我國現(xiàn)行《檔案法》存在的問題及修改策略研究

吳詩淼 文振興

摘要：本文從檔案法律關(guān)系入手，分析了現(xiàn)行《檔案法》中檔案法律關(guān)系主體、客體和內(nèi)容（權(quán)利、義務(wù)）存在的問題，并提出檔案法律關(guān)系主體上要增加公民或其他組織為檔案行政主體、明確檔案業(yè)務(wù)約束對象和利用約束對象范圍，客體上要完善檔案定義、健全檔案行為，內(nèi)容上要保障檔案法律主體權(quán)利與義務(wù)均衡、完善權(quán)利義務(wù)監(jiān)督保障體系等修改策略。

關(guān)鍵詞：《中華人民共和國檔案法》檔案法律關(guān)系監(jiān)督保障

Abstract： The paper analyzed the problems from perspectives of the subject， object， rights and duties of the Archives Law， and elaborated the amendment strategies based upon the problems mentioned previ？ ously. The amendment strategies were to add the cit？ izen or other organizations to the archives administra？ tive subjects； clear archives objects and the con？ straints scope of object uses； improve the definition of archives and strengthen archival behaviors； protect balance of the legal rights and obligations； improve le？ gal？supervision and protection system and so on.

Keywords： Archives Law of the Peoples Repub？ lic of China；Archival legal relation；Legal supervision and protection

法律的作用在于調(diào)整各種社會關(guān)系，各種社會關(guān)系經(jīng)不同法律調(diào)整后形成不同的法律關(guān)系，包括主體、客體和內(nèi)容三個要素。當(dāng)前，雖然我國檔案行政主體在行使檔案行政權(quán)力的過程中產(chǎn)生了很多不同于20世紀(jì)90年代的檔案社會關(guān)系，但是《中華人民共和國檔案法》（簡稱《檔案法》）反映的仍是原有的檔案社會關(guān)系，對于這種情況，筆者認(rèn)為《檔案法》存在問題的主要原因是它和檔案工作產(chǎn)生了矛盾，該矛盾本質(zhì)在于《檔案法》固定的檔案法律關(guān)系和變動的檔案社會關(guān)系產(chǎn)生了錯位。因此，從檔案法律關(guān)系的角度討論《檔案法》的修改會更有針對性，其關(guān)鍵則在于將其從實然狀態(tài)調(diào)整為應(yīng)然狀態(tài)。

一、《檔案法》存在的問題

（一）檔案法律關(guān)系主體存在的問題

檔案法律關(guān)系主體是《檔案法》中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，主要包括行政主體和行政相對人。

1.檔案行政主體。根據(jù)《檔案法》第六條，我國唯一的檔案行政主體為國家和各省、自治區(qū)、直轄市以及縣的檔案行政管理部門。隨著我國政治體制改革的推進(jìn)，權(quán)利和權(quán)力兩大政治核心要素之間的關(guān)系正在改變，以國家權(quán)力為本位并強(qiáng)調(diào)權(quán)力輻射社會各層面的傳統(tǒng)政治體制正在逐步瓦解，“國家-公民”二元化社會格局不斷向社會結(jié)構(gòu)多元化方向發(fā)展，由國家壟斷的公權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移，在國家和公民之間產(chǎn)生了大量的非政府組織和非營利組織等。盡管如此，我國檔案行政權(quán)力仍壟斷在國家手中，因此，檔案行政主體存在唯一的問題。

2.行政相對人。一是相對籠統(tǒng)。根據(jù)《檔案法》第七條、第十六條、第二十條規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)和檔案工作人員，以及其他參與我國檔案事務(wù)的我國公民都是檔案行政相對人。這樣的界定雖然有利于減少立法次數(shù)、降低立法成本、擴(kuò)大調(diào)整范圍，但是“法無授權(quán)不可為”是規(guī)范或限制行政主體權(quán)力的重要法律原則，如果授權(quán)過寬，則容易導(dǎo)致行政恣意行為。二是對象不全。《檔案法》并未提及非本國組織和個人，而《檔案法實施辦法》第二十二條規(guī)定，非本國組織和個人可在限定條件下利用我國已開放的檔案?？梢姺杀磉_(dá)和執(zhí)法實踐不一致。

