重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)軍民融合創(chuàng)新發(fā)展的思路與對策

郭葉波 劉鶴 苗野

重要基礎(chǔ)設(shè)施是保證國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和人民生活正常進(jìn)行的基本物質(zhì)條件，是國家應(yīng)對戰(zhàn)爭和各種突發(fā)事件的重要物質(zhì)依托，也是戰(zhàn)爭時(shí)期容易遭受敵人攻擊的主要目標(biāo)。推動(dòng)重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)軍民融合創(chuàng)新發(fā)展，是在新時(shí)期深入貫徹軍民融合發(fā)展國家戰(zhàn)略和習(xí)近平總書記系列重要講話精神的重大舉措，也是實(shí)現(xiàn)富國強(qiáng)軍相統(tǒng)一、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要。

一、總體思路

（一）實(shí)現(xiàn)六大轉(zhuǎn)變

重要基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)品貫徹國防要求的概念由來已久，軍地有關(guān)部門在不同層面進(jìn)行了大量有意義的實(shí)踐探索。隨著軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)軍民融合發(fā)展的內(nèi)涵和要求發(fā)生了顯著變化，更加強(qiáng)調(diào)軍地雙方共建共享、互利共贏，更加注重基礎(chǔ)設(shè)施的軍民兼容、一體兩用。具體說來，主要在軍地關(guān)系、資源配置、融合層次、融合范圍、融合深度、融合重點(diǎn)等方面實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變。

從軍地關(guān)系來看，由單向向雙向轉(zhuǎn)變。基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防要求主要強(qiáng)調(diào)民用基礎(chǔ)設(shè)施為軍隊(duì)有關(guān)部門所用，重要基礎(chǔ)設(shè)施軍民融合創(chuàng)新發(fā)展不僅包括民用基礎(chǔ)設(shè)施為軍隊(duì)所用，也包括軍用基礎(chǔ)設(shè)施向民間開放，還包括重大基礎(chǔ)設(shè)施軍民一體化建設(shè)。

從資源配置方式來看，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，使市場在資源配置中起決定性作用。推動(dòng)重要基礎(chǔ)設(shè)施軍民融合創(chuàng)新發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變軍地資源配置方式，改變主要依靠行政命令、計(jì)劃指令的傳統(tǒng)配置資源方式，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制、競爭機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等作用，建立以市場手段為主，行政、計(jì)劃、法律手段為輔的市場配置資源方式，強(qiáng)調(diào)微觀主體互利共贏，實(shí)現(xiàn)軍地資源優(yōu)化配置。

從融合層次來看，由軍地協(xié)商式融合向國家制度式融合轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)模式下，基礎(chǔ)設(shè)施軍地共建共享通常采取臨時(shí)性、一對一的協(xié)商方式加以解決，成功與否主要取決于領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)水平和重視程度。這種軍地協(xié)商式融合通常是偶然和零散的，缺乏制度保障和有效約束，難以適應(yīng)當(dāng)前推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展的要求，亟需在國家頂層設(shè)立高層級、權(quán)威性、綜合性軍民融合管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一匯總需求、統(tǒng)一論證立項(xiàng)、統(tǒng)一安排資金規(guī)劃建設(shè)，實(shí)現(xiàn)重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國家制度式軍民融合。

從融合范圍來看，由傳統(tǒng)領(lǐng)域融合向多領(lǐng)域融合轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施軍民融合主要涉及交通、儲(chǔ)備、人防基礎(chǔ)設(shè)施等方面。當(dāng)前，隨著科技快速發(fā)展和作戰(zhàn)方式的轉(zhuǎn)變，重要基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵和外延也發(fā)生了重大變化。為打贏在信息化條件下的局部戰(zhàn)爭，重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)軍民融合的領(lǐng)域必須從傳統(tǒng)領(lǐng)域向新興領(lǐng)域延伸，海洋、空天、信息網(wǎng)絡(luò)等新興領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)軍民融合變得更為迫切。

