對(duì)射陽縣“村帳鄉(xiāng)鎮(zhèn)代”財(cái)務(wù)管理模式的調(diào)查分析

駱冰清　王素萍

【摘 要】本文簡單介紹了射陽的基本情況，對(duì)射陽縣實(shí)行“村帳鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代”財(cái)務(wù)管理模式的原因、具體做法、初步成效以及經(jīng)驗(yàn)做了具體說明，以期實(shí)現(xiàn)真正落實(shí)財(cái)務(wù)公開，最大限度地保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

【關(guān)鍵詞】村帳鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代；建章立制；管理模式

一、射陽實(shí)行“村帳鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代”財(cái)務(wù)管理模式的原因

射陽縣位于中國大陸南北地理分界線的東部起點(diǎn)，地處中國和江蘇沿海中心位置，相傳因精衛(wèi)填海而成陸，由后羿射日而得名。全縣縣域總面積7730平方公里，其中海域面積5130平方公里，是江蘇海域面積最大的縣份；全縣土地總面積2605.72平方公里，其中陸地面積1826.35平方公里、水域面積779.37平方公里，列江蘇省第四位；海岸線總長103公里，每年還向大海淤長5000畝左右。全縣轄13個(gè)鎮(zhèn)和230個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、1個(gè)射陽港經(jīng)濟(jì)區(qū)，總?cè)丝?6.64萬人。境內(nèi)還有省屬農(nóng)場(chǎng)3個(gè)、市屬鹽場(chǎng)1個(gè)；世界珍禽丹頂鶴有90%在境內(nèi)的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)越冬，故射陽又有“鶴鄉(xiāng)”之譽(yù)。息心寺、后羿文化園分別獲批國家4A級(jí)、3A級(jí)景區(qū)。2014年全縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值376.3億元，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資221億元，公共財(cái)政預(yù)算收入17.5億元。連續(xù)七年躋身全國最具投資潛力中小城市前十強(qiáng)。

“村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代”財(cái)務(wù)管理模式，又稱村財(cái)務(wù)雙代管模式。在這種管理模式下，村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)收支的所有權(quán)與管理權(quán) “兩權(quán)分離”，在保證村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)不變的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站以村為單位，單獨(dú)設(shè)立賬簿記賬，建立專門的檔案室，分檔管理每村的賬簿和資金。村里面設(shè)會(huì)計(jì)、出納記流水賬，定期將通過主要負(fù)責(zé)人簽批的單據(jù)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審計(jì)并統(tǒng)一集中進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。季末公開各村財(cái)務(wù)情況，接受群眾監(jiān)督。同時(shí)，上級(jí)及相關(guān)部門也對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和檢查。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和農(nóng)村改革的不斷深入，我縣鎮(zhèn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)得到了較快發(fā)展，但村級(jí)財(cái)務(wù)管理中暴露出的問題、矛盾也越來越多，如個(gè)別村帳目不清、開支失度、現(xiàn)金失管，有的還存在貪污、侵占、挪用集體資產(chǎn)現(xiàn)象，群眾對(duì)此意見很大，信訪增多，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。為此，結(jié)合實(shí)際，在上級(jí)部門指導(dǎo)下，積極借鑒兄弟單位的成功經(jīng)驗(yàn)，于2006年起全面開展了村級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革，建立村級(jí)財(cái)務(wù)服務(wù)中心，實(shí)行村帳委托代理，并逐步建立健全了一套有效的監(jiān)督機(jī)制，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)過多年的實(shí)踐，取得了一定的成效。

二、射陽實(shí)行“村帳鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代”財(cái)務(wù)管理模式的具體做法

為了更好地開展"村帳鎮(zhèn)代理"這項(xiàng)村級(jí)財(cái)務(wù)改革工作，并確保能取得明顯成效，對(duì)全縣的230個(gè)村居的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行了全面的調(diào)查了解。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合本縣實(shí)際，在相關(guān)部門指導(dǎo)下，確定了思路，實(shí)行村級(jí)財(cái)務(wù)"三制式"管理（即：財(cái)務(wù)委托代理制、出納報(bào)帳制、會(huì)計(jì)聘任制），建立了一套有利于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的、統(tǒng)一規(guī)范的新機(jī)制，并在實(shí)施過程中不斷加以完善。具體做法有以下幾點(diǎn)：

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立組織

為了加強(qiáng)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)范化管理的領(lǐng)導(dǎo)，全面實(shí)施"村帳鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理"工作，我縣專門成立了村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)范化管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，各業(yè)務(wù)科室分線抓的工作格局。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)日常工作，同時(shí)230個(gè)村（居）也成立了相應(yīng)組織，做好相關(guān)工作。

（二）強(qiáng)化宣傳，提高認(rèn)識(shí)

