國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見

國發(fā)[2016]8號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是最大的內需潛力所在，是經濟發(fā)展的重要動力，也是一項重要的民生工程。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布實施以來，各地區(qū)、各部門抓緊行動、改革探索，新型城鎮(zhèn)化各項工作取得了積極進展，但仍然存在農業(yè)轉移人口市民化進展緩慢、城鎮(zhèn)化質量不高、對擴大內需的主動力作用沒有得到充分發(fā)揮等問題。為總結推廣各地區(qū)行之有效的經驗，深入推進新型城鎮(zhèn)化建設，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會以及中央經濟工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議、中央扶貧開發(fā)工作會議、中央農村工作會議精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高質量為關鍵，以體制機制改革為動力，緊緊圍繞新型城鎮(zhèn)化目標任務，加快推進戶籍制度改革，提升城市綜合承載能力，制定完善土地、財政、投融資等配套政策，充分釋放新型城鎮(zhèn)化蘊藏的巨大內需潛力，為經濟持續(xù)健康發(fā)展提供持久強勁動力。

堅持點面結合、統(tǒng)籌推進。統(tǒng)籌規(guī)劃、總體布局，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，著力解決好“三個1億人”城鎮(zhèn)化問題，全面提高城鎮(zhèn)化質量。充分發(fā)揮國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點作用，及時總結提煉可復制經驗，帶動全國新型城鎮(zhèn)化體制機制創(chuàng)新。

堅持縱橫聯(lián)動、協(xié)同推進。加強部門間政策制定和實施的協(xié)調配合，推動戶籍、土地、財政、住房等相關政策和改革舉措形成合力。加強部門與地方政策聯(lián)動，推動地方加快出臺一批配套政策，確保改革舉措和政策落地生根。

堅持補齊短板、重點突破。加快實施“一融雙新"32程，以促進農民工融入城鎮(zhèn)為核心，以加快新生中小城市培育發(fā)展和新型城市建設為重點，瞄準短板，加快突破，優(yōu)化政策組合，彌補供需缺口，促進新型城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展。

二、積極推進農業(yè)轉移人口市民化

（一）加快落實戶籍制度改革政策。圍繞加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權利、履行同等義務。鼓勵各地區(qū)進一步放寬落戶條件，除極少數(shù)超大城市外，允許農業(yè)轉移人口在就業(yè)地落戶，優(yōu)先解決農村學生升學和參軍進入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農業(yè)轉移人口以及新生代農民工落戶問題，全面放開對高校畢業(yè)生、技術工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學歸國人員的落戶限制，加快制定公開透明的落戶標準和切實可行的落戶目標。除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制。加快調整完善超大城市和特大城市落戶政策，根據(jù)城市綜合承載能力和功能定位，區(qū)分主城區(qū)、郊區(qū)、新區(qū)等區(qū)域，分類制定落戶政策；以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度，重點解決符合條件的普通勞動者的落戶問題。加快制定實施推動1億非戶籍人口在城市落戶方案，強化地方政府主體責任，確保如期完成。

（二）全面實行居住證制度。推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口，保障居住證持有人在居住地享有義務教育、基本公共就業(yè)服務、基本公共衛(wèi)生服務和計劃生育服務、公共文化體育服務、法律援助和法律服務以及國家規(guī)定的其他基本公共服務；同時，在居住地享有按照國家有關規(guī)定辦理出入境證件、換領補領居民身份證、機動車登記、申領機動車駕駛證、報名參加職業(yè)資格考試和申請授予職業(yè)資格以及其他便利。鼓勵地方各級人民政府根據(jù)本地承載能力不斷擴大對居住證持有人的公共服務范圍并提高服務標準，縮小與戶籍人口基本公共服務的差距。推動居住證持有人享有與當?shù)貞艏丝谕鹊淖》勘Ｕ蠙嗬瑢⒎蠗l件的農業(yè)轉移人口納入當?shù)刈》勘Ｕ戏秶?。各城市要根?jù)《居住證暫行條例》，加快制定實施具體管理辦法，防止居住證與基本公共服務脫鉤。

