論重大水利工程項(xiàng)目PPP模式的探索

吉麗喆

【摘要】水利工程項(xiàng)目是一項(xiàng)利國(guó)利民的重要建設(shè)項(xiàng)目，但是重大水利工程項(xiàng)目耗資量巨大。在財(cái)政資金存在負(fù)擔(dān)的前提下，引入社會(huì)資本，采用PPP模式進(jìn)行重大水利工程的建設(shè)，有利于水利建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)，能夠最大程度的創(chuàng)造社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)人民福祉。然而，在水利工程的PPP模式中，如何兼顧經(jīng)濟(jì)性與公益性，是實(shí)際運(yùn)作中需要注意的問(wèn)題。本文分析了重大水利工程項(xiàng)目籌資現(xiàn)狀及暴露出的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出了提高重大水利工程項(xiàng)目可融資性的措施，以期為重大水利項(xiàng)目的PPP模式的建設(shè)提供一定的參考和借鑒。

【關(guān)鍵詞】水利工程 重大項(xiàng)目 PPP模式 公益性與經(jīng)濟(jì)性

中國(guó)正在經(jīng)歷城鎮(zhèn)化過(guò)程，原來(lái)居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的農(nóng)民大量移民進(jìn)入城市，城市規(guī)模和新型城鎮(zhèn)數(shù)量迅速擴(kuò)大。而城市的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給速度相對(duì)滯后，使得醫(yī)療，教育，交通，城市供水等公共產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)法滿足城市居民的需求。由財(cái)政投資公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)做法，不僅不能供給高效優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，而且導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)謀求轉(zhuǎn)型升級(jí)，需要拓展新的生存空間，但又很難進(jìn)入被政府和國(guó)企壟斷的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，社會(huì)資本大量積存。因此國(guó)家提出了由政府和社會(huì)資本合作提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，解決現(xiàn)有的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，政府債務(wù)規(guī)模過(guò)大和社會(huì)資本大量積存的問(wèn)題。

大型水利基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉，防洪澇災(zāi)害，以及提供水陸運(yùn)輸，城市供水，水利發(fā)電起著至關(guān)重要的作用，兼具公益性與經(jīng)濟(jì)性。但是大型水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工期長(zhǎng)，投資規(guī)模巨大，投資回報(bào)期長(zhǎng)，且社會(huì)對(duì)水利工程的公益性期待特點(diǎn)關(guān)注度高于其經(jīng)濟(jì)性特點(diǎn)，謀求經(jīng)濟(jì)效益不被廣泛認(rèn)可，對(duì)社會(huì)資本不具有吸引力。雖然政府一直在倡導(dǎo)民間資本投資大型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是效果并不理想，因此如何提高兼具公益性和經(jīng)濟(jì)性的大型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的可融資性，建立水利工程運(yùn)營(yíng)期間長(zhǎng)效融資機(jī)制，保障資本合理回報(bào)，成為解決水利基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，充分發(fā)揮水利工程效能為民生服務(wù)的關(guān)鍵所在。

一、重大水利工程項(xiàng)目籌資現(xiàn)狀及暴露出的問(wèn)題

大型水利工程建設(shè)資金籌集基本是以政府財(cái)政資金投資的方式完成。多是以政府性基金預(yù)算撥款為主，同時(shí)各級(jí)地方政府組建的水利投融資平臺(tái)，目前該類平臺(tái)尚不成熟，資金主要是財(cái)政投資及銀行貸款。雖然多年來(lái)政府投入水利建設(shè)的資金持續(xù)增長(zhǎng)，興建了不少綜合性的水利基礎(chǔ)設(shè)施，保障了國(guó)家水安全。但與此同時(shí)受龐大的資金需求與有限的財(cái)政供給制約，一大批需要建設(shè)的項(xiàng)目只能排隊(duì)等候。

由于重大水利工程項(xiàng)目以財(cái)政資金投入為主，資金成本相對(duì)較低，對(duì)資金的投入回報(bào)率沒(méi)有高要求，因此由政府主導(dǎo)的水價(jià)制定偏好公益性，水價(jià)格不能覆蓋全部成本。低水價(jià)無(wú)法保證工程日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)和管理，政府花大價(jià)錢建設(shè)完成的水利項(xiàng)目因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)維護(hù)資金不足，導(dǎo)致設(shè)施加速老化提前報(bào)廢。

低水價(jià)與我國(guó)水資源匱乏的基本國(guó)情極度不相符合。由于低廉的價(jià)格，我國(guó)每單位產(chǎn)值的用水量是工業(yè)國(guó)家的10倍多。盡管我國(guó)于2014年5月提高了水價(jià)，當(dāng)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，低水價(jià)失去了對(duì)節(jié)水的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。

