農(nóng)地如何“轉(zhuǎn)活”

蘭亞紅

農(nóng)村可流轉(zhuǎn)的土地價值巨大，但目前仍面臨一些需明確和探討的問題。

近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)如火如荼，地方將其作為促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高土地收益、促進農(nóng)民增收的有力抓手。但流轉(zhuǎn)大戶一遇到資金問題就犯了愁，不是向親戚朋友借，就是走“一人欠錢，多戶連坐”的高息民間借貸，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模難以規(guī)范化做大。

《財經(jīng)國家周刊》記者近期對江浙等試點地區(qū)的采訪調(diào)研顯示，自今年3月央行等五部委聯(lián)合印發(fā)了兩權(quán)抵押貸款試點辦法（《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》、《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》）之后，長期困擾農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的資金難題有望得到化解。

目前，兩權(quán)抵押貸款試點地區(qū)正積極開展相關(guān)工作，包括制定下發(fā)文件、召開動員和培訓(xùn)會議等等，有意參與的商業(yè)銀行數(shù)量也有明顯增多，地方正和商業(yè)銀行一起積極研究相關(guān)政策安排。

但是，多位接受 《財經(jīng)國家周刊》記者采訪的專業(yè)人士表示，推動兩權(quán)抵押貸款，挖掘農(nóng)村土地百萬億市場價值，首先要使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化，包括土地確權(quán)、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、搭建土地交易平臺等，雖然地方已經(jīng)做了很多探索，但頂層設(shè)計上仍有深度問題需要破解。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策“進度”

十八屆三中全會以來，中央在土地流轉(zhuǎn)方面加大了政策力度。深圳綜合開發(fā)研究院宏觀經(jīng)濟研究中心主任劉憲法總結(jié)，截至目前主要包括四大方面的制度安排。

一是大力推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)發(fā)證，夯實土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。中央給出的完成時限是2018年底。據(jù)日前全國農(nóng)村經(jīng)營管理暨土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作會議發(fā)布的數(shù)據(jù)，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積已達到4.43億畝，耕地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)面積已近4.7億畝，全省試點省份已達22個。

二是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，解決“誰來種地、怎么種地”的問題。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇認(rèn)為，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是引領(lǐng)力量。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要包括家庭經(jīng)營型、合作經(jīng)營型、集體經(jīng)營型、企業(yè)經(jīng)營型四大類。

據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司去年底對28.8萬個家庭農(nóng)場的監(jiān)測，從事糧食生產(chǎn)的家庭農(nóng)場占總數(shù)的36.1%;到2015年底，農(nóng)民合作社有153萬家，種植業(yè)約占一半;目前全國各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織約35.4萬個，龍頭企業(yè)12.6萬家。

目前中央倡導(dǎo)的家庭農(nóng)場是以種糧為主的種糧大戶;對龍頭企業(yè)的用地政策主要是監(jiān)管，防止龍頭企業(yè)在流轉(zhuǎn)土地上搞非農(nóng)經(jīng)營，或因為經(jīng)營不善而無法兌現(xiàn)農(nóng)民租金的行為。同時，農(nóng)業(yè)部也正在力推新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)計劃。

三是將承包經(jīng)營權(quán)分立為承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，明確了農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)民的承包土地權(quán)和使用者的土地經(jīng)營權(quán)，形成了集體農(nóng)地的“三權(quán)分立”制度。土地承包權(quán)就是成員權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)出去。這樣做，有利于國家把各種支農(nóng)的財政補貼給到真正的土地經(jīng)營者，而不是“二地主”。

四是完善土地流轉(zhuǎn)市場，即指農(nóng)地使用權(quán)交易平臺。

國務(wù)院辦公廳于2015年1月份發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，被稱為首部針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的全國性指導(dǎo)文件。目前各試點地區(qū)基本構(gòu)建了農(nóng)地使用權(quán)交易平臺，并已經(jīng)運行。