（二）檔案法律關(guān)系客體存在的問題

檔案法律關(guān)系客體是《檔案法》權(quán)利義務(wù)所指向的標(biāo)的，即檔案和檔案行為。[1]

1.檔案定義。“本法所稱的檔案，是指過去和現(xiàn)在的國家機(jī)構(gòu)、社會組織以及個人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科技、技術(shù)、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！盵2]該定義存在三個問題：一是概括不全?！皣覚C(jī)構(gòu)”只包括全國人民代表大會、中華人民共和國主席、中華人民共和國國務(wù)院、中華人民共和國中央軍事委員會、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院。[3]“社會組織”只包括民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體和基金會。[4]二是列舉不足?！拔淖帧D表、聲像”后使用了“等”表示列舉未盡，一般來說，只有非重要項才以“等”統(tǒng)一代替。而電子文件作為檔案的重要來源是不能省略的。三是國家所有檔案、集體所有檔案和個人所有檔案的界限不清。

2.檔案行為。（1）檔案管理內(nèi)容不全。《檔案法》主要規(guī)范的是檔案實體管理，即檔案的移交、保管、鑒定、寄存和捐贈等，除此之外，在信息化社會至少還應(yīng)包括檔案信息化建設(shè)；（2）檔案公開時間長、公開范圍小。《檔案法》規(guī)定的檔案保管期限一般為30年，而2008年施行的《政府信息公開條例》規(guī)定的公開期限為20天。由于許多檔案屬于政府信息，[5]可見二者對公開時限的規(guī)定互為矛盾。另外，我國檔案館還未開放的檔案約占館藏的2/3或3/4，而國外普遍在1/10以下；[6]（3）二次開發(fā)不足。《檔案法》只明確要求檔案館定期公布開放檔案目錄，而國外檔案法規(guī)如英國《公共檔案法》第二章第四條還要求提供索引、指南和文件匯編等；（4）違法成本低。過低的違法成本不利于減少檔案違法現(xiàn)象和維護(hù)法律尊嚴(yán)?！稒n案法》的違法成本只有“沒收違法所得”“警告”和“可以被處以罰款”。此外，檔案教育、檔案職業(yè)等檔案行為尚屬空白。

（三）檔案法律關(guān)系內(nèi)容存在的問題

法律關(guān)系內(nèi)容即法律關(guān)系主體所享有的權(quán)利和所承擔(dān)的義務(wù)。

1.權(quán)利義務(wù)的分配不對等?！稒n案法》權(quán)利義務(wù)的分配不對等，檔案行政相對人處于明顯劣勢地位。（1）總則未體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)均衡原則。第一條突出了檔案工作的政治性和管理性目的，沒有反映出市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下尊重和保障行政相對人權(quán)利的宗旨。第三條單方面規(guī)定保護(hù)檔案的義務(wù)及其主體；（2）檔案行政主體的行政職權(quán)較多，特別是行政指導(dǎo)權(quán)利，而沒有規(guī)定相應(yīng)的義務(wù)?！胺o明文規(guī)定則禁止”的原則要求行政主體依法行政，但行政指導(dǎo)權(quán)利缺乏法律拘束力，容易被不受法紀(jì)約束的行政人員濫用，造成行政紀(jì)律的敗壞。[7]此外，《檔案法》第二章規(guī)定的檔案行政主體職責(zé)可概括為，不同級別的檔案行政主體要監(jiān)督和指導(dǎo)各自行政管轄區(qū)域內(nèi)的檔案工作，這種缺乏實質(zhì)內(nèi)容的規(guī)定很可能導(dǎo)致檔案行政不作為和亂作為；（3）很少明確賦予檔案行政相對人在檔案收集、利用等行為中應(yīng)享有的所有權(quán)、知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)等權(quán)利，而是較多地規(guī)定在保護(hù)檔案、管理檔案等方面的義務(wù)。《檔案法》共有4處“不得”、7處“禁止（嚴(yán)禁）”和11處“應(yīng)當(dāng)”是對義務(wù)的規(guī)定，只有第十六條和第二十一條2處“應(yīng)當(dāng)”是對權(quán)利的肯定；在11處“可以”中，也只有4處規(guī)定權(quán)利，分別是第十二條、第十六條、第十九條和第二十條。

