社會救助暫行辦法實施以來的問題及完善研究

馬春玲

摘 要：社會救助暫行辦法實施以來，我國社會救助體系不斷完善，社會救助建設(shè)快速推進，然而，在社會救助暫行辦法實施過程中存在著社會救助管理部門碎片化、城鄉(xiāng)救助標準差距逐年增大、信息化建設(shè)不全面等方面問題。做好社會救助暫行辦法的培訓與宣傳，整合制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)救助一體化，完善配套法規(guī)，盡快出臺社會救助法，做實家計調(diào)查工作，選用專業(yè)社會救助工作者從事社會救助工作，是保證社會救助暫行辦法實施需要重點關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞：社會救助暫行辦法；社會救助；救助對象；救助范圍

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）04-0081-02

2014年2月21日《社會救助暫行辦法》（以下簡稱辦法）的出臺標志著我國社會救助法制建設(shè)取得突破性發(fā)展。這是我國第一次以行政法規(guī)形式確立了八項社會救助制度，為我國社會救助事業(yè)發(fā)展提供了明確的法律依據(jù)。當下社會救助法律建設(shè)的戰(zhàn)略重點是如何真正落實該法律依據(jù)，《辦法》能否得到全面、有效的實施，不僅關(guān)系著公民的基本生活保障，促進社會公平，還關(guān)系著維護社會和諧穩(wěn)定，推進依法治國和全面建成小康社會的實現(xiàn)。

一、《辦法》實施后我國社會救助的發(fā)展

《辦法》出臺后，與社會救助相關(guān)的制度建設(shè)全面推進，各地加快配套法規(guī)政策的制定步伐。2014年9月23日，國務(wù)院軍委發(fā)布《關(guān)于進一步加強軍人軍屬法律援助的通知》，2014年10月24日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》，進一步發(fā)揮社會救助托底線、救急難作用，解決城鄉(xiāng)困難群眾突發(fā)性、急迫性、臨時性生活困難。2014年12月18日，為進一步加強和改進慈善工作，統(tǒng)籌慈善和社會救助兩方面資源，更好地保障和改善困難群眾民生，國務(wù)院發(fā)布《促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》。浙江率先在全國出臺《社會救助條例》，山東、河南、貴州以省政府令的形式出臺《社會救助辦法》貫徹實施意見，黑龍江、內(nèi)蒙古等地制定了《辦法》重點任務(wù)分工方案。

目前，我國社會救助制度建設(shè)取得突破性進展。截至2014年底，全國共有城市低保對象1 026.1萬戶、1 877.0萬人。2014年全國城市低保平均標準411元/人月，比上年增長10.1%；全國城市低保月人均補助水平286元，比上年增長8.3%。2014年救濟城市“三無”7.6萬人；全國有農(nóng)村低保對象2 943.6萬戶、5 207.2萬人。2014年全國農(nóng)村低保平均標準2 777元/人年，比上年提高343元，增長14.1%；全國農(nóng)村低保月人均補助水平129元，比上年增長11.4%；全國有農(nóng)村五保供養(yǎng)對象529.1萬人，比上年下降1.5%。2014年全國實施醫(yī)療救助9 119萬人次，支出醫(yī)療救助資金252.6億元，其中住院救助180.2億元，門診救助24億元，資助參保參合48.4億元，住院救助、門診救助、資助參保參合水平分別達到人次均1 628元、186元、72元；全年累計醫(yī)療補助優(yōu)撫對象474.6萬人次，人均補助水平661.8元，各級財政共支出優(yōu)撫醫(yī)療補助資金31.4億元。2014年臨時救助650.7萬戶次，全年支出臨時救助資金57.6億元[1]。

二、困擾社會救助暫行辦法實施的主要問題

雖然《辦法》為我國社會救助事業(yè)提供了明確的法律依據(jù)，進一步完善了我國社會救助體系，但在我國社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，受經(jīng)濟發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)等諸多因素的影響，《辦法》在實施中還存在著許多問題。