從融合深度來看，由單個(gè)環(huán)節(jié)融合向多個(gè)環(huán)節(jié)融合轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的重要基礎(chǔ)設(shè)施軍民融合通常是指建后融合，即在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成之后再來考慮加載軍事功能。重要基礎(chǔ)設(shè)施軍民融合創(chuàng)新發(fā)展，更加強(qiáng)調(diào)綜合發(fā)揮國防效益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，更加注重一體規(guī)劃、協(xié)同實(shí)施、共享共用，實(shí)現(xiàn)軍地基礎(chǔ)設(shè)施在規(guī)劃、建設(shè)、使用等多個(gè)環(huán)節(jié)深度融合。

從融合要素來看，由單要素融合向多要素融合轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施融合主要側(cè)重于“物”的融合，忽視了與軍民基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的“人”、“財(cái)”等要素的融合。重要基礎(chǔ)設(shè)施軍民融合創(chuàng)新發(fā)展，要求更加重視人、財(cái)、物全要素融合，不僅要實(shí)現(xiàn)軍民基礎(chǔ)設(shè)施的綜合使用，同時(shí)要整合軍地人力、財(cái)力等資源，在既定要素投入條件下使國防和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最大化，或者在既定效益條件下使人、財(cái)、物等要素投入最小化。

（二）構(gòu)建五大模式

模式1：軍隊(duì)基礎(chǔ)設(shè)施向民間開放。這種模式主要是指在遵循現(xiàn)有保密安全要求條件下，以有償轉(zhuǎn)讓使用、移交地方等方式，將軍隊(duì)有關(guān)部門現(xiàn)有的交通、信息、儲(chǔ)備、人防以及新興領(lǐng)域的重要基礎(chǔ)設(shè)施向民間社會(huì)開放。在確保國防效益不減的前提下，通過盤活軍方存量資源，盡可能發(fā)揮其社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

模式2：民用基礎(chǔ)設(shè)施滿足國防功能。這種模式主要是指在維持現(xiàn)有民用基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量不變的條件下，通過加改裝、有償租用等方式，擴(kuò)展民用設(shè)施的軍事功能，提高民用設(shè)施的利用效率。

模式3：軍民共建基礎(chǔ)設(shè)施。這種模式主要指在新增重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，采取軍地共同出資建設(shè)或由國家統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)等方式，實(shí)現(xiàn)新增基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。

模式4：民用基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)置國防功能。這種模式主要指在新增重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，主要由地方政府或民間資本出資建設(shè)，同時(shí)按照國家重要基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國防要求的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)置國防功能。

模式5：軍隊(duì)基礎(chǔ)設(shè)施搭載民用功能。這種模式主要指在新增重要基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)過程中，主要由軍隊(duì)有關(guān)部門出資建設(shè)，同時(shí)在遵循保密安全要求的前提下，按照國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求情況，對相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施搭載民用功能。

（三）探索十大路徑

為合理配置和有效利用人、財(cái)、物等資源，實(shí)現(xiàn)軍地雙方互利共贏，應(yīng)探索在市場經(jīng)濟(jì)條件下推動(dòng)重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)軍民融合創(chuàng)新發(fā)展的具體路徑。

1、軍隊(duì)基礎(chǔ)設(shè)施向民間開放路徑

路徑1：企事業(yè)單位有償使用軍隊(duì)基礎(chǔ)設(shè)施。對于閑置的軍隊(duì)基礎(chǔ)設(shè)施，通過降密、解密處理后，面向社會(huì)有關(guān)企事業(yè)單位開放，通過長期租用、按次付費(fèi)使用等方式獲得軍隊(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的部分或全部經(jīng)營使用權(quán)，以最大限度地發(fā)揮軍隊(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)值。

路徑2：軍隊(duì)基礎(chǔ)設(shè)施有序移交地方使用。對于即將淘汰或閑置的軍隊(duì)基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)降密、解密處理后，通過國家回收、劃轉(zhuǎn)地方等方式，使地方有關(guān)部門獲得軍隊(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的部分或全部的所有權(quán)和經(jīng)營使用權(quán)，同時(shí)地方有關(guān)部門在土地、財(cái)政等方面給予相應(yīng)補(bǔ)償。

2、民用基礎(chǔ)設(shè)施滿足國防需求路徑

路徑3：民用設(shè)施加改裝。對于現(xiàn)有的一些大型民船、重要港口碼頭、高速公路、高速鐵路、信息網(wǎng)絡(luò)等民用設(shè)施，由國家及地方政府出資，按照一定的國防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)加載某些國防功能模塊或進(jìn)行適當(dāng)改造使其軍備一定的軍事功能。