（三）推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。保障農民工隨遷子女以流入地公辦學校為主接受義務教育，以公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為主接受學前教育。實施義務教育“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶政策，統(tǒng)籌人口流入地與流出地教師編制。組織實施農民工職業(yè)技能提升計劃，每年培訓2000萬人次以上。允許在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接人城鎮(zhèn)社保體系，加快建立基本醫(yī)療保險異地就醫(yī)醫(yī)療費用結算制度。

（四）加快建立農業(yè)轉移人口市民化激勵機制。切實維護進城落戶農民在農村的合法權益。實施財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤政策，實施城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，中央預算內投資安排向吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜。各省級人民政府要出臺相應配套政策，加快推進農業(yè)轉移人口市民化進程。

三、全面提升城市功能

（五）加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造。圍繞實現(xiàn)約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造目標，實施棚戶區(qū)改造行動計劃和城鎮(zhèn)舊房改造工程，推動棚戶區(qū)改造與名城保護、城市更新相結合，加快推進城市棚戶區(qū)和城中村改造，有序推進舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房（包括無上下水、北方地區(qū)無供熱設施等的住房）改造，將棚戶區(qū)改造政策支持范圍擴大到全國重點鎮(zhèn)。加強棚戶區(qū)改造工程質量監(jiān)督，嚴格實施質量責任終身追究制度。

（六）加快城市綜合交通網(wǎng)絡建設。優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結構，建設快速路、主次干路和支路級配合理的路網(wǎng)系統(tǒng)，提升城市道路網(wǎng)絡密度，優(yōu)先發(fā)展公共交通。大城市要統(tǒng)籌公共汽車、輕軌、地鐵等協(xié)同發(fā)展，推進城市軌道交通系統(tǒng)和自行車等慢行交通系統(tǒng)建設，在有條件的地區(qū)規(guī)劃建設市郊鐵路，提高道路的通達性。暢通進出城市通道，加快換乘樞紐、停車場等設施建設，推進充電站、充電樁等新能源汽車充電設施建設，將其納入城市舊城改造和新城建設規(guī)劃同步實施。

（七）實施城市地下管網(wǎng)改造工程。統(tǒng)籌城市地上地下設施規(guī)劃建設，加強城市地下基礎設施建設和改造，合理布局電力、通信、廣電、給排水、熱力、燃氣等地下管網(wǎng)，加快實施既有路面城市電網(wǎng)、通信網(wǎng)絡架空線人地工程。推動城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)的新建道路同步建設地下綜合管廊，老城區(qū)要結合地鐵建設、河道治理、道路整治、舊城更新、棚戶區(qū)改造等逐步推進地下綜合管廊建設，鼓勵社會資本投資運營地下綜合管廊。加快城市易澇點改造，推進雨污分流管網(wǎng)改造與排水和防洪排澇設施建設。加強供水管網(wǎng)改造，降低供水管網(wǎng)漏損率。

（八）推進海綿城市建設。在城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)全面推進海綿城市建設。在老城區(qū)結合棚戶區(qū)、危房改造和老舊小區(qū)有機更新，妥善解決城市防洪安全、雨水收集利用、黑臭水體治理等問題。加強海綿型建筑與小區(qū)、海綿型道路與廣場、海綿型公園與綠地、綠色蓄排與凈化利用設施等建設。加強自然水系保護與生態(tài)修復，切實保護良好水體和飲用水源。