1.制度分割，管理部門仍然碎片化?！掇k法》第1章總則第3條：“國務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設(shè)。國務(wù)院民政、衛(wèi)生計生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會保障部門，按照各自職責負責相應(yīng)的社會救助管理工作。縣級以上人民政府民政、衛(wèi)生計生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會保障部門，按照各自職責負責本行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的社會救助管理工作。前兩款所列行政部門統(tǒng)稱社會救助管理部門。”以上規(guī)定中的諸多行政部門組成的社會救助管理部門，缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，與各專項救助的建立完善難以協(xié)作，各項救助政策不能有效銜接。例如，雖然民政部歸管低保、醫(yī)療救助、受災人員救助，但在其內(nèi)部又分管于不同機構(gòu)，其他的教育救助、住房救助、法律援助也是不同部門分割?！掇k法》實施主要目的之一在于整合資源，明確受理部門，提高救助效率，而這種分割局面不僅造成救助政策交叉重疊，存在救助漏洞，而且造成救助資源浪費。

2.城鄉(xiāng)救助差距逐年增大。據(jù)統(tǒng)計，2012年、2013年、2014年近三年，全國城市低保平均標準分別為330.1元/人月、373.3元/人月、411元/人月；全國農(nóng)村低保平均標準分別為172.9元/人月、202.75元/人月、231元/人月[2-3]。雖然從總體來看，全國低保水平平均標準逐年增大，但是也可以看出近三年城鄉(xiāng)低保標準從2012年的57.2元/人月增大到2014年180元/人月，進一步拉大了城鄉(xiāng)差距，不利于維護社會的和諧穩(wěn)定，也與社會救助促進社會公平的理念相違背。

3.專項救助中救助范圍界定模糊。在《辦法》規(guī)定中，醫(yī)療救助的對象為低保成員、特困供養(yǎng)人員、縣級以上人民政府規(guī)定的其他特殊困難人員。救助內(nèi)容為對救助對象所規(guī)定范圍內(nèi)醫(yī)療費用的補助。在臨時救助中，有一項為對家庭成員突發(fā)重大疾病等原因?qū)е禄旧顣簳r出現(xiàn)嚴重困難的家庭給予臨時救助，這時臨時救助的內(nèi)容轉(zhuǎn)向醫(yī)療救助，而辦法中對這兩項救助中有可能重疊部分并沒有明確規(guī)定。《辦法》第60條中雖規(guī)定了難以確定救助管理部門的，可先向社會救助經(jīng)辦機構(gòu)或者縣級人民政府求助，然后及時辦理或轉(zhuǎn)交其他社會救助管理部門辦理。但是對于“其他管理部門”并沒有做出詳細說明，這導致救助者在求助過程中的盲目性，以及增大各救助部門之間管理的隨意性，引起互相扯皮，降低救助效率，影響救助效果。

4.信息化建設(shè)不完善。社會救助制度是一項比較復雜的社會系統(tǒng)工程，尤其隨著各項救助制度的不斷整合，其實施工作具有業(yè)務(wù)信息量大、范圍廣等特點。《辦法》第6條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當按照國家統(tǒng)一規(guī)劃建立社會救助管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)社會救助信息互聯(lián)互通、資源共享。”這也是金保工程的要求，而目前我國社會救助信息化建設(shè)現(xiàn)狀與實際工作需求有一定距離，同時部分縣級以上政府門戶網(wǎng)站技術(shù)管理落后，信息更新滯后，不能及時為社會提供社會救助信息服務(wù)。

貝弗利其強調(diào)：“無論如何，社會救助工作都需要由經(jīng)特殊培訓的專門人員來做?！睆漠斍皝砜?，我國從事社會救助工作的人員大多數(shù)為非專業(yè)人員，在選拔救助工作人才時也沒有專業(yè)限制，造成在救助過程中很難有效核查申請人和受益人的收入水平、合理認定申請人的收益資格、加強對收益人的動態(tài)管理，從而不利于提高社會救助的社會效益和運行效益。