路徑4：軍方有償使用民用設(shè)施。對于現(xiàn)有的一些交通運(yùn)輸工具、信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、物資儲(chǔ)備基地、水電氣暖市政設(shè)施等民用基礎(chǔ)設(shè)施，由軍方出資租用或付費(fèi)使用，使其為軍隊(duì)有關(guān)部門提供服務(wù)。

3、軍民共建基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施路徑

路徑5：軍地共同規(guī)劃建設(shè)。對于某些具有軍民兩用性的新增重大基礎(chǔ)設(shè)施，由軍地有關(guān)部門協(xié)商，按照一定經(jīng)費(fèi)比例共同出資、共同規(guī)劃、共同建設(shè)、共同使用。對于允許社會(huì)資本進(jìn)入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)廣泛吸引社會(huì)資本參與規(guī)劃建設(shè)并取得相應(yīng)的收益分配。

路徑6：國家統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。對于重點(diǎn)方向、關(guān)鍵區(qū)域、軍地共同需要的重大基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)由國家統(tǒng)一籌資規(guī)劃建設(shè)。軍隊(duì)、地方各自提出建設(shè)需求，報(bào)國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)綜合管理部門（例如國家軍民融合委員會(huì)）評估論證，建設(shè)方案確定后，由國家財(cái)政部或國家開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)出資，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，撥付軍隊(duì)和地方有關(guān)部門共同使用。

4、民用基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)置國防功能路徑

路徑7：民用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)留軍用接口。對于新增具備軍事用途潛力的重大民用基礎(chǔ)設(shè)施，由國家和地方有關(guān)財(cái)政部門通過采取貸款貼息、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償?shù)确绞剑A(yù)留與軍隊(duì)互聯(lián)互通接口，為快速高效實(shí)施國防動(dòng)員做好物質(zhì)技術(shù)準(zhǔn)備。

路徑8：重大關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施滿足軍用標(biāo)準(zhǔn)。國家權(quán)力部門審批主要戰(zhàn)略方向關(guān)鍵區(qū)域的公路、鐵路、機(jī)場、碼頭等重大民用基礎(chǔ)設(shè)施新增項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)強(qiáng)制性要求該項(xiàng)目按照國防標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，使其在加載一些軍事功能模塊后可迅速滿足作戰(zhàn)需要。

5、軍隊(duì)基礎(chǔ)設(shè)施搭載民用功能路徑

路徑9：軍用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)留民用接口。對于新增的某些軍用基礎(chǔ)設(shè)施，在不影響國防需求和滿足相關(guān)保密要求前提下，考慮民事用途的需要，預(yù)留民用接口。

路徑10：軍民通用基礎(chǔ)設(shè)施兼顧民用需求。對于新增的某些由軍隊(duì)主導(dǎo)建設(shè)的風(fēng)洞、海底光纜、機(jī)場等大型軍民通用基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)兼顧民用需求，最大限度發(fā)揮國防效益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

二、政策建議

一是探索建立國家軍民融合委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的組織管理體制。為切實(shí)推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展，建議在國家層面設(shè)立軍民融合委員會(huì)，下設(shè)重大基礎(chǔ)設(shè)施軍民融合發(fā)展辦公室，從頂層加大“統(tǒng)”的力度，切實(shí)解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各自為政、多頭領(lǐng)導(dǎo)和分散管理的問題。通過調(diào)整國家和軍隊(duì)有關(guān)部門的職能，建立由重大基礎(chǔ)設(shè)施軍民融合發(fā)展辦公室歸口管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國防需求匯總，由國家相關(guān)職能部門統(tǒng)一對接并落實(shí)需求的組織管理體制。探索建立跨軍地、跨戰(zhàn)區(qū)、跨兵種、跨部門的工作運(yùn)行機(jī)制，完善供需對接機(jī)制，明確供需對接主體，規(guī)范需求對接程序；完善資源共享機(jī)制，明確不同類型資源的共享范圍、程序和補(bǔ)償辦法；完善軍地協(xié)調(diào)機(jī)制，明確職責(zé)分工，加強(qiáng)重大事項(xiàng)會(huì)商，及時(shí)通報(bào)情況，協(xié)商解決問題。