2.權(quán)利義務(wù)的監(jiān)督保障不到位。行政權(quán)力的行使勢必重新確立或者改變原有的行政主體同公民、法人或其他組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，進(jìn)而影響公民自身的權(quán)益。然而，整部《檔案法》缺乏行政糾錯機(jī)制，這樣會使檔案行政相對人的權(quán)益受到侵犯。

二、《檔案法》的修改策略

（一）完善檔案法律關(guān)系主體

1.增加檔案行政主體。（1）除了現(xiàn)有的檔案行政主體外，可增加授權(quán)中國檔案學(xué)會行使部分行政職能的條款。當(dāng)前，我國其他領(lǐng)域已有賦予行業(yè)協(xié)會分擔(dān)行政職能的行為。比如《注冊會計師法》授權(quán)注冊會計師協(xié)會組織實施注冊會計師全國統(tǒng)一考試辦法等職能，《律師法》授權(quán)律師協(xié)會8項行政職能。國外也有先例，比如美國檔案工作者協(xié)會就承擔(dān)了美國檔案職業(yè)資格認(rèn)證的大部分工作。[8]（2）增加監(jiān)督保障主體。目前負(fù)責(zé)檔案行政監(jiān)督保障的主體是檔案局，而在實踐中，檔案的行政監(jiān)督還經(jīng)常與同級人大常委會、政府法制機(jī)構(gòu)中的有關(guān)部門聯(lián)合開展。[9]根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，公民、法人和其他組織也具有對行政行為實施監(jiān)督的權(quán)利，因此《檔案法》可以增加公民或者其他組織為檔案監(jiān)督保障主體。

2.明確檔案行政相對人。將檔案行政相對人分為檔案業(yè)務(wù)約束對象和檔案利用約束對象，前者須遵循《檔案法》關(guān)于如何開展檔案工作的要求和規(guī)范，后者須具備《檔案法》關(guān)于利用檔案的資格和條件。第一，明確檔案業(yè)務(wù)約束對象的范圍。各級檔案局根據(jù)各地實際明確檔案業(yè)務(wù)約束對象的范圍。其中，成為檔案法律關(guān)系主體一是參與檔案法律行為，二是享有一定的權(quán)利并承擔(dān)一定的義務(wù)。以企業(yè)為例，并非所有的企業(yè)都具備檔案管理的能力，因此要考慮企業(yè)的性質(zhì)和規(guī)模，兼具強(qiáng)制性和人性化。此外，檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)作為政企分開、政事分開的產(chǎn)物，是連接檔案行政主體和企事業(yè)單位的橋梁，因此有必要新增檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理的內(nèi)容。第二，明確非我國組織和公民利用檔案的資格和條件。我國的檔案工作要遵循國際上的“國民待遇原則”，在擬定非我國組織和公民利用檔案的資格、條件和范圍時，盡可能地使其享有同等待遇。

為避免出現(xiàn)由于集中某個主體而忽視其他主體以及考慮各個主體之間的關(guān)系問題，筆者根據(jù)現(xiàn)實中檔案主體之間的聯(lián)系構(gòu)建出檔案法律關(guān)系主體關(guān)系模型，如圖1所示。

