基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村土地管理問題探討

王景林

摘 要 在全面建設(shè)小康社會和實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大背景下，需要進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，而農(nóng)村土地管理無疑是其中的核心問題。在分析我國現(xiàn)行農(nóng)村土地管理中存在主要問題的基礎(chǔ)上，基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地管理對策進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)村土地管理；農(nóng)村經(jīng)濟

中圖分類號：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號：1673-890X（2016）12--02

在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，農(nóng)村和城市具有相互依存、相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的關(guān)系，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，是社會經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。而在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程中，土地資源的合理規(guī)劃、利用和管理是其中的重要內(nèi)容。土地是農(nóng)民生產(chǎn)和生活的基本資料，只有正確處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地管理問題，才能更好地解決“三農(nóng)”問題，持續(xù)增加農(nóng)民收入和提升城鎮(zhèn)化水平。

1 當(dāng)前農(nóng)村土地管理中存在的主要問題

1.1 農(nóng)村土地征收和補償制度不完善

近年來，隨著我國城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展用地需求的不斷增長，大量農(nóng)村土地需要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，同時也產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。但是，由于全國各地對于農(nóng)民土地征收與補償制度沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)土地征用的補償標(biāo)準(zhǔn)存在很大差異，很多農(nóng)民土地被征收后得不到有效補償，在很大程度上侵犯了農(nóng)民群眾的土地權(quán)益，農(nóng)民在喪失土地資源后，在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面也無法得到有效保障，從而產(chǎn)生了很多危害農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的情況[1]。

1.2 集體土地產(chǎn)權(quán)與管理權(quán)不清晰

目前，我國的農(nóng)村土地多是集體所有制性質(zhì)，農(nóng)民在土地上享有經(jīng)營權(quán)，卻沒有所有權(quán)，這就容易造成農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)以及管理權(quán)限劃分上的混亂，市場主體更是難以發(fā)揮積極的配置作用。在現(xiàn)有條件下，農(nóng)村土地受制于政策法規(guī)的限制，土地流轉(zhuǎn)主要集中在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，城市進(jìn)入障礙較多，有時甚至?xí)騻€別人的意愿而影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率和效益。此外，由于集體土地產(chǎn)權(quán)的不清晰，存在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等多部門多頭管理的情況，農(nóng)村土地管理越位以及土地管理缺失的情況大有存在，在很大程度上限制了農(nóng)村土地的統(tǒng)一整理和合理流轉(zhuǎn)，這必然會影響到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程中土地資源的管理效率。

1.3 土地分散經(jīng)營的生產(chǎn)效率低

目前，我國基本還是沿用過去農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制的生產(chǎn)模式。在過去很長一段時間，雖然有效調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)等方面發(fā)揮了積極作用。但是，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和機械化水平的提高，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營體制的制度優(yōu)勢在不斷弱化。由于土地經(jīng)營的過度分散，限制了農(nóng)村土地的集約化生產(chǎn)和機械化作業(yè)。此外，由于農(nóng)業(yè)土地分層經(jīng)營的經(jīng)濟效益偏低，所以很多農(nóng)民不愿意投入過多資金和精力，農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣也會存在很大限制，這都會影響農(nóng)村土地生產(chǎn)效率的提升。

2 基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村土地管理對策

2.1 加強土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，對土地管理制度進(jìn)行改革是必然選擇。建立合理有序的制度體系對規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及管理大有幫助。我國土地使用權(quán)分為多種不同的類型，不同類型的使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式有著不同的合同簽訂方法。在制訂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同中，需要依據(jù)相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)程序制度，嚴(yán)格把控承包人合同及轉(zhuǎn)讓抵押合同制訂的流轉(zhuǎn)過程，并制訂相應(yīng)的風(fēng)險防范機制，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序合法、合理。同時，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還未出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，在管理方面仍然存在許多難以解決的問題，因此規(guī)范土地流轉(zhuǎn)應(yīng)加快制訂相應(yīng)法律法規(guī)，做到依法管理。再者，要積極建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息服務(wù)平臺，更好地服務(wù)農(nóng)民群眾，提高土地流轉(zhuǎn)效率。

