新環(huán)境保護(hù)法的不足與完善

翁怡

摘 要：2015年1月1日我國新環(huán)境保護(hù)法頒布施行。新法在立法理念和原則上有所創(chuàng)新，規(guī)定了生態(tài)保護(hù)及其違法責(zé)任，較為正確地處理了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，加大了環(huán)境違法的處罰力度。同時，該法也存有許多不足，例如公眾環(huán)境權(quán)問題、環(huán)境公益訴訟制度及生態(tài)保護(hù)等原則性條文缺少細(xì)則支撐等，需要在今后繼續(xù)完善。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)法；公眾環(huán)境權(quán)；完善

中圖分類號：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）04-0079-02

全國人大于2015年1月1日頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，這部法雖然有了很大進(jìn)步，但仍然存在一定的不足。研究新法的不足并予以完善，對我國的環(huán)境保護(hù)工作有著重要意義。

一、新法的不足

（一）在公民環(huán)境權(quán)問題上縮手縮腳

環(huán)境權(quán)是公民權(quán)利的重要內(nèi)容，環(huán)境好壞與公民生活息息相關(guān)。公民的環(huán)境權(quán)指享有適宜健康和良好生活環(huán)境的以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利，不僅僅包括公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)，還包括使用權(quán)與救濟(jì)權(quán)等。公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅可以改進(jìn)政府對待環(huán)境的態(tài)度，保障公眾的知情權(quán)，反過來又能調(diào)動廣大公眾對環(huán)境保護(hù)的積極性，通過法律途徑實(shí)現(xiàn)自己的環(huán)境權(quán)益。環(huán)境權(quán)概念的缺失，是我國環(huán)境保護(hù)法律制度中最薄弱環(huán)節(jié)。然而，這次四審?fù)ㄟ^的新環(huán)境保護(hù)法，還是沒有能用鮮明的文字明確宣示我國公民應(yīng)該具有環(huán)境權(quán)。

（二）環(huán)境公益訴訟制度不完善

1.原告資格范圍規(guī)定過窄。修改后《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定環(huán)境公益訴訟當(dāng)事人是法律法規(guī)設(shè)定的行政部門或團(tuán)體，這是法律立法模式的新突破。但修改后的環(huán)境公益訴訟僅僅是籠統(tǒng)概括訴訟主體資格，并無明確規(guī)定什么性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)和什么樣的團(tuán)體組織可以提起具公益性質(zhì)的環(huán)境訴訟。另外，公民健康權(quán)、公民環(huán)境權(quán)、公民教育權(quán)等基本公益性權(quán)利是《憲法》賦予公民的，而修改后的《環(huán)境保護(hù)法》并沒有規(guī)定公民個人可以提起環(huán)境公益訴訟。

2.管轄法院不明確。實(shí)踐中，很多環(huán)境污染侵權(quán)案例都是由中級法院管轄的。然而，環(huán)境污染侵權(quán)是應(yīng)當(dāng)由該地區(qū)中級法院管轄還是應(yīng)當(dāng)由基層法院管轄？雖然環(huán)境污染訴訟標(biāo)的符合基層法院的管轄范圍，但是環(huán)境污染侵權(quán)對某一地區(qū)產(chǎn)生重大影響力時，需要哪一級法院受理該案件？該地區(qū)中級法院管轄是否合適？新法對環(huán)境公益侵權(quán)訴訟這些方面并未做出具體規(guī)定。

3.訴訟費(fèi)用的問題。在一般民事訴訟中，為使原告權(quán)益在勝訴后得以實(shí)現(xiàn)，我國相關(guān)法律規(guī)定了按標(biāo)的額計算訴訟費(fèi)用、受理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、訴訟費(fèi)用預(yù)交、減免訴訟費(fèi)用等。大部分環(huán)境公益訴訟勝訴后都不產(chǎn)生私人利益，但是，無論勝訴敗訴與否，卻都將承擔(dān)較大額的聘用律師費(fèi)、因訴訟而引起的其他費(fèi)用等。如果沒有解決好訴訟費(fèi)用繳納問題，將會造成雖有環(huán)境公益訴訟規(guī)定，卻不能得到社會群體的廣泛使用的局面。

（三）生態(tài)保護(hù)立法缺少配套細(xì)則

在生態(tài)保護(hù)方面，首次提出“生態(tài)保護(hù)紅線”以及“生態(tài)補(bǔ)償”的概念，是一個新的說法，是一個好的開端和進(jìn)步。但這僅僅是原則性的規(guī)定加，對如何采取有力措施，缺少具體條文支撐。沒有具體實(shí)施條文和法律的明確規(guī)定，往往難以確保原則的落實(shí)?？紤]到現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜情況，在具體規(guī)定生態(tài)保護(hù)賠償方面，尤其是生態(tài)紅線的劃定、越線責(zé)任、生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、標(biāo)準(zhǔn)、方式等方面未能深入進(jìn)行細(xì)致具體的規(guī)定，執(zhí)行起來可操作性不強(qiáng)。