任何一項(xiàng)改革，在它實(shí)施的時(shí)候，總是要遇到一些困難和阻力的，村帳委托代理制也一樣，剛開始時(shí)，有相當(dāng)部分干部群眾持反對(duì)態(tài)度。原因主要是他們偏面理解"村帳代理制"的含義，認(rèn)為是政府在收權(quán)、收錢，他們怕失權(quán)、怕被管得過嚴(yán)，怕被捆住手腳等思想疑慮。為了消除他們的疑慮，首先我縣充分利用廣播、標(biāo)語、宣傳資料以及下村上門解釋等進(jìn)行廣泛宣傳。其次召開有關(guān)會(huì)議進(jìn)行統(tǒng)一思想。先召開班子會(huì)、機(jī)關(guān)干部會(huì)，統(tǒng)一鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部的思想。再召開村（居）兩委會(huì)議，統(tǒng)一村干部的思想。通過做細(xì)致的思想工作，干部群眾明白了"村帳鎮(zhèn)代理"是這樣一回事：一村帳代理，不是鎮(zhèn)包攬村財(cái)務(wù)，而是以"五不變"（即村集體資產(chǎn)所有權(quán)不變、資金使用權(quán)不變、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變、核算單位不變、監(jiān)督機(jī)制不變。）為基礎(chǔ)，“六統(tǒng)一”（即統(tǒng)一制度、統(tǒng)一票據(jù)、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一記帳、統(tǒng)一公開、統(tǒng)一建檔。）為核心的一種新的村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式，簡單說就是鎮(zhèn)代理記帳，絕不是把村集體資金集中統(tǒng)管。二村帳鎮(zhèn)代理與《村委會(huì)組織法》不相矛盾?！按鍘ゆ?zhèn)代理”嚴(yán)格按先委托后代理程序辦理，并嚴(yán)格按“五不變”管理。三實(shí)行“村帳鎮(zhèn)代理”是保護(hù)干部的一項(xiàng)舉措。多一項(xiàng)制度，可以給人多一種約束，使人少犯一些錯(cuò)誤，“村帳鎮(zhèn)代理”讓群眾明白，還干部清白。干部群眾思想疑慮消除后，對(duì)“村帳鎮(zhèn)代理”工作表示支持和配合，為順利實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。

（三）精心安排，認(rèn)真實(shí)施

為了能積極穩(wěn)妥地推進(jìn)"村帳鎮(zhèn)代理"工作的實(shí)施，我縣主要抓了以下幾方面工作：

1、清理舊帳。為了使各村（居）在村帳鎮(zhèn)代理后不留尾巴，縣黨委、政府嚴(yán)格按上級(jí)"全面清理、徹底兌現(xiàn)、劃上句號(hào)"的要求，在實(shí)行委托代理制前，統(tǒng)一部署全縣各村的財(cái)務(wù)清理工作。首先，村（居）自查。要求按鎮(zhèn)統(tǒng)一的清理內(nèi)容和要求，組織力量做好財(cái)務(wù)清理的自查工作，清理和解決歷史遺留老帳，結(jié)算和收回有關(guān)款項(xiàng)，妥善處理好債權(quán)債務(wù)，補(bǔ)訂和完善了有關(guān)合同及協(xié)議。其次，組織全面檢查。在各村（居）自查清理的基礎(chǔ)上，對(duì)全鎮(zhèn)各村進(jìn)行復(fù)查和審核，并將結(jié)果進(jìn)行公布，使村級(jí)財(cái)務(wù)達(dá)到帳證、帳表、帳帳、帳實(shí)、帳款五相符。

2、寫委托書并簽訂委托協(xié)議。各村（居）在村民代表大會(huì)同意的前提下寫好委托書，委托鎮(zhèn)代理中心代理記帳，并簽好協(xié)議。明確必須先委托后代理，不委托不代理，保證做到合法合規(guī)。

（四）建章立制，規(guī)范操作

村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)范化管理必須要有章可循，在借鑒兄弟單位經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際還制訂了"村級(jí)財(cái)務(wù)工作流程圖"、"村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)范化管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作職責(zé)"、"代理會(huì)計(jì)崗位職責(zé)"、"村財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人崗位職責(zé)"、"出納員崗位職責(zé)"、"財(cái)務(wù)監(jiān)督員崗位職責(zé)"、"村級(jí)會(huì)計(jì)檔案管理制度"、"村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作保密制度"以及"中心機(jī)算機(jī)操作制度"，并且將這些制度和村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)范化有關(guān)表格，一同裝訂成冊(cè)，發(fā)至各村（居），要求嚴(yán)格按制度做好財(cái)務(wù)工作。

三、射陽實(shí)行“村帳鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代”財(cái)務(wù)管理模式的初步成效

我縣建立"村帳鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理"制度，通過多年的操作實(shí)施，可謂是組織滿意、干部高興、群眾放心。表現(xiàn)有： （下轉(zhuǎn)第90頁）

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1、農(nóng)村社會(huì)更穩(wěn)定。實(shí)行村賬委托代理制后，提高了村級(jí)財(cái)務(wù)的管理水平，村級(jí)財(cái)務(wù)混亂狀況得到有效整治，帳目變得更加規(guī)范。群眾普遍反映良好，用群眾的話說"村賬交給鎮(zhèn)里放心"。群眾滿意了，因村級(jí)財(cái)務(wù)問題而上訪的案件也減少了，村干部的工作壓力也輕了，黨群干群關(guān)系更加密切，農(nóng)村社會(huì)更加穩(wěn)定了。

