外匯賬戶管理體系改革框架探討

石紅波

近年來，隨著人民幣完全可兌換進(jìn)程的加快，外匯管理日益從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，跨境資金流動監(jiān)測成為外匯管理的重要職能。賬戶由于其天然的賬務(wù)記載作用，在跟蹤資金流動、監(jiān)測主體行為等方面具有先天優(yōu)勢。但原有的賬戶體系在管理理念、框架、手段等很多方面，阻礙了自身優(yōu)勢的有效發(fā)揮。如何使外匯賬戶體系既能兼顧現(xiàn)行管理需要，又能服務(wù)和推動人民幣完全可兌換的改革進(jìn)程，是當(dāng)前應(yīng)該思考的重要課題。

一、加強(qiáng)賬戶在外匯監(jiān)管體系中的基礎(chǔ)作用

（一）賬戶數(shù)據(jù)與企業(yè)資金活動天然契合

賬戶記載和反映著企業(yè)資金變動情況。目前外匯管理部門開展跨境資金流動監(jiān)測所依賴的數(shù)據(jù)主要有三大類：一是國際收支申報(bào)數(shù)據(jù)，二是結(jié)售匯數(shù)據(jù)，三是外匯賬戶數(shù)據(jù)。

國際收支統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)側(cè)重于對跨境資金流動的統(tǒng)計(jì)分析，只是對居民和非居民之間的交易進(jìn)行登記，境內(nèi)劃轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)部分缺失，而且依賴自主申報(bào)，數(shù)據(jù)有延遲。更重要的是，隨著我國涉外經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國際收支數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)量越來越大，逐筆填報(bào)、逐筆采集的統(tǒng)計(jì)模式成本越來越高，面臨著調(diào)整和改變。因此，長遠(yuǎn)來看，國際收支申報(bào)數(shù)據(jù)不能保證其明細(xì)具體和穩(wěn)定，無法長久作為外匯管理體系的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)發(fā)揮作用。

結(jié)售匯統(tǒng)計(jì)重點(diǎn)在于匯兌環(huán)節(jié)的監(jiān)測，無法反映資金收支和劃轉(zhuǎn)情況，且目前逐筆結(jié)售匯數(shù)據(jù)采集不全，不能滿足全口徑監(jiān)管的需求。

賬戶作為企業(yè)資金活動的天然記載，其記錄和反映最全面，能夠涵蓋跨境和境內(nèi)劃轉(zhuǎn)、結(jié)售匯和現(xiàn)金收支數(shù)據(jù)。同時，以賬戶為管理基礎(chǔ)與銀行對資金管理的理念一致，有利于減少政策傳導(dǎo)阻礙，提高監(jiān)管效果。因此，以賬戶作為基礎(chǔ)，構(gòu)建外匯收支全方位的監(jiān)測系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)對跨境資金流動的全面監(jiān)測，具有內(nèi)在優(yōu)勢和可行性。

（二）外匯賬戶體系對于實(shí)現(xiàn)外匯收支的可控管理具有優(yōu)勢

外匯管理改革的方向，是在可控基礎(chǔ)上的充分便利化。賬戶系統(tǒng)具有即時反應(yīng)、相互聯(lián)系、相互驗(yàn)證的特性，具有較強(qiáng)的準(zhǔn)確性、完整性和可控性。通過賬戶管理，可實(shí)施對不同主體的分類監(jiān)管，可實(shí)現(xiàn)對不同業(yè)務(wù)類型的層次管理，能夠?qū)?jīng)濟(jì)主體實(shí)施松緊有度的調(diào)節(jié)。既可以反映國際收支活動，又可以反映國內(nèi)的外匯轉(zhuǎn)移情況，有利于完整、清晰地描述外匯活動脈絡(luò)，可為外匯監(jiān)管、反洗錢等工作的開展提供有力支撐。

（三）賬戶系統(tǒng)建設(shè)不斷完善，為監(jiān)測和分析跨境資金流動行為提供了基礎(chǔ)