二、提高重大水利工程項(xiàng)目可融資性的措施

針對(duì)財(cái)政供給與社會(huì)需求之間的矛盾，國(guó)家提出了“創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資”“推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式（Public-PrivatePartnership，PPP）”以及“關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)”等一系列配套的政策措施和指導(dǎo)意見(jiàn)。PPP模式即政府通過(guò)招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商談判選擇社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方與政府共同成立水利工程項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)工程建設(shè)資金籌集和工程運(yùn)營(yíng)管理，項(xiàng)目公司可以獲得按出資比例享有的股權(quán)收益，包括水利工程項(xiàng)目分紅收益，以及股權(quán)價(jià)值增值受益。在PPP合同約定的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，政府保證項(xiàng)目公司固定收益率，低于受益率的風(fēng)險(xiǎn)，由政府財(cái)政補(bǔ)貼解決。PPP合同約定的社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后，由政府接管水利工程項(xiàng)目，負(fù)責(zé)后續(xù)的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)。如何能讓政策措施落地，切實(shí)建立起重大水利工程項(xiàng)目多元化的投融資模式，關(guān)鍵在于提高重大水利工程項(xiàng)目的可融資性。

（一）建立市場(chǎng)決定為主的水價(jià)機(jī)制，完善價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼，稅收優(yōu)惠等政策，確保項(xiàng)目的合理回報(bào)。我國(guó)傳統(tǒng)的水價(jià)制定是以政府主導(dǎo)，對(duì)于兼具公益性與經(jīng)濟(jì)性的重大水利工程項(xiàng)目，政府制定價(jià)格原則偏好公益性，忽略了經(jīng)濟(jì)性，水價(jià)制定偏低不能覆蓋全部的建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本，投資回報(bào)無(wú)從實(shí)現(xiàn)，工程運(yùn)營(yíng)埋下隱患。探索由項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)主體與用戶協(xié)商制定水價(jià)，遵循國(guó)際通用的全成本水價(jià)定價(jià)機(jī)制，即水價(jià)涵蓋資源成本，環(huán)境成本，生態(tài)成本，機(jī)會(huì)成本，工程成本，稅收以及企業(yè)利潤(rùn)。需要由政府主導(dǎo)制定價(jià)格的，政府應(yīng)當(dāng)兼顧公益性與經(jīng)濟(jì)性，即考慮社會(huì)資本的合理回報(bào)又考慮用戶承受能力，社會(huì)公眾利益等因素。建立完善價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于水價(jià)調(diào)整不到位的，政府應(yīng)當(dāng)安排財(cái)政資金對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行合理補(bǔ)償。偏重公益性和社會(huì)效益良好的大型水利工程項(xiàng)目，水價(jià)不能覆蓋全成本的，政府可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼，稅收優(yōu)惠等政策扶持運(yùn)營(yíng)企業(yè)。

雖然重大水利工程項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)，投資金額大的特點(diǎn)，但是只要充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用，水價(jià)能夠合理體現(xiàn)市場(chǎng)供需關(guān)系，確保投資的合理回報(bào)，并且水價(jià)收益穩(wěn)定，受經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響較小。

（二）拓寬融資渠道，建立財(cái)政資金引導(dǎo)，銀行貸款，保險(xiǎn)資金和公募資金為主，私募資金參與的多元化融資模式。我國(guó)水利項(xiàng)目建設(shè)以財(cái)政資金投入為主，重大水利項(xiàng)目更是如此，社會(huì)資本參與程度較低，不足水利投資的20%。政府可以先期投入一部分啟動(dòng)資金引導(dǎo)帶動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，投資運(yùn)營(yíng)主體借助優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮政策銀行優(yōu)勢(shì)和保險(xiǎn)資金成本優(yōu)勢(shì)，以工程建設(shè)形成的資產(chǎn)以及工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)期的水費(fèi)收入權(quán)益為質(zhì)押，向政策銀行申請(qǐng)低息貸款以及引入保險(xiǎn)資金投資工程建設(shè)項(xiàng)目。

將PPP項(xiàng)目銀行貸款以及未來(lái)水費(fèi)收益權(quán)打包成資產(chǎn)池，向投資者公開發(fā)行水利工程債券（ABS），或者非公開定向，向投資者募集資金（ABN）。

（三）完善社會(huì)資本退出通道，建立多元化的退出機(jī)制。政府密集發(fā)文中都對(duì)建立社會(huì)資本的退出機(jī)制給出明確的框架性意見(jiàn)，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)）要求“政府與投資者明確項(xiàng)目的退出路徑，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行”，《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）要求“政府依托各類產(chǎn)權(quán)，股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化，規(guī)范化，市場(chǎng)化的退出渠道”，《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》中提出“應(yīng)建立健全社會(huì)資本退出機(jī)制......允許社會(huì)資本退出，妥善做好項(xiàng)目移交接管，確保水利工程的順利實(shí)施和持續(xù)安全運(yùn)行，維護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益，保護(hù)公共利益不受侵害”。

PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)容涵蓋項(xiàng)目融資，工程設(shè)計(jì)，施工，運(yùn)營(yíng)管理，項(xiàng)目移交等多方面，因此PPP項(xiàng)目具有顯著的綜合性，社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，常常以不同主體相聯(lián)合的方式參與，以發(fā)揮各自主體的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。在PPP項(xiàng)目的不同階段，社會(huì)資本方聯(lián)合體中的各主體具有不同的重要度，通常在工程規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工建設(shè)期間，設(shè)計(jì)公司與建筑施工企業(yè)的工作是主導(dǎo)，一旦工程竣工由建設(shè)期轉(zhuǎn)入運(yùn)營(yíng)期，設(shè)計(jì)公司和建筑施工企業(yè)相對(duì)于專業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理公司不再具有專業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，若其繼續(xù)充當(dāng)股東，可能因?qū)I(yè)水平的不足而增大決策成本，因此理論上應(yīng)當(dāng)將股權(quán)全部轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)而由專業(yè)的運(yùn)營(yíng)公司接盤。

PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期限一般都長(zhǎng)達(dá)10年至30年，社會(huì)資本方會(huì)非常關(guān)注資本運(yùn)作效率，通常資本運(yùn)作要完成資本投入，運(yùn)營(yíng)增值，獲取收益回報(bào)，資本退出這樣一個(gè)完整的過(guò)程。構(gòu)建PPP項(xiàng)目股權(quán)交易市場(chǎng)，新三板等多層次的資本市場(chǎng)，有助于社會(huì)資本方在不損己項(xiàng)目公司正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，實(shí)行低成本，高效率的退出。

（四）堅(jiān)決維護(hù)合同法律地位，政府和社會(huì)資本按合同辦事，平等參與，公開透明，確保雙方權(quán)益。PPP模式是政府由水利基礎(chǔ)設(shè)施的供給方，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，與社會(huì)資本合作，向購(gòu)買方轉(zhuǎn)變的重大制度安排。因此政府既是水利基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)及產(chǎn)品的購(gòu)買者，又是承擔(dān)法定職責(zé)的監(jiān)督者，政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施中的監(jiān)督者和參與者的雙重身份，具有與其他民事合同相區(qū)別的特點(diǎn)。在目前出臺(tái)的政策性文件中已經(jīng)出現(xiàn)了政府與社會(huì)資本方權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的規(guī)定，如財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中雖然提出“對(duì)于股權(quán)變更問(wèn)題，社會(huì)資本和政府方的主要關(guān)注點(diǎn)完全不同，合理平衡雙方的關(guān)注點(diǎn)是確定適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)變更范圍和關(guān)鍵”，但就具體規(guī)定而言則更多體現(xiàn)了政府方的關(guān)注，一是政府享有股權(quán)變更限制的豁免權(quán)，具體為“如果政府參股了項(xiàng)目公司，則政府轉(zhuǎn)讓其在項(xiàng)目公司股權(quán)的不受上述股權(quán)變更限制”，二是社會(huì)資本方股權(quán)變更，政府則以公共利益監(jiān)督者的身份行使單方面事先審核權(quán)。忽略了社會(huì)資本方的利益安排和關(guān)注，將股權(quán)變更安排為政府的單方面審批，無(wú)疑是將政府的公權(quán)力引入合同。

政府和社會(huì)資本合作產(chǎn)生矛盾，一方不講信用違約，應(yīng)采用哪種訴訟方式，是以行政復(fù)議或行政訴訟還是以仲裁或民事訴訟？目前出臺(tái)的政策性文件中對(duì)此定義還不是很清晰。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》和國(guó)家發(fā)改委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》中規(guī)定，合同爭(zhēng)議可通過(guò)仲裁和民事訴訟的方式解決，但《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》對(duì)此未有明確說(shuō)明。

三、結(jié)論

大型水利工程建設(shè)資金籌集中存在著公益性與經(jīng)濟(jì)性不能兼?zhèn)涞膯?wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題，政府必須采取措施，提高重大水利工程項(xiàng)目的可融資性。一是建立市場(chǎng)決定為主的水價(jià)機(jī)制，完善價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼，稅收優(yōu)惠等政策，確保項(xiàng)目的合理回報(bào)。二是拓寬融資渠道，建立財(cái)政資金引導(dǎo)，銀行貸款，保險(xiǎn)資金和公募資金為主，私募資金參與的多元化融資模式。三是完善社會(huì)資本退出通道，建立多元化的退出機(jī)制。四是堅(jiān)決維護(hù)合同法律地位，政府和社會(huì)資本按合同辦事，平等參與，公開透明，確保雙方權(quán)益。

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