（九）推動新型城市建設。堅持適用、經濟、綠色、美觀方針，提升規(guī)劃水平，增強城市規(guī)劃的科學性和權威性，促進“多規(guī)合一”，全面開展城市設計，加快建設綠色城市、智慧城市、人文城市等新型城市，全面提升城市內在品質。實施“寬帶中國”戰(zhàn)略和“互聯(lián)網(wǎng)+”城市計劃，加速光纖入戶，促進寬帶網(wǎng)絡提速降費，發(fā)展智能交通、智能電網(wǎng)、智能水務、智能管網(wǎng)、智能園區(qū)。推動分布式太陽能、風能、生物質能、地熱能多元化規(guī)模化應用和工業(yè)余熱供暖，推進既有建筑供熱計量和節(jié)能改造，對大型公共建筑和政府投資的各類建筑全面執(zhí)行綠色建筑標準和認證，積極推廣應用綠色新型建材、裝配式建筑和鋼結構建筑。加強垃圾處理設施建設，基本建立建筑垃圾、餐廚廢棄物、園林廢棄物等回收和再生利用體系，建設循環(huán)型城市。劃定永久基本農田、生態(tài)保護紅線和城市開發(fā)邊界，實施城市生態(tài)廊道建設和生態(tài)系統(tǒng)修復工程。制定實施城市空氣質量達標時間表，努力提高優(yōu)良天數(shù)比例，大幅減少重污染天數(shù)。落實最嚴格水資源管理制度，推廣節(jié)水新技術和新工藝，積極推進中水回用，全面建設節(jié)水型城市。促進國家級新區(qū)健康發(fā)展，推動符合條件的開發(fā)區(qū)向城市功能區(qū)轉型，引導工業(yè)集聚區(qū)規(guī)范發(fā)展。

（十）提升城市公共服務水平。根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口增長趨勢，加大財政對接收農民工隨遷子女較多的城鎮(zhèn)中小學校、幼兒園建設的投入力度，吸引企業(yè)和社會力量投資建學辦學，增加中小學校和幼兒園學位供給。統(tǒng)籌新老城區(qū)公共服務資源均衡配置。加強醫(yī)療衛(wèi)生機構、文化設施、體育健身場所設施、公園綠地等公共服務設施以及社區(qū)服務綜合信息平臺規(guī)劃建設。優(yōu)化社區(qū)生活設施布局，打造包括物流配送、便民超市、銀行網(wǎng)點、零售藥店、家庭服務中心等在內的便捷生活服務圈。建設以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的多層次養(yǎng)老服務體系，推動生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急援助等服務全覆蓋。加快推進住宅、公共建筑等的適老化改造。加強城鎮(zhèn)公用設施使用安全管理，健全城市抗震、防洪、排澇、消防、應對地質災害應急指揮體系，完善城市生命通道系統(tǒng)，加強城市防災避難場所建設，增強抵御自然災害、處置突發(fā)事件和危機管理能力。

四、加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)

（十一）提升縣城和重點鎮(zhèn)基礎設施水平。加強縣城和重點鎮(zhèn)公共供水、道路交通、燃氣供熱、信息網(wǎng)絡、分布式能源等市政設施和教育、醫(yī)療、文化等公共服務設施建設。推進城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設施全覆蓋和穩(wěn)定運行，提高縣城垃圾資源化、無害化處理能力，加快重點鎮(zhèn)垃圾收集和轉運設施建設，利用水泥窯協(xié)同處理生活垃圾及污泥。推進北方縣城和重點鎮(zhèn)集中供熱全覆蓋。加大對中西部地區(qū)發(fā)展?jié)摿Υ?、吸納人口多的縣城和重點鎮(zhèn)的支持力度。

（十二）加快拓展特大鎮(zhèn)功能。開展特大鎮(zhèn)功能設置試點，以下放事權、擴大財權、改革人事權及強化用地指標保障等為重點，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)部分縣級管理權限，允許其按照相同人口規(guī)模城市市政設施標準進行建設發(fā)展。同步推進特大鎮(zhèn)行政管理體制改革和設市模式創(chuàng)新改革試點，減少行政管理層級、推行大部門制，降低行政成本、提高行政效率。

（十三）加快特色鎮(zhèn)發(fā)展。因地制宜、突出特色、創(chuàng)新機制，充分發(fā)揮市場主體作用，推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結合、與特色產業(yè)發(fā)展相結合、與服務“三農”相結合。發(fā)展具有特色優(yōu)勢的休閑旅游、商貿物流、信息產業(yè)、先進制造、民俗文化傳承、科技教育等魅力小鎮(zhèn)，帶動農業(yè)現(xiàn)代化和農民就近城鎮(zhèn)化。提升邊境口岸城鎮(zhèn)功能，在人員往來、加工物流、旅游等方面實行差別化政策，提高投資貿易便利化水平和人流物流便利化程度。

