǎn)污染源實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)企業(yè)超標(biāo)排污情況屬實(shí)。2015年3月19日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)向德州市中院提起環(huán)境民事公益訴訟。目前，該案正在污染損害評(píng)估階段。攝影 魏哲

■ 相關(guān)熱點(diǎn)

3月17日上午，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與自然之友共同召開(kāi)2015年環(huán)境權(quán)益維護(hù)實(shí)踐情況通報(bào)會(huì)。

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)謝玉紅，首先匯報(bào)了中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)2015年環(huán)境權(quán)益維護(hù)實(shí)踐情況及2016年重點(diǎn)工作。

2015年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以著力解決影響和損害公共環(huán)境權(quán)益以及群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題為重點(diǎn)，共開(kāi)展環(huán)境公益訴訟10起(其中新提起的環(huán)境公益訴訟8起)，監(jiān)督調(diào)查環(huán)境污染案件11起，為環(huán)境污染受害者提供法律援助3起，有效維護(hù)了公眾和社會(huì)的環(huán)境權(quán)益。

其后，自然之友法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān)葛楓發(fā)布《2015年環(huán)境公益訴訟綜述》；中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)志愿律師李樹(shù)森分享了“山東德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染環(huán)境公益訴訟案”的創(chuàng)新點(diǎn)及實(shí)踐效果；中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)法律專家委員會(huì)委員、中國(guó)政法大學(xué)教授曹明德就環(huán)境公益訴訟制度的完善提出了建議和思考。