2.2 加快戶籍制度改革，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

新中國成立后，我國為穩(wěn)定社會秩序，加快經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)，采取了城鄉(xiāng)二元戶籍制度。改革開放以來，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人群逐漸增多，為城市現(xiàn)代化建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)。但脫離勞動的農(nóng)民工們卻無法享受跟城市戶口一樣的福利待遇，而在此時轉(zhuǎn)讓土地將會失去唯一的生產(chǎn)資源，生活、就業(yè)、養(yǎng)老等問題得不到保障。因此，改革戶籍制度，實現(xiàn)部分農(nóng)民的城市化，在子女教育、就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)民養(yǎng)老等方面給予農(nóng)民更多的社會保障措施，消除農(nóng)民在失地后的后顧之憂，將會消除更多城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的農(nóng)村土地管理障礙和不良影響。

2.3 合理管控農(nóng)村建設(shè)用地

首先，我國應(yīng)逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場。城鄉(xiāng)土地市場按照同等土地同等價格、同一城市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)評估體系的建立，促進(jìn)基礎(chǔ)性土地設(shè)施建設(shè)評估，建立完整、準(zhǔn)確的土地分級制度，加大對土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的生活保障關(guān)注度，發(fā)揮土地的資金作用，建立合理高效的城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)一制度[2]。其次，要建立城鄉(xiāng)土地市場一體化的完善保障制度。一方面保證地方政府依法收取土地稅收，另一方面確保被征地農(nóng)民合法利益得到保障，建立市場分配機制，政府要采取相應(yīng)手段合理控制土地的使用方向，通過建立土地財政分配機制，有效調(diào)控土地收入分配。

2.4 對農(nóng)村土地的征地制度進(jìn)行完善

首先，要把握好政府征地的適用范圍。政府為獲取公共利益開展征地，應(yīng)與農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商征收，不得采取強硬手段，并在征用前進(jìn)行合理公平的補償。對于經(jīng)營性目的的征地，應(yīng)按照市場化原則對農(nóng)民進(jìn)行補償，并嚴(yán)格監(jiān)督土地征收過程，兩者要制訂不同的處理方案，，明確界定征地范圍。其次，在進(jìn)行征地過程中要秉持公開公正的原則，國家為獲取公共利益，造福人民群眾，在土地流轉(zhuǎn)方面具有強制性，但也要仔細(xì)聆聽農(nóng)民群眾意見，盡量合理公正地進(jìn)行補償，在征地過程中各方面的規(guī)劃要透明公開，嚴(yán)格按照相應(yīng)的法律法規(guī)依法進(jìn)行征地，確保被征地農(nóng)民的社會保障水平不下降。最后，要進(jìn)一步完善征地制度，明確征地程序，做到先補償后拆遷，嚴(yán)格監(jiān)督被征地農(nóng)民的補償額度，對被征地農(nóng)民拆遷后的安置給予關(guān)注，對征地程序也要進(jìn)行依法監(jiān)督，以保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

3 結(jié)語

農(nóng)村土地資源的有效管理，是關(guān)乎我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)鍵因素，同時也是我國深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的重要環(huán)節(jié)，更是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源合理利用和優(yōu)化配置的必然選擇?；诋?dāng)前我國農(nóng)村土地管理中存在的問題，需要加快制度層面的大膽改革與創(chuàng)新，健全農(nóng)村土地資源管理模式，進(jìn)而助推我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的統(tǒng)籌發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]張翠.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的中國鄉(xiāng)村治理與變遷——基于中外城鄉(xiāng)發(fā)展的比較與借鑒[J].貴州財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2011（5）.

[2]殷憲純.推進(jìn)土地綜合整治 解決資源供需矛盾[J].中國房地產(chǎn)，2014（3）.

（責(zé)任編輯：劉昀）