（二）健全檔案法律關(guān)系客體

1.完善檔案定義。建議將定義修改為：“本法所稱的檔案，是指過去和現(xiàn)在的公民、法人和其他組織在從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、宗教等活動中直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像、電子等不同形式的原始記錄?！钡谝?，完善檔案產(chǎn)生的主體，將檔案產(chǎn)生主體修改為“公民、法人和其他組織”，三者在行政法中屬于聯(lián)合概念，需同體出現(xiàn)。原定義中的“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位”是按照活動性質(zhì)對法人的劃分，[10]可將其統(tǒng)稱為“法人”；第二，補(bǔ)充列舉項，將“電子”列入列舉項；第三，劃定檔案范圍。我國在定義檔案的基礎(chǔ)上有必要劃定國家所有檔案、集體所有檔案和個人所有檔案的基本范圍。美國、加拿大和法國等國家有比較完善的界定私人利益和公共利益的法律機(jī)制，例如法院判例和議會決議等，也有比較成熟的私人財產(chǎn)保護(hù)機(jī)制。[11]比如：《法蘭西共和國檔案法》第一條規(guī)定：“從公共利益出發(fā)保管文件，既是為了管理的需要和證明自然人或法人（官方法人或私人法人）權(quán)利的需要，又是為了研究歷史文獻(xiàn)。”[12]然而，我國沒有相關(guān)的法律機(jī)制保護(hù)私人利益，因此需要在檔案定義中對檔案范圍進(jìn)行界定，便于檔案行政執(zhí)法和保障私人合法權(quán)益。

2.健全檔案行為。第一，完善檔案管理內(nèi)容，明確非國有檔案征收、寄存和捐贈的條件、流程和補(bǔ)償，檔案利用要列明利用未開放檔案和非我國組織和公民利用檔案的資格、條件、程序和范圍，并增加電子文件管理、檔案信息化等內(nèi)容。參考已頒布的電子文件政策、標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)，規(guī)定電子文件的基本內(nèi)容，比如收集范圍、邏輯歸檔或物理歸檔的要求等，規(guī)范全國檔案信息化的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，便于檔案信息資源共享、館際交流互助；第二，制定公開范圍并協(xié)調(diào)《檔案法》與已施行的法律法規(guī)中的條款沖突，便于法律法規(guī)之間、法律表達(dá)和執(zhí)法實踐之間的一致；第三，加強(qiáng)檔案的二次開發(fā)，定期提供如檔案專題概要、綜述、年鑒等二次開發(fā)成果；第四，完善行政獎勵體系、提高檔案違法成本。特別是要完善行政補(bǔ)償行為，檔案征收中檔案所有者的所有權(quán)權(quán)益犧牲，需以其他利益來彌補(bǔ)。此外，適當(dāng)提及檔案教育和檔案職稱評定等行為。

（三）完善檔案法律關(guān)系內(nèi)容

《檔案法》要達(dá)到預(yù)期效力，可采取三種方法，一是用一個規(guī)則取代其他規(guī)則，實現(xiàn)接軌；二是建立協(xié)調(diào)規(guī)則的規(guī)則；三是建立全新的規(guī)則。[13]由于我國已建立了解決法律沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制，為維護(hù)法律的穩(wěn)定性，《檔案法》不宜大幅度、全面性修改，和主流立法理念、成熟立法經(jīng)驗建立對接視為可取。