近年來，外匯局建立了面向金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)。一是采集手段更加先進(jìn)。實(shí)現(xiàn)了通過規(guī)范的后臺數(shù)據(jù)接口進(jìn)行批量、定期采集文件。各金融機(jī)構(gòu)定期按照規(guī)范要求生成數(shù)據(jù)接口文件，并通過消息傳輸系統(tǒng)（MTS）報(bào)送到外匯局。二是范圍進(jìn)一步拓展。外匯局最新外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)采集平臺已整合了涉外收支交易、賬戶數(shù)據(jù)、結(jié)售匯、銀行自身業(yè)務(wù)、部分代客業(yè)務(wù)、對外金融資產(chǎn)負(fù)債及交易，以及個人外幣現(xiàn)鈔存取信息等數(shù)據(jù)的采集需求，采集范圍在不斷拓展、數(shù)據(jù)越來越完整。三是監(jiān)測手段進(jìn)一步豐富。新上線運(yùn)行的跨境資金流動監(jiān)測平臺實(shí)現(xiàn)了收支數(shù)據(jù)、賬戶數(shù)據(jù)、海關(guān)進(jìn)出口報(bào)關(guān)數(shù)據(jù)、外匯局內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的信息共享，并設(shè)置各種查詢方法，可以實(shí)現(xiàn)不同業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)之間的邏輯比對，為監(jiān)測、分析跨境資金流動提供了先進(jìn)的技術(shù)手段。

（四）賬戶在外匯管理體系中的基礎(chǔ)地位得到政策支持

《國家外匯管理局關(guān)于通過外匯賬戶辦理外匯業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)[2008]60號）明確，除另有規(guī)定外，銀行為境內(nèi)機(jī)構(gòu)和境外機(jī)構(gòu)辦理外匯收支業(yè)務(wù)，包括跨境收付匯結(jié)售匯、境內(nèi)外匯劃轉(zhuǎn)等，均應(yīng)先為其開立外匯賬戶，并通過外匯賬戶辦理。對于有零星外匯收支的客戶，銀行可以不為其開立外匯賬戶，但應(yīng)通過銀行以自身名義開立的“銀行零星代客結(jié)售匯”賬戶為其辦理外匯收支業(yè)務(wù)。因此，銀行在為客戶辦理外匯業(yè)務(wù)時，必須通過外匯賬戶辦理，外匯賬戶是外匯業(yè)務(wù)辦理最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)。

二、目前外匯賬戶體系存在的問題

當(dāng)前我國現(xiàn)行的外匯賬戶監(jiān)管體系是基于1997年外匯短缺、結(jié)售匯嚴(yán)格管理的背景設(shè)計(jì)的，按照資金來源，將外匯賬戶分為經(jīng)常賬戶和資本賬戶兩大基本類別，分別實(shí)行不同的管理政策。近年來，外匯局先后多次對外匯賬戶管理政策進(jìn)行了調(diào)整，如增加特殊外匯賬戶、暫存戶兩類賬戶，推動外匯賬戶管理模式從前臺審批走向后臺監(jiān)測等，但外匯賬戶的基本管理體系并沒有改變。

（一）當(dāng)前結(jié)售匯制度已經(jīng)發(fā)生變化

在經(jīng)常項(xiàng)目賬戶管理方面，適應(yīng)1994年人民幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換進(jìn)程，經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶管理積極改進(jìn)，目前基本實(shí)現(xiàn)了從嚴(yán)格管理、逐步放松到實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目可兌換的過程，企業(yè)可憑需求開立和使用經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶。2015年6月1日以來，直投項(xiàng)下外匯登記業(yè)務(wù)下放銀行辦理，各類直投項(xiàng)下外匯賬戶開立核準(zhǔn)取消，資本金等直投項(xiàng)下資金實(shí)行意愿結(jié)匯等，資本項(xiàng)下人民幣可兌換進(jìn)程在加快。隨著人民幣完全可兌換進(jìn)程的推進(jìn)，經(jīng)常、資本項(xiàng)下的結(jié)售匯制度必將日益融合。