三、強化《辦法》實施效果的路徑

為保證《辦法》更有效的實施，充分發(fā)揮其保障公民的基本生活，促進社會公平，維護社會和諧穩(wěn)定的功能，需要從以下幾個方面強化《辦法》的實施。

1.整合制度，實現(xiàn)社會救助城鄉(xiāng)一體化。將城鄉(xiāng)最低生活保障作為突破口，建立專門的社會救助機構(gòu)，統(tǒng)一社會救助管理部門，整合社會救助各項目的業(yè)務(wù)管理流程，建立城鄉(xiāng)救助一體化的社會救助信息平臺，實現(xiàn)社會救助資源共享，有計劃分階段地縮小城鄉(xiāng)救助水平的差距，應(yīng)當消除戶籍差異對社會救助的影響，加快推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度并軌，朝向更加積極的社會救助制度改革，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)一的綜合型的社會救助體系。

2.盡快出臺《社會救助法》?！掇k法》雖然為社會救助的運行提供了一定的法律依據(jù)，但《辦法》畢竟不是一部完備的法律，在實施過程中，未能使各項救助上升到法律規(guī)范層面，導致社會救助實施的隨意性增大。2009年，主管部門就將《社會救助草案》報送國務(wù)院法制辦，但由于立法內(nèi)容過于繁重，《社會救助法》的出臺一再延遲，十八屆四中全會要求依法治國，加強重點領(lǐng)域立法，依法保障公民權(quán)利，增強全社會尊重和保障人權(quán)意識，健全公民權(quán)利救濟渠道和方式，加快保障和改善民生，推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)，依法加強和規(guī)范公共服務(wù)，完善社會保障、社會救助等方面的法律法規(guī)。因此，國務(wù)院應(yīng)當在《辦法》基礎(chǔ)上根據(jù)其實施的可行性與有效性加快進行《社會救助法》的起草工作。

3.嚴格落實對社會救助對象的經(jīng)濟狀況核對工作。現(xiàn)代社會救助過程中，能否接受社會救助主要依靠家計調(diào)查結(jié)果的認定，如何確定真正需要受助的對象是關(guān)鍵，2015年1月13日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于建立社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對機制的意見》對家庭經(jīng)濟狀況的核查實施細則做出了規(guī)范，當下重點任務(wù)是依靠信息渠道，建立信息共享機制，依法強制性獲取申請人和受助者真實的家庭經(jīng)濟狀況，家庭經(jīng)濟狀況核查機構(gòu)應(yīng)當落實家計調(diào)查，進行摸底調(diào)查，確保結(jié)果的有效性，同時大力宣傳社會救助實施意義，轉(zhuǎn)變普遍存在的“救助即福利”的落后觀念，對于欺騙或隱瞞獲得社會救助的家庭成員采取必要的懲罰措施，情節(jié)嚴重的應(yīng)當追究其法律責任。準確高效地認定社會救助對象，公平公正地實施社會救助。

4.選用專業(yè)的社會救助工作者實施救助工作。社會救助專業(yè)工作者素質(zhì)的高低，直接制約著社會救助工作的實施水平，培養(yǎng)以及采用從事社會保障專業(yè)的專門人才是《辦法》貫徹實施的關(guān)鍵。在培養(yǎng)社會保障專業(yè)人才時，應(yīng)當要將理論知識培養(yǎng)與社會保障實務(wù)訓練并重，尤其要注重基層社會救助工作者的選拔，非專業(yè)人員務(wù)必要在上崗之前進行保質(zhì)的專業(yè)培訓，確保救助工作者在經(jīng)辦救助業(yè)務(wù)時對業(yè)務(wù)流程以及工作技術(shù)的精準把握。同時更要提高社會救助工作者思想認識，要求在工作中做到“陽光服務(wù)”，維護求助者的人格尊嚴，切實做到為求助者及時辦理業(yè)務(wù)，提供方便，代表黨和政府真正地把政策落到實處。

參考文獻：

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