（十四）培育發(fā)展一批中小城市。完善設市標準和市轄區(qū)設置標準，規(guī)范審核審批程序，加快啟動相關工作，將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設置為市。適當放寬中西部地區(qū)中小城市設置標準，加強產業(yè)和公共資源布局引導，適度增加中西部地區(qū)中小城市數(shù)量。

（十五）加快城市群建設。編制實施一批城市群發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化提升京津冀、長三角、珠三角三大城市群，推動形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關中平原等城市群。推進城市群基礎設施一體化建設，構建核心城市1小時通勤圈，完善城市群之間快速高效互聯(lián)互通交通網(wǎng)絡，建設以高速鐵路、城際鐵路、高速公路為骨干的城市群內部交通網(wǎng)絡，統(tǒng)籌規(guī)劃建設高速聯(lián)通、服務便捷的信息網(wǎng)絡，統(tǒng)籌推進重大能源基礎設施和能源市場一體化建設，共同建設安全可靠的水利和供水系統(tǒng)。做好城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃與安全生產規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。

五、輻射帶動新農村建設

（十六）推動基礎設施和公共服務向農村延伸。推動水電路等基礎設施城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)。推進城鄉(xiāng)配電網(wǎng)建設改造，加快信息進村入戶，盡快實現(xiàn)行政村通硬化路、通班車、通郵、通快遞，推動有條件地區(qū)燃氣向農村覆蓋。開展農村人居環(huán)境整治行動，加強農村垃圾和污水收集處理設施以及防洪排澇設施建設，強化河湖水系整治，加大對傳統(tǒng)村落民居和歷史文化名村名鎮(zhèn)的保護力度，建設美麗宜居鄉(xiāng)村。加快農村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等事業(yè)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。深化農村社區(qū)建設試點。

（十七）帶動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。以縣級行政區(qū)為基礎，以建制鎮(zhèn)為支點，搭建多層次、寬領域、廣覆蓋的農村一二三產業(yè)融合發(fā)展服務平臺，完善利益聯(lián)結機制，促進農業(yè)產業(yè)鏈延伸，推進農業(yè)與旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等產業(yè)深度融合，大力發(fā)展農業(yè)新型業(yè)態(tài)。強化農民合作社和家庭農場基礎作用，支持龍頭企業(yè)引領示范，鼓勵社會資本投入，培育多元化農業(yè)產業(yè)融合主體。推動返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)集聚發(fā)展。

（十八）帶動農村電子商務發(fā)展。加快農村寬帶網(wǎng)絡和快遞網(wǎng)絡建設，加快農村電子商務發(fā)展和“快遞下鄉(xiāng)”。支持適應鄉(xiāng)村特點的電子商務服務平臺、商品集散平臺和物流中心建設，鼓勵電子商務第三方交易平臺渠道下沉，帶動農村特色產業(yè)發(fā)展，推進農產品進城、農業(yè)生產資料下鄉(xiāng)。完善有利于中小網(wǎng)商發(fā)展的政策措施，在風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下支持發(fā)展面向中小網(wǎng)商的融資貸款業(yè)務。

（十九）推進易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化結合。堅持尊重群眾意愿，注重因地制宜，搞好科學規(guī)劃，在縣城、小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)附近建設移民集中安置區(qū)，推進轉移就業(yè)貧困人口在城鎮(zhèn)落戶。堅持加大中央財政支持和多渠道籌集資金相結合，堅持搬遷和發(fā)展兩手抓，妥善解決搬遷群眾的居住、看病、上學等問題，統(tǒng)籌謀劃安置區(qū)產業(yè)發(fā)展與群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)，確保搬遷群眾生活有改善、發(fā)展有前景。