（二）賬戶分類復(fù)雜，增加監(jiān)管成本

目前外匯賬戶管理的基本原則之一是專戶管理。如經(jīng)常賬戶包括經(jīng)常項(xiàng)目結(jié)算賬戶、待核查賬戶、邊境貿(mào)易結(jié)算賬戶、捐贈賬戶、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)外匯賬戶等；資本賬戶包括外商投資企業(yè)資本金賬戶、外債賬戶、前期費(fèi)用賬戶、國內(nèi)外匯貸款賬戶、股權(quán)激勵計(jì)劃專用賬戶、證券公司股票專戶等。一是分類標(biāo)準(zhǔn)不一。有的按資金來源，有的按開戶主體性質(zhì)，有的按行業(yè)，賬戶開戶標(biāo)準(zhǔn)、限額和收支范圍均不相同。二是賬戶種類日益繁多。三是賬戶管理標(biāo)簽化。由于對應(yīng)的外匯收入的單一性，設(shè)立的賬戶僅起到了管理者所需求的“標(biāo)簽”識別作用，核算功能弱化。

（三）外匯局和銀行的外匯賬戶內(nèi)涵口徑不一致，容易造成政策執(zhí)行偏差

銀行作為經(jīng)營者，設(shè)計(jì)外匯賬戶是從滿足其會計(jì)核算需要出發(fā)的，一般以存款人身份（對公、對私）、存款期限（定期、活期）等因素來界定外匯賬戶，且基本穩(wěn)定，極少變化。外匯局作為管理者，是出于管理的需要，要求以存款人身份（居民、非居民）、外匯資金來源或性質(zhì)等對賬戶種類進(jìn)行定義，規(guī)定收支范圍，并隨著形勢變化不斷調(diào)整。外匯局設(shè)計(jì)的外匯賬戶種類越多，銀行執(zhí)行政策的難度就越大，容易產(chǎn)生賬戶混淆、盲目入賬的情況，影響政策執(zhí)行效果。

（四）本外幣賬戶管理體系不一，不利于對主體的全口徑監(jiān)測

根據(jù)《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》，單位銀行結(jié)算賬戶按用途分為基本存款賬戶、一般存款賬戶、專用存款賬戶和臨時存款賬戶四類。其中，基本存款賬戶是因辦理日常轉(zhuǎn)賬結(jié)算和現(xiàn)金收付需要開立的銀行結(jié)算賬戶，單位存款人只能在銀行開立一個基本存款賬戶。一般存款賬戶主要滿足借款或其他結(jié)算需要，專用賬戶用于管理特定用途資金，臨時存款賬戶是存款人因臨時需要并在規(guī)定期限內(nèi)使用而開立的銀行結(jié)算賬戶?？梢钥闯觯嗣駧刨~戶體系設(shè)計(jì)與外匯賬戶按照資金來源或性質(zhì)劃分賬戶種類截然不同。隨著人民幣跨境結(jié)算的深入推進(jìn)，監(jiān)管部門面臨著對企業(yè)進(jìn)行本外幣一體化監(jiān)測的管理需要。不同的賬戶管理體系割裂了資金的自然屬性，增加數(shù)據(jù)核對成本，不利于全口徑監(jiān)測進(jìn)程的推進(jìn)。

（五）賬戶數(shù)據(jù)采集不全，制約了監(jiān)測分析功能的發(fā)揮

一是收支數(shù)據(jù)。未采集非金融機(jī)構(gòu)外匯賬戶逐筆收支明細(xì)，無對公現(xiàn)鈔賬戶數(shù)據(jù)和銀行自身涉外收支數(shù)據(jù)等。二是結(jié)售匯數(shù)據(jù)。僅采集了符合條件的賬戶內(nèi)結(jié)售匯數(shù)據(jù)，但賬戶外結(jié)售匯數(shù)據(jù)未實(shí)現(xiàn)采集。如企業(yè)服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)下收匯可不進(jìn)入企業(yè)結(jié)算賬戶直接結(jié)匯、貿(mào)易項(xiàng)下購匯可直接通過銀行科目實(shí)現(xiàn)匯劃等，這部分結(jié)售匯數(shù)據(jù)缺失。三是境內(nèi)劃轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)。境內(nèi)同一居民通過境內(nèi)銀行辦理的經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶間劃轉(zhuǎn)，以及與個人外匯儲蓄賬戶間等收付款雙方均不是資本項(xiàng)目賬戶的外匯同名劃轉(zhuǎn)、資本項(xiàng)目外匯賬戶間的資金存款期限轉(zhuǎn)換等業(yè)務(wù)，均未采集。