2、農(nóng)村工作開展更順利了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)"中心"建立以后，實(shí)行了電算化管理，從而進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)村財(cái)務(wù)。"中心'對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)情況實(shí)行監(jiān)督，并直接輸出村級(jí)財(cái)務(wù)公開表，確保了村財(cái)務(wù)及時(shí)公開，真正公開。村里資金收支透明了，財(cái)務(wù)規(guī)范了，促進(jìn)了各項(xiàng)工作順利開展。

3、村干部更廉潔了。村帳進(jìn)"中心"后，村里的財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理會(huì)計(jì)來代理，避免了以前村會(huì)計(jì)要看村長的臉色行事的弊端。這樣確保了農(nóng)村財(cái)務(wù)各項(xiàng)制度的落實(shí)，堵塞各種漏洞，杜絕資金流失，有效控制非生產(chǎn)性開支，從源頭上防止村干部腐敗行為的發(fā)生。

4、農(nóng)民負(fù)擔(dān)更輕了。帳務(wù)移交后，每個(gè)村（居）的財(cái)會(huì)人員一般只設(shè)村出納兼文書1個(gè)，不設(shè)村會(huì)計(jì)，減少了村（居）人員工資支出，同時(shí)由于收支透明，管理規(guī)范，也一定程度上控制和減少了村級(jí)如招待費(fèi)等一些不必要的開支，村集體經(jīng)濟(jì)支出減少，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕。

5、基層民主政治建設(shè)更推進(jìn)了一步。"村帳鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理"為村級(jí)財(cái)務(wù)公開提供保障，群眾對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督力度增強(qiáng)，村民參政議政的積極性也增加，推進(jìn)了農(nóng)村的民主法制建設(shè)。

四、射陽實(shí)行“村帳鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代”財(cái)務(wù)管理模式的經(jīng)驗(yàn)

我縣在開展村級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革，推行村帳鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代理工作中，一手著眼于高標(biāo)準(zhǔn)，抓好"中心"建設(shè)，一手著眼于監(jiān)督效果，強(qiáng)化管理，確保了村賬鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理的質(zhì)量。主要經(jīng)驗(yàn)有：

1、選好人員是前提。"中心"代理會(huì)計(jì)的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，直接關(guān)系到村賬代理的質(zhì)量。我鎮(zhèn)通過向社會(huì)公開招聘、擇優(yōu)錄取代理會(huì)計(jì)，為村帳鎮(zhèn)代理提供了前提條件。

2、實(shí)行電算化是關(guān)鍵。實(shí)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)電算化和財(cái)務(wù)公開電算化，提高工作效率，同時(shí)也規(guī)范會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)，由電腦直接輸出財(cái)務(wù)公開表，確保了公開的真實(shí)性。

3、建章立制是基礎(chǔ)。為確保"中心"運(yùn)作有序、管理規(guī)范，必須要有一套規(guī)章制度，對(duì)不合手續(xù)、有違財(cái)務(wù)制度的開支"亮紅燈"，堵塞漏洞，把公開、透明的收支情況交給群眾，使群眾真正放心。

4、加強(qiáng)監(jiān)督是核心。一村民主理財(cái)小組和監(jiān)督小組要切實(shí)履行責(zé)職，對(duì)各項(xiàng)開支要嚴(yán)格審核，把好第一道關(guān)。二代理會(huì)計(jì)必須盡好職責(zé)，對(duì)上報(bào)的不合理開支堅(jiān)決予以退回，把好第二道關(guān)。三要抓好財(cái)務(wù)公開及公開的真實(shí)性，讓群眾進(jìn)行監(jiān)督，把好第三道關(guān)。只有這樣，村帳鎮(zhèn)代理才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

農(nóng)村財(cái)務(wù)管理體制改革是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。我縣村帳委托代理工作雖取得了一些成效，但與上級(jí)的要求、群眾的愿望仍有一定的差距。"中心"運(yùn)行過程中也遇到了不少問題。如村財(cái)務(wù)現(xiàn)金庫存較多、白條領(lǐng)據(jù)報(bào)銷現(xiàn)象比較普遍、銀行存款不規(guī)范、監(jiān)督還不夠到位以及對(duì)村財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、出納不執(zhí)行有關(guān)財(cái)務(wù)制度缺乏強(qiáng)有力的制約措施，對(duì)非黨村干部輕微違法無法處理等問題，都有待于解決。村集體組織要強(qiáng)化民主決策，確保農(nóng)民群眾的參與權(quán)。規(guī)范和完善民主決策機(jī)制，及時(shí)準(zhǔn)確公開村級(jí)財(cái)務(wù)的重大事務(wù)、村民關(guān)注的焦點(diǎn)問題。民主決策的方式可以因地制宜地變化，由于村民的文化程度較低，村組織可以盡量精簡財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容，力爭使所有村民都能清楚明白村組財(cái)務(wù)的收支情況；如果有村民還是不理解而詢問，應(yīng)用通俗易懂的方式口頭闡述使其大致了解。以實(shí)現(xiàn)真正落實(shí)財(cái)務(wù)公開，最大限度地保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。