1.體現(xiàn)“權(quán)利義務(wù)均衡”原則。第一，立法理念、宗旨要體現(xiàn)以權(quán)利為本位，“權(quán)利、義務(wù)、職權(quán)、責(zé)任在法律規(guī)范中的不同地位決定了法的性質(zhì)和價值取向?！盵14] 2004年，我國憲法就將人權(quán)規(guī)定為法定權(quán)利，個人依法享有社會、文化等各方面的自由平等權(quán)利。因此《檔案法》的立法宗旨要體現(xiàn)憲政、人權(quán)和法治精神，以當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下權(quán)利義務(wù)均衡的原則代替計劃經(jīng)濟(jì)時期以義務(wù)為本位的原則；第二，明確檔案行政主體責(zé)任。國外檔案行政主體一般為檔案館，國外立法中對檔案行政主體的職權(quán)也有明確規(guī)定。日本《國家檔案館章程》第三條規(guī)定了八項國家檔案館的業(yè)務(wù)，美國《聯(lián)邦檔案法》第2905條詳細(xì)列出了文件署長的十項職責(zé)，馬來西亞《國家檔案法》第四章、第五章分別列出了館長和咨詢委員會的職責(zé)。因此可細(xì)化我國檔案行政主體的責(zé)任或要求檔案局列出權(quán)力清單，以供社會監(jiān)督；第三，保障檔案行政相對人的權(quán)利。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)布的《關(guān)于隱私保護(hù)與個人資料跨國流通的指針的建議》，檔案所有者的基本權(quán)利有查詢權(quán)、知情權(quán)、異議權(quán)和更正權(quán)等。[15]《檔案法》應(yīng)盡可能地保障檔案所有者的這些權(quán)利。（1）所有權(quán)。集體所有檔案和個人所有檔案的所有權(quán)雖不屬于國家，但如果其內(nèi)在價值能滿足公共利益需求，則這部分檔案就在《檔案法》的調(diào)整范圍之內(nèi)。因此《檔案法》要建立起征收（征購）非國有檔案的利益補(bǔ)償機(jī)制；（2）查詢權(quán)和知情權(quán)。檔案所有者要以合理的方式、容易理解的形式查詢到檔案的基本情況，同時檔案館要建立起檔案動態(tài)告知機(jī)制，將檔案狀態(tài)的變化及時地告知檔案所有者；（3）異議權(quán)和更正權(quán)。對檔案的公開和提供利用如有異議，檔案所有者可以提出并更正檔案館的決定。根據(jù)《檔案法》第二十一條規(guī)定，檔案所有者享有對不適合對外開放的檔案提出限制利用的權(quán)利，然而檔案館是否采取該意見則另當(dāng)別論。為保障異議權(quán)的實現(xiàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定檔案所有者享有在一定條件下可更正檔案館決定的權(quán)利。

2.完善權(quán)利義務(wù)的監(jiān)督保障體系。《檔案法》雖然規(guī)定了檔案行政雙方的權(quán)利義務(wù)，但是在“法律責(zé)任”中沒有設(shè)置救濟(jì)途徑和建立監(jiān)督保障體系，因此要新增檔案監(jiān)督保障主體，構(gòu)建制度化的檔案監(jiān)督和檔案救濟(jì)機(jī)制。例如完善救濟(jì)途徑、救濟(jì)程序和救濟(jì)方式等，來保障檔案行政相對人的權(quán)利。

3.明確檔案館和檔案工作者的責(zé)任。“檔案工作者在檔案管理過程中扮演著不可或缺的角色。在檔案收集、鑒定、整理、保存到提供利用的整個過程中，檔案工作者都參與其中并在某種意義上不斷地重塑、詮釋檔案。檔案館也不是存放破舊什物的倉庫，而是社會權(quán)力協(xié)商、爭議和確認(rèn)的活躍場所。因此，檔案館和檔案工作者不能被動或封閉，而要開放、透明?！盵16]在“局館合一”的管理體制下，更有必要進(jìn)一步厘清檔案局和檔案館之間的權(quán)責(zé)。此外，截至2013年，全國共有34所高等院校開設(shè)檔案學(xué)專業(yè)，有32所本科點，32所碩士點，6所博士點，[17]大量的檔案專業(yè)高等院校為檔案事業(yè)的發(fā)展提供了人才保障?！稒n案法》可適當(dāng)提高對檔案人員的要求，打造綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)都過硬的檔案隊伍。

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