三、改革框架

（一）基本思路

契合結(jié)售匯改革進(jìn)程和跨境資金流動監(jiān)管需要，打破目前按照資金來源類別設(shè)置賬戶的思路，建立以一般結(jié)算賬戶為主，專用賬戶、臨時賬戶為輔的賬戶管理體系框架。強(qiáng)化賬戶管理對資金收支的約束力和控制力。全面采集外匯賬戶明細(xì)信息，更好地發(fā)揮賬戶在外匯監(jiān)管體系中的基礎(chǔ)作用。

（二）近期措施

1. 建立一般結(jié)算賬戶體系框架，適應(yīng)目前經(jīng)常項(xiàng)目完全可兌換和資本項(xiàng)目部分可兌換的結(jié)售匯改革進(jìn)度。

（1）整合賬戶，建立一般結(jié)算賬戶。將目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)可兌換的賬戶合并為一般結(jié)算賬戶。一般結(jié)算賬戶用于境內(nèi)機(jī)構(gòu)存款人辦理經(jīng)常項(xiàng)下業(yè)務(wù)和已經(jīng)實(shí)現(xiàn)可兌換的資本項(xiàng)下業(yè)務(wù)的收匯、付匯、結(jié)匯、購匯及提取外幣現(xiàn)鈔。為便于結(jié)算，可允許在多家銀行開立多個一般結(jié)算賬戶。一般結(jié)算賬戶之間資金可以相互劃轉(zhuǎn)。

（2）設(shè)置輔助賬戶。為滿足境內(nèi)機(jī)構(gòu)外匯資金運(yùn)營的特殊需求及特殊外匯監(jiān)管需要，可設(shè)置專用賬戶和臨時賬戶兩類輔助賬戶：一是專用賬戶主要用于解決改革進(jìn)程中尚未實(shí)現(xiàn)完全可兌換的資金核算需求以及特殊政策監(jiān)管需要。如資本金賬戶、外債專戶、國內(nèi)外匯貸款專戶、目前實(shí)行特殊管理的出口收匯待核查賬戶，證券管理賬戶等。在目前階段，專用賬戶數(shù)量、種類可以與剔除經(jīng)常項(xiàng)目結(jié)算賬戶后的原賬戶分類一致，以便于各項(xiàng)監(jiān)管政策與賬戶體系之間的銜接。隨著可兌換進(jìn)程的推進(jìn)，逐漸縮減專用賬戶的數(shù)量和種類。二是臨時賬戶用于滿足境內(nèi)機(jī)構(gòu)一次性或臨時性的收支、匯兌需求。如行政事業(yè)單位的臨時結(jié)售匯需求等。

（3）統(tǒng)一現(xiàn)鈔賬戶和現(xiàn)匯賬戶。不再區(qū)分現(xiàn)鈔賬戶和現(xiàn)匯賬戶，境內(nèi)機(jī)構(gòu)存款人提取外幣現(xiàn)鈔只能在一般結(jié)算賬戶發(fā)生。由于銀行管理現(xiàn)鈔有額外成本，可通過增加存取現(xiàn)鈔手續(xù)費(fèi)的方式，以區(qū)別現(xiàn)匯與現(xiàn)鈔的匯兌結(jié)算性質(zhì)、抵補(bǔ)銀行管理成本。同時，設(shè)置每日提取外幣現(xiàn)鈔限額，實(shí)行大額外幣現(xiàn)鈔提取提前預(yù)約制度等，方便銀行管理。