需要破解的深度問題

《財經(jīng)國家周刊》記者曾到江蘇省常州市武進區(qū)實地調(diào)研（見《財經(jīng)國家周刊》2016年第3期特別報道《農(nóng)村“兩權(quán)”改革》），該地承擔(dān)著兩權(quán)抵押貸款改革試點任務(wù)。彼時商業(yè)銀行參與者寥寥，缺乏安全感而普遍惜貸。

在央行等六部委兩權(quán)抵押貸款試點辦法下發(fā)后，武進區(qū)委農(nóng)工辦副主任周小宇告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，針對商業(yè)銀行此前擔(dān)憂的抵押物處置、價值評估、風(fēng)險緩釋機制等問題，武進正在積極推進問題化解。

近期，武進正式出臺了農(nóng)房抵押貸款試行辦法和風(fēng)險基金管理辦法兩個政策文件?！暗盅何锾幹眠€是一個流轉(zhuǎn)市場范圍的問題，我們覺得擴大到鎮(zhèn)級范圍比較穩(wěn)妥，流轉(zhuǎn)主體身份必須是農(nóng)民?！敝苄∮钫f。

武進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場已在區(qū)縣兩級建立，也有全省統(tǒng)一的交易系統(tǒng)。在風(fēng)險緩釋機制上，還要進一步探索建立鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織的回購機制?！耙陨鲜钦龅氖?，有了以上機制抵押物價值評估問題可迎刃而解。”

“我們覺得銀行方面也要拿出相應(yīng)的金融產(chǎn)品和優(yōu)惠便捷的政策，這樣才能更好地推進兩權(quán)抵押貸款試點工作。”周小宇說。

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，在央行兩權(quán)抵押貸款試點文件正式下發(fā)后，雖然商業(yè)銀行積極性有提高，但還是停留在“興趣提高”的層面，落地踐行者仍然有限。

要想真正推動兩權(quán)抵押貸款，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)的資金問題，推動土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?，挖掘我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)百萬億價值空間，還需要從更深層次上處理好如下問題。

比如，耕地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，確權(quán)不準(zhǔn)將為土地流轉(zhuǎn)埋下糾紛隱患。

因為我國農(nóng)村土地太細碎，土地確權(quán)發(fā)證的費用很高，難保確權(quán)質(zhì)量。按農(nóng)業(yè)部的測算，每畝的確權(quán)成本大約為30?40元，中央財政標(biāo)準(zhǔn)每畝補貼10元，剩下的由地方政府自己掏腰包。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府在確權(quán)發(fā)證過程中“偷工減料”頗為普遍，例如：要求做1：2000的測繪圖，但實際用1：5000的測繪圖;要求實測，但實際卻是僅在圖上作業(yè)。

“抵押物處置還是一個流轉(zhuǎn)市場范圍的問題擴大到鎮(zhèn)級范圍比較穩(wěn)妥流轉(zhuǎn)主體身份必須是農(nóng)民?！?/p>

再比如，中央力推的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體家庭農(nóng)場，經(jīng)濟落后的地方政府沒錢補貼，在農(nóng)田建設(shè)上的投入就有限;龍頭企業(yè)建基用地少需幾百畝，多則上千畝，地方政府為了招商引資，推動龍頭企業(yè)舍得投入，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，難免會出現(xiàn)強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象發(fā)生。

此外，絕大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)市場管理部門在編人員很少，行政級別也很低，而土地流轉(zhuǎn)事務(wù)涉及到國土、財政甚至公檢法，很多事協(xié)調(diào)不了。

劉憲法同時表示，推動土地流轉(zhuǎn)首先要進行土地整理，改變原有土地細碎化的狀況，提高土地生產(chǎn)力，也有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的進入。但是，目前土地整理主要由國土部門主推，與農(nóng)業(yè)部門主推的土地流轉(zhuǎn)還是兩張皮，應(yīng)該將土地整理與土地流轉(zhuǎn)結(jié)合起來。