二是探索建立專業(yè)性、權(quán)威性、獨(dú)立性的第三方評估制度。建議在國家軍民融合委員會(huì)重大基礎(chǔ)設(shè)施軍民融合發(fā)展辦公室領(lǐng)導(dǎo)下，按照專業(yè)性、權(quán)威性、獨(dú)立性的原則，抽調(diào)軍地有關(guān)力量，組建第三方評估小組，針對國防需求的提出和相關(guān)項(xiàng)目的立項(xiàng)、方案設(shè)計(jì)和施工驗(yàn)收、國防功能的維持和調(diào)整等環(huán)節(jié)，開展獨(dú)立、科學(xué)、客觀、公正的評估評審。第三方評估評審結(jié)論作為有關(guān)部門制定國防需求文件、審批項(xiàng)目、批準(zhǔn)設(shè)計(jì)方案、同意交付，以及追究有關(guān)責(zé)任方責(zé)任的關(guān)鍵依據(jù)。

三是探索建立國家主導(dǎo)下的多元化資金保障模式。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特點(diǎn)，統(tǒng)籌重大基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)濟(jì)與國防需求，探索建立國家主導(dǎo)下軍隊(duì)、政府、民間社會(huì)資本共同參與的多元化資金保障模式。適應(yīng)“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”格局的新要求，完善現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理方式，對國防需求研究論證等方面的費(fèi)用，區(qū)分項(xiàng)目建設(shè)和功能維持需求，由國家相應(yīng)保障經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目建設(shè)總預(yù)算中安排，各軍兵種負(fù)責(zé)統(tǒng)籌使用；對貫徹落實(shí)國防需求所產(chǎn)生的建設(shè)費(fèi)用，隨項(xiàng)目主體一并安排，由項(xiàng)目管理方根據(jù)具體工作統(tǒng)籌使用。創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理方式，研究成立國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金，對口支持列入經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)融合發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重大項(xiàng)目和重點(diǎn)工程。

四是探索建立軍民兼容的重大基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)體系。針對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)和軍用標(biāo)準(zhǔn)體系存在的重復(fù)規(guī)范、彼此不銜接、部分標(biāo)準(zhǔn)落后于現(xiàn)實(shí)需要等問題，建議由國家和軍隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)對有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改完善，建立一套與打贏信息化條件下局部戰(zhàn)爭需要相適應(yīng)的軍民兼容的標(biāo)準(zhǔn)體系。以國家標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，國家標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)規(guī)范，能夠滿足國防建設(shè)需要的，軍用標(biāo)準(zhǔn)無需另行制定；能夠部分滿足國防建設(shè)需要的，軍用標(biāo)準(zhǔn)要盡量吸納、采用；不能滿足國防建設(shè)需要的，須明確在何種情況下執(zhí)行軍用標(biāo)準(zhǔn)。通過國家標(biāo)準(zhǔn)和軍用標(biāo)準(zhǔn)的雙向納入、有機(jī)銜接，最終形成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、軍民兼容、標(biāo)準(zhǔn)一致的國家重大基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)體系。

五是探索建立重大基礎(chǔ)設(shè)施軍民融合發(fā)展政策法規(guī)體系。建議由國家軍民融合委員會(huì)牽頭，組織軍地有關(guān)部門集中專業(yè)力量，研究論證重大基礎(chǔ)設(shè)施軍民融合發(fā)展政策法規(guī)體系的整體框架和立法計(jì)劃，積極推進(jìn)有關(guān)法律立法進(jìn)程，為推動(dòng)重大基礎(chǔ)設(shè)施軍民融合創(chuàng)新發(fā)展提供法律保障。同時(shí)，不斷完善支持政策，抓住《經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目目錄》頒布實(shí)施的有利時(shí)機(jī)，盡快出臺(tái)《經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》，對重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貫徹國防要求相關(guān)項(xiàng)目的組織實(shí)施、工作程序、保障條件和運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行規(guī)范。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國防動(dòng)員研究發(fā)展中心）