（四）監(jiān)管體系未做調(diào)整

區(qū)分和協(xié)調(diào)各層級各監(jiān)管部門的關(guān)系，是執(zhí)法效率的一個關(guān)鍵性問題。環(huán)境監(jiān)管體系功能是對各個環(huán)境監(jiān)管部門進(jìn)行職能劃分、明確各自功能和職責(zé)，使其互相協(xié)調(diào)，不至于流于形式。舊的監(jiān)管體系在過去的20年時間里已經(jīng)被證明不能解決現(xiàn)在的環(huán)境問題，但在新環(huán)境保護(hù)法里，對此監(jiān)管體系并未作調(diào)整。區(qū)域間的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動同樣是一個較大的難題，大范圍的霧霾、大面積的土壤沙化，需要區(qū)域聯(lián)動，共同協(xié)調(diào)，在法律上如何加以具體細(xì)化。誰來牽頭、誰負(fù)主要責(zé)任，是臨時組合、還是長效機(jī)制，需要進(jìn)一步規(guī)定。

二、相應(yīng)的完善建議

新環(huán)境保護(hù)法相比舊法雖然有不少亮點(diǎn)，但由于各種原因，在不少方面還存在著不盡如人意之處。這些不足，需要有關(guān)部門在今后工作中不斷地改進(jìn)，加以完善。

（一）明確規(guī)定環(huán)境權(quán)及其具體內(nèi)容

為了搞好環(huán)境保護(hù)，在環(huán)境保護(hù)法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定我國公民享有的環(huán)境權(quán)，同時應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公民對環(huán)境保護(hù)的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)。環(huán)境權(quán)規(guī)定越詳細(xì)，越有利于環(huán)境保護(hù)。對于干擾、侵害公民環(huán)境權(quán)的行為，要形成全面、科學(xué)、有效的規(guī)制體系，以保障環(huán)境權(quán)的落實(shí)。對屢查屢犯長期侵犯公民環(huán)境權(quán)的企業(yè)（部門），不僅要規(guī)定相應(yīng)的刑事責(zé)任，也要規(guī)定其民事責(zé)任，受害者提出賠償?shù)模鶕?jù)污染情節(jié)法院應(yīng)該判決賠償。只有這樣，才能遏制各種破壞環(huán)境的行為，切實(shí)保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益。

（二）完善環(huán)保公益訴訟制度相關(guān)內(nèi)容

1.放寬訴訟主體資格。在原告主體資格方面，美國環(huán)境法律規(guī)定，個人或社會自治組織團(tuán)體通過立法院或法律規(guī)章的特殊委托，以“私人總檢察長”的角色，對違反環(huán)境利益的人提起“公”訴，從而監(jiān)察督促和推進(jìn)環(huán)境自然資源法規(guī)的施行，消除環(huán)境污染的侵害。我國可以借鑒美國“私人總檢察長”制度，擴(kuò)大訴訟主體資格范圍。（1）檢察院。在重大環(huán)境污染案件中，檢察院可以以公權(quán)力角色主動介入，這樣能夠及時懲罰行政機(jī)關(guān)的違法作為，避免法律授予權(quán)利的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不敢起訴。（2）公民?！稇椃ā芬?guī)定：“國家一切權(quán)利屬于人民?！边@一條款可以作為提起環(huán)境公益訴訟的憲法保障。在有些環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境侵權(quán)行為既損害私益，又危害到公眾利益，法律應(yīng)當(dāng)保護(hù)受害當(dāng)事人提起兼具保護(hù)私益及公益兩方面的公益訴訟。同時，環(huán)境的污染和破壞行為最后均會影響到個人，公民是環(huán)境污染與破壞的最后的受害者。因此，公民理當(dāng)擁有成為環(huán)境公益訴訟主體的法律資格。

2.法院管轄。由于管轄制度主要是為了便于原告起訴和被告應(yīng)訴，便于法院審理，確保案件獲得公正裁決。因此，我國環(huán)境公益訴訟中法院管轄可以在中級人民法院設(shè)置專門的環(huán)境保護(hù)法庭，因為環(huán)境訴訟案件往往涉及到公共環(huán)境利益，屬于該區(qū)域重大、繁雜案子，理應(yīng)讓該區(qū)域中級法院受理。

3.訴訟費(fèi)用。在訴訟費(fèi)用方面可以借鑒美國的做法，讓處于優(yōu)勢地位的一方支付訴訟費(fèi)用。一般來說處于優(yōu)勢地位的一方是被告，因此，可以讓被告承擔(dān)訴訟費(fèi)用。美國公民提起的環(huán)境公益訴訟，采用特別的訴訟收費(fèi)制度，勝訴時，可以判決敗訴方支付全部的訴訟費(fèi)用；敗訴時，免予被告方的訴訟費(fèi)。