2. 完善賬戶信息系統(tǒng)建設(shè)。一是強(qiáng)化賬戶對業(yè)務(wù)的約束和控制作用。增加外匯賬戶管理與其他業(yè)務(wù)管理之間的關(guān)聯(lián)，如外債專戶開戶時增加與資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)關(guān)聯(lián)外債簽約登記表信息功能、企業(yè)出口收匯待核查賬戶資金結(jié)匯時增加與貨物貿(mào)易監(jiān)測系統(tǒng)關(guān)聯(lián)名錄登記信息功能等，通過賬戶管理與業(yè)務(wù)處理之間的關(guān)聯(lián)，逐步使賬戶系統(tǒng)成為管理系統(tǒng)，而不僅僅是數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)。二是拓展賬戶數(shù)據(jù)采集范圍。在現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)采集規(guī)范的基礎(chǔ)上，增加外匯賬戶的逐筆明細(xì)數(shù)據(jù)、所有賬戶內(nèi)結(jié)售匯數(shù)據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對外匯賬戶收支的全口徑監(jiān)測。三是提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。加強(qiáng)對賬戶數(shù)據(jù)質(zhì)量的日常核對和現(xiàn)場核查。

3. 改進(jìn)和整合賬戶管理政策。一是落實(shí)“所有外匯收支必須經(jīng)過外匯賬戶”的基本原則，并且制定實(shí)施細(xì)則。二是大幅度簡化開戶核準(zhǔn)手續(xù)。除部分專用賬戶有特殊監(jiān)管要求外，其他賬戶的開戶，均由銀行憑系統(tǒng)內(nèi)基本情況登記信息直接為境內(nèi)機(jī)構(gòu)辦理。三是一般結(jié)算賬戶和部分專用賬戶結(jié)匯實(shí)行意愿結(jié)匯制。如資本金專用賬戶、資產(chǎn)變現(xiàn)賬戶等政策明確實(shí)行意愿結(jié)匯的資金賬戶，均實(shí)行意愿結(jié)匯，且結(jié)匯后資金必須入人民幣結(jié)匯待支付賬戶管理。

（三）遠(yuǎn)期規(guī)劃

本外幣賬戶一體化管理，外匯賬戶類型大幅度簡化，適應(yīng)人民幣完全可兌換進(jìn)程。

1. 本外幣賬戶一體化。一家企業(yè)在一家銀行僅有一個一般結(jié)算賬戶，該賬戶實(shí)現(xiàn)本外幣一體化管理，即在一個賬號下分設(shè)人民幣、美元等多個幣種的二級賬號。

2. 大幅度減少和合并專用賬戶。隨著人民幣可兌換進(jìn)程的加快，實(shí)行特殊管理政策的外匯項(xiàng)目會越來越少，專用賬戶的類型和數(shù)量必將大幅度減少。

3. 強(qiáng)化外匯賬戶系統(tǒng)建設(shè)功能。一是加強(qiáng)賬戶系統(tǒng)功能與銀行業(yè)務(wù)之間的銜接和滲透，使賬戶系統(tǒng)成為銀行資金清算的一個必經(jīng)中轉(zhuǎn)，從根本上實(shí)現(xiàn)通過系統(tǒng)發(fā)揮對銀行的監(jiān)測和控制作用，發(fā)揮賬戶在跨境資金流動監(jiān)測中的基礎(chǔ)作用。二是研究本外幣系統(tǒng)數(shù)據(jù)的共享。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，盡可能延伸數(shù)據(jù)采集的廣度和深度。

4. 外匯賬戶管理政策大幅優(yōu)化。允許賬戶內(nèi)外幣資金意愿結(jié)匯，結(jié)匯后資金在企業(yè)經(jīng)營范圍內(nèi)自由支付。外匯局通過事后核查和檢查手段促進(jìn)結(jié)匯后資金使用的合規(guī)性。

（責(zé)任編輯 孫 軍；校對 CX，SJ）