（三）積極配齊生態(tài)保護(hù)相關(guān)的細(xì)則

1.建立生態(tài)紅線管理與法律保障制度。生態(tài)紅線是一種“底線”思維。劃定生態(tài)紅線后，還需要依賴配套的制度，才能其發(fā)揮應(yīng)有的作用。這些配套的法律制度有：第一，生態(tài)紅線區(qū)域的分級管控制度及限制審批制度。對生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵭蟹旨壒芾?，對紅線區(qū)域進(jìn)行劃分：一級管控區(qū)實(shí)施最嚴(yán)格的管控，禁止一切開發(fā)建設(shè)；二級管控區(qū)實(shí)施差別化管控，可以進(jìn)行符合生態(tài)紅線區(qū)域功能定位的開發(fā)建設(shè)活動，但要制定生態(tài)修復(fù)治理方案，做好環(huán)境保護(hù)及修復(fù)。第二，生態(tài)紅線的監(jiān)測預(yù)警制度及監(jiān)察管理制度。建立生態(tài)紅線管理平臺，建立自然資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。定期調(diào)查生態(tài)紅線區(qū)域的生態(tài)安全狀況，建設(shè)生態(tài)紅線管理信息系統(tǒng)，并及時更新信息。建設(shè)生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)狀況變化的動態(tài)評估機(jī)制，定期進(jìn)行動態(tài)評估，并及時更新數(shù)據(jù)。在監(jiān)控信息與評估數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，及時做出正確的調(diào)整。第三，生態(tài)紅線的協(xié)同監(jiān)管制度，多部門聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)防聯(lián)控。健全跨部門、區(qū)域、流域、海域的環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，健全聯(lián)合執(zhí)法的聯(lián)防聯(lián)控制度，推動各環(huán)境相關(guān)部門之間的聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)共享，聯(lián)合執(zhí)法，及時制止紅線區(qū)內(nèi)的環(huán)境破壞行為，并作出相應(yīng)制裁。

2.構(gòu)建區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度。建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，逐步增加財政轉(zhuǎn)移的支付力度，實(shí)行分類補(bǔ)償、分檔補(bǔ)助。建立政府與市場相結(jié)合的補(bǔ)償制度，根據(jù)不同地區(qū)財政收入實(shí)際進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，同時，通過合理的市場手段，在自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行社會性收費(fèi)制度，對自然保護(hù)區(qū)的資源開發(fā)利用者、環(huán)境受益者進(jìn)行收費(fèi)，作為生態(tài)補(bǔ)償資金。

3.明確生態(tài)法律責(zé)任的內(nèi)容。承擔(dān)生態(tài)責(zé)任的主體是政府和企業(yè)或個人。第一，由企業(yè)或個人承擔(dān)的：（1）生態(tài)民事責(zé)任。對造成生態(tài)破壞的違法行為，企業(yè)或個人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)損害賠償責(zé)任，對生態(tài)損害進(jìn)行賠償，同時對生態(tài)進(jìn)行修復(fù)。（2）生態(tài)稅。通過稅收實(shí)現(xiàn)社會收入的再分配，以保護(hù)生態(tài)。（3）生態(tài)刑事責(zé)任。主要是依據(jù)環(huán)境刑事責(zé)任的相關(guān)規(guī)定來處罰破壞生態(tài)的違法犯罪行為。第二，由政府承擔(dān)的：（1）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的自然資源資產(chǎn)保養(yǎng)責(zé)任。對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部施行自然資源資產(chǎn)離任審計制度， 用以約束官員，使其在任期間謹(jǐn)慎行使職權(quán)，切實(shí)保障其轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境。（2）生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任。將轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)進(jìn)行分解，分解后落實(shí)到轄區(qū)政府部門的具體科室，并與其年度工作考核成績掛鉤。（3）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。對造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，無論何時都應(yīng)終身追究其責(zé)任。

（四）建立獨(dú)立、統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管模式

1.賦予環(huán)境保護(hù)部門綜合協(xié)調(diào)職能。由環(huán)保部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)部門的環(huán)境資源保護(hù)的職能，其他部門服從環(huán)保部門的統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)與監(jiān)督。

2.實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直化、網(wǎng)格化管理。國家一級保留重大事項和跨區(qū)域、流域的事項管理權(quán)，其他的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職權(quán)下放到省一級，國家對地方環(huán)境質(zhì)量管理進(jìn)行監(jiān)督，以遏制地方保護(hù)主義，強(qiáng)化監(jiān)測監(jiān)督力度，提高政府監(jiān)管效能。

建立“屬地管理、分級負(fù)責(zé)、全面覆蓋、責(zé)任到人”的網(wǎng)格化環(huán)保監(jiān)管體系，由環(huán)保部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，確保網(wǎng)格邊界清晰、責(zé)任主體明確、目標(biāo)任務(wù)具體、考核評價客觀。

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（責(zé)任編輯 徐陽）